鄉(xiāng)村振興背景下農村生態(tài)環(huán)境網絡化治理研究

孫樂琴

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

改革開放以來，中國經濟社會取得了快速發(fā)展，但傳統(tǒng)的粗放型經濟發(fā)展模式讓生態(tài)環(huán)境付出了沉重的代價。進入轉型期的中國，更加注重環(huán)境資源的重要性，實現(xiàn)經濟、生態(tài)兩手抓。而在城鄉(xiāng)二元結構背景下，農村的發(fā)展卻呈現(xiàn)出與城市全然不同的方向和節(jié)奏。農村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境日益惡化，一方面，經濟較為落后的農村地區(qū)承接了城市淘汰的高污染產業(yè)；另一方面，農村地區(qū)過度使用化肥、農藥等使土壤資源、水資源都受到不同程度的污染。此外，農村生活垃圾污染、家禽養(yǎng)殖污染等都給農村生態(tài)環(huán)境治理帶來不少難題。農村生態(tài)環(huán)境的破壞不僅嚴重影響了農村地區(qū)居民的生活質量，與人民對美好生活的向往相悖，更成為阻礙經濟高質量發(fā)展的絆腳石。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求打造“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡男锣l(xiāng)村，開展農村人居環(huán)境整治行動，著力解決農村的生態(tài)環(huán)境問題［1］。2018 年9 月中共中央國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》提出要“推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興，生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村”［2］?！笆奈濉币?guī)劃指出中國將通過實施鄉(xiāng)村建設行動建設美麗宜居鄉(xiāng)村，實現(xiàn)農村生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關于農村環(huán)境治理的研究，學者們大多從政府主導、公眾參與和多元治理3 個方面進行了研究。張誠［3］在研究農村環(huán)境韌性治理時肯定了政府“元治理”的作用，政府承擔制度制定、目標協(xié)調等責任。黃森慰等［4］研究農村環(huán)境污染治理中影響公眾參與的因素時，指出由于公眾是“理性經濟人”，其所采取的行動取決于自身的文化程度和經濟利益。杜焱強等［5］基于對全國東、中、西部地區(qū)6 個案例的剖析，對農村環(huán)境治理政府和社會資本合作的新模式（PPP 模式）進行了深入研究。王麗瓊等［6］強調了政府、企業(yè)、城市、村民、環(huán)保組織、科研院校等不同主體在農村環(huán)境治理中的重要角色地位，倡導構建農村環(huán)境協(xié)同治理體系。然而這些模式都存在一定的弊端，不能完全適應現(xiàn)階段中國農村環(huán)境治理出現(xiàn)的諸多復雜狀況。已有研究或從單方主體展開分析，或只強調多元主體合作，忽略了主體間多元平等、信息共享、構建網絡體系，因此本研究引入網絡化治理理論，分析農村生態(tài)環(huán)境治理中面臨的問題，以期為農村環(huán)境治理帶來新的思路，加快實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設的步伐。

1 農村生態(tài)環(huán)境治理與網絡化治理理論的契合性

農村生態(tài)環(huán)境治理包括環(huán)境污染防治和自然資源保護兩方面，呈現(xiàn)出復雜性和整體性特征，治理形勢嚴峻，主要表現(xiàn)在以下2 個方面。一是污染來源復雜。除了城市產業(yè)轉移帶來的工業(yè)廢棄物污染外，農業(yè)生產不合理使用化肥、過度使用農藥、廢棄塑料農膜和農作物秸稈處理不當都會造成一定程度的土壤污染、水污染和空氣污染；農村居民居住較為分散、產生的生活垃圾多樣、居民文化素質較低，給農村生活垃圾治理帶來較大的難度，進一步加劇了農村環(huán)境污染；同時過度放牧、過度開墾、過度捕魚、超采地下水等不合理使用農業(yè)農村資源的行為也造成了農村自然資源破壞。二是治理路徑復雜。不同類型的農村生態(tài)環(huán)境污染需找到相應的治理路徑。對于工業(yè)生產排放造成的污染，可追溯污染源的污染類型，實行“用者付費”原則，政府應強制規(guī)定污染企業(yè)整改或提升污染物處理技術來減少污染；對于化肥、農藥、廢棄農膜等農業(yè)生產過程中產生的污染，因其具有分散性和測量難度大等特點，需引導生產者提升環(huán)保意識、掌握科學的使用方法；對于種類多樣、分散存在的農村生活垃圾污染，則需要農戶、企業(yè)、政府、社會組織等多主體共同參與。

事實證明，單一主體難以完成農村生態(tài)環(huán)境治理的重任，多元而不緊密的主體也同樣不具備高效治理的品質。首先，農村生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，因此，政府在其中扮演不可或缺的角色，但是政府也存在失靈。在中國的行政體制中，上下級政府之間是一種委托代理關系，上級政府設立的政策目標通過層層傳達轉移到基層政府，再由基層政府實現(xiàn)；在這種關系中，上下級政府由于目標和利益不一致，下級政府在政策執(zhí)行中可能會出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”，造成執(zhí)行偏差，使政策效果大打折扣。此外，橫向政府間長期存在的壁壘仍嚴重阻礙了農村生態(tài)環(huán)境治理主體間的合作，農業(yè)農村部、水利部、國土資源部和環(huán)保部等部門間缺乏協(xié)作機制，存在信息壁壘，嚴重浪費人力資源。

