農(nóng)村宅基地確權(quán)存在的問題及對策建議

單其滿

（安徽省滁州市委黨校，安徽 滁州 239000）

在一些農(nóng)村地區(qū)發(fā)展中，主要以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主進(jìn)行生產(chǎn)和生活，農(nóng)村人口在新時(shí)期背景下仍然占有很大比例，而且在全國省市的范圍內(nèi)農(nóng)民居住點(diǎn)分布比較廣泛。然而，當(dāng)前農(nóng)村宅基地確權(quán)工作開展中還面臨很多問題。為了有效解決農(nóng)村宅基地確權(quán)存在的問題，相關(guān)部門和人員需要充分分析其宅基地確權(quán)的背景與價(jià)值，結(jié)合具體問題，探究實(shí)際的工作對策。

1.農(nóng)村宅基地確權(quán)的背景與價(jià)值

1.1 背景

市場經(jīng)濟(jì)不斷成熟以及加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)背景下，國家提出關(guān)于農(nóng)村宅基地確權(quán)的相關(guān)工作，時(shí)代的不斷發(fā)展變化過程中，宅基地使用也發(fā)生新的變化。在以往的工作中，我國未能實(shí)行強(qiáng)制性登記的方式登記農(nóng)村宅基地，登記廣大農(nóng)村宅基地的也較少，國家在推動(dòng)農(nóng)村宅基地規(guī)范化使用和管理工作開展中，下發(fā)了有關(guān)快速促進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的相關(guān)通知。面對這一背景，各地方也相繼出臺了與這項(xiàng)工作有關(guān)的政策文件，不斷開始將宅基地確權(quán)工作落實(shí)和開展到位，進(jìn)而有效增加農(nóng)村宅基地確權(quán)方面的工作效果。

1.2 價(jià)值

當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村宅基地確權(quán)工作的開展，對促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)全面發(fā)展起到關(guān)鍵作用。廣大農(nóng)民的權(quán)益保障與農(nóng)村宅基地的確權(quán)有著直接關(guān)系，通過確權(quán)工作的合理開展，可以更好地為廣大農(nóng)民的權(quán)益提供保障，推動(dòng)各項(xiàng)工作全面開展。與此同時(shí)，農(nóng)村宅基地確權(quán)工作也與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還有農(nóng)村社會的穩(wěn)定之間有著密切關(guān)系，而且對促進(jìn)國家目前的新農(nóng)村建設(shè)有著較大的意義和影響。

2.農(nóng)村宅基地確權(quán)存在的問題

2.1 確權(quán)方面

目前農(nóng)村宅基地確權(quán)工作開展中仍然存在許多問題和不足，從確權(quán)方面來看，農(nóng)村宅基地確權(quán)的權(quán)屬調(diào)查工作存在一些問題，在研究和分析使用權(quán)權(quán)屬調(diào)查工作中有著較大的困難?，F(xiàn)有家庭成員在對指界進(jìn)行簽字的過程中面臨很多困難，尤其是在缺乏戶主辦理委托手續(xù)的情況下，這些工作無法有序地開展起來?，F(xiàn)如今在權(quán)屬調(diào)查工作開展中，不能和調(diào)查進(jìn)度以及質(zhì)量之間保持一致。并且在認(rèn)定政策標(biāo)準(zhǔn)的工作中也面臨相應(yīng)的困難。在農(nóng)村范圍內(nèi)，普遍存在宅基地改變批準(zhǔn)用途、一戶多宅等問題。在實(shí)際工作開展中，怎樣對農(nóng)村地籍調(diào)查工作進(jìn)行認(rèn)定是值得思考的重要問題，這項(xiàng)工作和是否可以正常進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證工作的開展有著直接關(guān)系。從確權(quán)方面來看，農(nóng)村宅基地確權(quán)存在發(fā)證問題，而且在推動(dòng)新土地與老土地證的銜接工作中有著較大的難度。新時(shí)期背景下，許多地區(qū)在管理范圍內(nèi)有序開展了農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，并將數(shù)萬本集體土地使用權(quán)證書發(fā)放了下去。然而因?yàn)楫?dāng)時(shí)未能規(guī)范地進(jìn)行發(fā)證工作，未能嚴(yán)格結(jié)合法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，所以導(dǎo)致相關(guān)工作有著很多問題。例如，按現(xiàn)狀超面積發(fā)證，在對地籍進(jìn)行測量過程中的技術(shù)落后、精度不高等問題。在結(jié)合最新要求開展相關(guān)工作中，相關(guān)地區(qū)需要將曾經(jīng)發(fā)放的這批證書全部收回，然后進(jìn)行廢止、注銷，對相關(guān)信息進(jìn)行重新的登記發(fā)證。但因?yàn)槠鋽?shù)量比較大，有著比較廣的涉及面，與此同時(shí)，還涉及土地使用權(quán)人自身的利益，最終導(dǎo)致收尾工作面臨較大困難，如果未能做好這項(xiàng)工作，可能會引起相關(guān)地區(qū)社會的不穩(wěn)定性。

2.2 管理方面

農(nóng)村宅基地確權(quán)工作開展中，依然存在管理方面的相關(guān)問題。首先，一些村莊在建設(shè)過程中的統(tǒng)一規(guī)劃不足。大多數(shù)村莊缺乏宅基地規(guī)劃或者運(yùn)用比較粗略的規(guī)劃方式，未能將規(guī)劃工作落到實(shí)處，針對村莊建設(shè)和規(guī)劃和布局規(guī)劃的相關(guān)工作不足，而且規(guī)劃比較滯后，無法將其的引導(dǎo)和控制作用發(fā)揮出來，未能合理確定農(nóng)村居民的布局、數(shù)量，還有用地的規(guī)模。不少地方雖然對村莊有所規(guī)劃，但是這些村莊規(guī)劃的整體性、長遠(yuǎn)性不足，缺乏科學(xué)性的村莊數(shù)量、規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)以及功能組合，并且缺乏太大的約束力，在具體執(zhí)行期間，大多數(shù)地方未能結(jié)合規(guī)則辦事，基本上未能開展村莊內(nèi)功能規(guī)劃，還有建房布局規(guī)劃工作。因?yàn)榛鶎诱?、村委會還有一些農(nóng)民的規(guī)劃意識缺乏、對規(guī)劃意識不足，所以導(dǎo)致農(nóng)民住宅仍然處于比較低水平的重復(fù)建設(shè)中，無法提升實(shí)際工作水平和效果。其次，農(nóng)村基層組織宅基地審批管理能力，還需要不斷提升。在宅基地審批工作開展以及程序中，村民代表會議會對村委會的權(quán)力進(jìn)行制約和限制。然而在具體調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少地方在加強(qiáng)宅基地管理方面存在村級民主程度比較差的問題，部分農(nóng)村村委會或村干部未能在經(jīng)過村民會議的同意下，就對相應(yīng)的宅基地報(bào)批決定權(quán)進(jìn)行行使，而且村干部之間存在不同程度的徇私現(xiàn)象。一些地方在使用宅基地使用權(quán)的過程中，未能結(jié)合法律規(guī)定的審批程序取得，通常情況下是村干部個(gè)人同意即可，未能采用村民會議討論和確認(rèn)的方式落實(shí)相關(guān)工作，也未能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審核，更缺少縣級相關(guān)政府的有效批準(zhǔn)。雖然一部分宅基地使用權(quán)是經(jīng)過法定程序以后取得的，但是因?yàn)榇甯刹咳狈Π殃P(guān)的力度，甚至出現(xiàn)有意疏忽的情況，所以導(dǎo)致人情宅基地的現(xiàn)象發(fā)生。在這種情況下，不僅不利于提高農(nóng)村宅基地確權(quán)方面的工作質(zhì)量，還容易降低農(nóng)村宅基地確權(quán)管理工作的實(shí)效性，不能很好地提高實(shí)際工作水平和效率。最后，在農(nóng)村宅基地確權(quán)管理工作中存在管理主動(dòng)性不足，執(zhí)法不嚴(yán)以及監(jiān)督不力的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級土地管理部門是土地執(zhí)法部門，并且有權(quán)利審批宅基地，還可以形式關(guān)于宅基地使用的監(jiān)督權(quán)等。通過調(diào)查得知，相關(guān)部門在對宅基地使用權(quán)進(jìn)行管理的過程中存在主動(dòng)性不足的情況，而且缺少監(jiān)督力度，執(zhí)法不嚴(yán)，對相應(yīng)的違法現(xiàn)象不追究，從而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)面臨相應(yīng)的問題。當(dāng)前在具體管理工作中，宅基地未批先建、占用耕地建房等現(xiàn)象十分嚴(yán)重。部分地方的土地管理部門在開展工作中，因?yàn)槲茨芎侠硪?guī)劃和管理宅基地用地，并且工作人員對申請人的資質(zhì)條件，缺少必要的審核和丈量，還有相應(yīng)的管理人員濫用權(quán)力進(jìn)而取得宅基地，所以導(dǎo)致農(nóng)村宅基地確權(quán)管理方面面臨很多問題，影響實(shí)際管理工作開展。不少農(nóng)民在空地上建房，將村內(nèi)舊的宅基地廢棄，從而造成農(nóng)村土地資源無法得到有效地利用，不斷呈現(xiàn)出空心村現(xiàn)象，影響農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

3.農(nóng)村宅基地確權(quán)問題的解決策略

3.1 健全確權(quán)法律法規(guī)

首先，相關(guān)地區(qū)應(yīng)該健全農(nóng)村宅基地確權(quán)的法律法規(guī)，通過法律法規(guī)管理和約束的形式，促進(jìn)相關(guān)部門和人員依法辦事，不斷提高農(nóng)村宅基地確權(quán)工作方面的水平和效率。在針對宅基地管理方面的立法中，我國主要出臺了《土地管理法》《物權(quán)法》，相關(guān)省市也結(jié)合自身發(fā)展的實(shí)際情況和各項(xiàng)法律法規(guī)要求，制定了屬于自己的宅基地管理辦法，然而當(dāng)前針對宅基地確權(quán)登記和管理的現(xiàn)有法律法規(guī)還存在很多問題。所以，需要不斷健全農(nóng)村宅基地確權(quán)的法律法規(guī)，特別是各個(gè)地方應(yīng)該根據(jù)自身實(shí)際出臺地方性法規(guī)，通過法律法規(guī)帶動(dòng)和引領(lǐng)等形式，推動(dòng)各項(xiàng)工作全面開展。其次，相關(guān)地區(qū)可以采用立法的形式，對農(nóng)村宅基地確權(quán)工作進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，讓宅基地的使用期限、宅基地的轉(zhuǎn)讓更加明確和細(xì)化，進(jìn)而提高宅基地確權(quán)方面的工作水平和效率。與此同時(shí)，有關(guān)部門和人員可以對相應(yīng)的法律法規(guī)和要求進(jìn)行宣傳，不斷提高實(shí)際工作人員和農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民對確權(quán)法律法規(guī)的認(rèn)識和了解，從而持續(xù)增加確權(quán)工作水平和效率，推動(dòng)各項(xiàng)工作的規(guī)范化發(fā)展。最后，在健全確權(quán)法律法規(guī)的過程中，除了需要政府對現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行完善，地方進(jìn)行法律法規(guī)的制定以外，還需要將具體的法律法規(guī)要求和責(zé)任落實(shí)到部門、人員身上，要求相關(guān)部門和人員結(jié)合法律法規(guī)開展相關(guān)工作，進(jìn)而盡可能地解決以往宅基地確權(quán)方面的問題，提高實(shí)際工作效果。

3.2 注重規(guī)劃審批管理

在合理開展農(nóng)村宅基地確權(quán)工作中，相關(guān)部門和人員需要結(jié)合現(xiàn)有確權(quán)工作問題，完善和注重規(guī)劃審批管理的相關(guān)工作，從這方面出發(fā)，解決農(nóng)村宅基地確權(quán)工作問題。而且要想為宅基地確權(quán)和管理的順利進(jìn)行提供保障，需要提升宅基地的使用規(guī)劃和審批管理效果。一方面，在宅基地的使用規(guī)劃過程中，需要將具體工作落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地部門，立足于整個(gè)村莊的土地規(guī)劃管理工作，科學(xué)規(guī)劃和引導(dǎo)宅基地，特別是城鄉(xiāng)接合部的地區(qū)，要對城鄉(xiāng)一體化的土地規(guī)劃中規(guī)劃宅基地的相關(guān)工作進(jìn)行探索和嘗試，進(jìn)而合理尋找出適合地區(qū)的農(nóng)村宅基地確權(quán)工作和管理方式，推動(dòng)各項(xiàng)工作全面開展。另一方面，相關(guān)部門和人員應(yīng)該增強(qiáng)宅基地的審批管理，在審批農(nóng)村宅基地過程中，需要在法定權(quán)限內(nèi)結(jié)合科學(xué)的規(guī)劃、法定的程序進(jìn)行審批，具有針對性地提高審批管理工作效果。與此同時(shí)，在具體工作中，應(yīng)該全程監(jiān)督農(nóng)村宅基地的審批過程，嚴(yán)肅處理農(nóng)村宅基地使用中存在的各種違法違規(guī)問題，還有審批中的各種違法違規(guī)問題，并通過嚴(yán)肅處理的方式，提升執(zhí)法力度。

3.3 促進(jìn)流轉(zhuǎn)的合法化

在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的過程中，是允許流轉(zhuǎn)的，但是一定要在合法的范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)?；谀壳跋嚓P(guān)地方出現(xiàn)比較嚴(yán)重的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，所以應(yīng)該規(guī)范化地進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的管理。不少地區(qū)已經(jīng)探索了關(guān)于宅基地?zé)o償取得、有償使用，扭轉(zhuǎn)比較合理的模式，而且在取得宅基地的過程中，其原則是無償性，但是在使用宅基地的過程中可以是有償?shù)摹Ｔ谶@種情況下，就需要結(jié)合相關(guān)地區(qū)的實(shí)際情況，對不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定，結(jié)合現(xiàn)有立法規(guī)定，有效流轉(zhuǎn)集體內(nèi)的流轉(zhuǎn)，明確進(jìn)城安家的宅基地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，可通過二次流轉(zhuǎn)收益分配的措施進(jìn)行流轉(zhuǎn)宅基地的流轉(zhuǎn)等。從而通過這種形式，更好提高農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的合法化水平和效率，實(shí)現(xiàn)相關(guān)工作的全面開展。在農(nóng)村宅基地確權(quán)工作開展中，相關(guān)工作的情況復(fù)雜多樣，當(dāng)前作為確權(quán)登記有關(guān)的行政部門，需要堅(jiān)持一切從農(nóng)民切身利益出發(fā)的原則，根據(jù)實(shí)際問題選擇妥善地解決方法，還要在合法合理的條件下，為農(nóng)民的合法權(quán)益提供保障，充分提升確權(quán)登記工作的水平和效率。

3.4 強(qiáng)化農(nóng)民法律意識

在開展農(nóng)村宅基地確權(quán)的相關(guān)工作中，部門和人員可以向農(nóng)民宣傳相關(guān)法律政策，強(qiáng)化農(nóng)民對宅基地的認(rèn)知水平。在具體工作中，要想引導(dǎo)農(nóng)民正確認(rèn)識宅基地，政府需要將全面有效的信息提供出去，政府應(yīng)該結(jié)合農(nóng)民的實(shí)際需要，為農(nóng)民選擇合理的宣傳教育方式。就形式角度而言，可以運(yùn)用便于農(nóng)民接受的方式，開展相關(guān)法律政策的宣傳。例如，發(fā)放宣傳手冊、開會講解等。就內(nèi)容角度而言，在實(shí)際內(nèi)容中，應(yīng)該包含宅基地相關(guān)政策和法律，運(yùn)用通俗化的解釋方式，讓農(nóng)民真正了解和認(rèn)識法律政策。在加強(qiáng)法律政策的宣傳中，讓廣大農(nóng)民了解到依法用地是利用宅基地的前提，對農(nóng)民合理利用宅基地進(jìn)行正確引導(dǎo)，進(jìn)而為農(nóng)民對宅基地的規(guī)范化，利用營造較好的社會環(huán)境。

3.5 構(gòu)建社會保障體系

在宅基地確權(quán)工作中，可以構(gòu)建社會保障體系，提升實(shí)際工作效果。當(dāng)前健全的農(nóng)村社會保障體系，可以促進(jìn)閑置農(nóng)村宅基地退出工作的合理開展。在針對退出農(nóng)村宅基地后，仍然在農(nóng)村地區(qū)居住的農(nóng)民，可以適當(dāng)?shù)丶{入養(yǎng)老、醫(yī)療等基本生活保障范圍，對農(nóng)村社會保障體系進(jìn)行逐步建立和完善。相關(guān)部門和人員可以加強(qiáng)農(nóng)戶就業(yè)安置或者職業(yè)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化宅基地，退出的農(nóng)戶在城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的生產(chǎn)以及生活技能，政府可以出面構(gòu)建更加完善的城鎮(zhèn)務(wù)工信息交流平臺，對就業(yè)渠道進(jìn)行拓寬，讓其得到較多的工作機(jī)會，推動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)城再就業(yè)，讓農(nóng)戶的后顧之憂得到解決，促進(jìn)農(nóng)戶主動(dòng)參與宅基地的退出。另外，在社會保障工作開展中，可以注重農(nóng)民工子女缺少社會保障等問題，結(jié)合問題制定相應(yīng)的應(yīng)對策略。

4.結(jié)語

為解決農(nóng)村宅基地確權(quán)問題，相關(guān)部門和人員需要在實(shí)際工作開展中，提升農(nóng)村宅基地確權(quán)問題解決的重視度，充分將這項(xiàng)工作提上日程，健全確權(quán)法律法規(guī)、注重規(guī)劃審批管理、促進(jìn)流轉(zhuǎn)的合法化、強(qiáng)化農(nóng)民法律意識、構(gòu)建社會保障體系，從多方面促進(jìn)相關(guān)問題的解決。