其次，單一的市場主體在農村生態(tài)環(huán)境治理中也會失靈。市場主體的逐利性決定了單純由其來治理農村生態(tài)環(huán)境的不可能性。由于生態(tài)環(huán)境的公共產品屬性，當其受污染產生負外部性問題時，市場主體不會主動解決，一般需要政府采取獎罰措施以激勵其解決，更嚴重的情況是市場主體過度逐利造成農村生態(tài)環(huán)境治理的“公地悲劇”［7］。

最后，網絡化治理具有單一主體甚至多元主體所沒有的優(yōu)勢。斯蒂芬·戈德史密斯等［8］在《網絡化治理：公共部門的新形態(tài)》中完善了網絡化治理理論。網絡化治理主要具備以下3 個特征：①網絡化治理主體具有多元性的特點，將政府、市場組織、社會組織和公民個人等多元主體都囊括在內，且各主體之間地位平等，可通過協(xié)商的方式處理公共事務；②網絡化治理主體具有共同的目標，即實現(xiàn)公共利益最大化，網絡中的多元主體相互助力、相互監(jiān)督，最大程度上實現(xiàn)利益共享和優(yōu)勢互補；③網絡化治理各主體間溝通順暢、彼此信任、信息共享，無論是政府內部橫向部門、縱向層級間，還是政府與其他主體間都實現(xiàn)信息共享，避免信息不對稱產生的資源消耗。綜合以上特點，將網絡化治理理論運用于農村生態(tài)環(huán)境治理中，將為當前中國農村生態(tài)環(huán)境治理中面臨的諸多問題帶來新的轉機，提供新的解決思路。

2 農村生態(tài)環(huán)境網絡化治理的困境分析

2.1 主體目標異化，陷入利益困境

網絡化治理中各主體擁有統(tǒng)一的目標，即實現(xiàn)公共利益。但是，在當前的農村生態(tài)環(huán)境治理中，各主體自身的目標和環(huán)境治理的統(tǒng)一目標間產生了分離，陷入利益困境，主要原因有以下幾個方面。

1）基層政府利益與環(huán)境治理目標差異。農村生態(tài)環(huán)境治理屬于公共物品，具有非競爭性和非排他性，這決定了政府應作為主要的供給者。然而基層政府在執(zhí)行環(huán)境治理任務時面臨著兩難選擇，一方面環(huán)境治理是一項系統(tǒng)性、長期性工程，需花費大量人力、財力、物力，回報周期長，利潤率低；另一方面，在晉升錦標賽之下，基層政府的政績觀可能發(fā)生扭曲，導致“唯GDP 論”產生，經濟增長成為地方發(fā)展的第一要務?！袄硇越洕恕睍紫冗x擇經濟利益高的項目來執(zhí)行，一些盛行地方保護主義的地區(qū)甚至會忽視環(huán)境治理，對能帶來經濟增長的污染企業(yè)“睜一只眼，閉一只眼”，環(huán)境監(jiān)管力度不夠，嚴重影響了農村生態(tài)環(huán)境保護和治理成效［9］。

2）企業(yè)逐利與環(huán)境治理目標相悖。企業(yè)作為主要的經營主體，其目標是實現(xiàn)利潤最大化，一方面，企業(yè)在營利過程中給當?shù)亟洕鷰砹嗽鲩L，另一方面，企業(yè)的逐利行為勢必會帶來環(huán)境污染問題。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為城市轉移的落后淘汰產業(yè)，污染力度大，且缺乏必要的排污、治污設備和技術。此外，基于環(huán)保角度倡導的產業(yè)轉型升級、增加污染防治技術投資也因與企業(yè)營利目的相左而夭折。

3）中國的非政府組織與西方國家在發(fā)展程度和運作模式上存在較大差異。中國的非政府組織發(fā)展水平較低，資金來源渠道較少，缺少資金支持，難以有效開展活動。同時，在中國特有的行政體制之下，非政府組織不完全脫離政府，開展活動需到民政部門注冊、登記和接受監(jiān)督，獨立性欠缺。因此，中國的非政府組織參與農村生態(tài)環(huán)境治理的能力有限。

此外，村民由于文化素質較低、環(huán)保意識較為淡薄，對待環(huán)保的態(tài)度是“事不關己，高高掛起”，傾向于事后參與、被動參與。只有當環(huán)境污染嚴重危害到其正常生活時才會“討伐政府、討伐企業(yè)”，只做環(huán)境治理受益者，不做環(huán)境治理踐行者。

2.2 主體權責結構不合理，參與主體缺失

農村生態(tài)環(huán)境問題的復雜性要求參與治理的政府、企業(yè)、非營利組織和民眾等多主體共同參與且形成科學合理的參與結構。然而，當前農村環(huán)境治理主體的權責結構卻存在失調的情形，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1）受長期計劃經濟體制慣性和政府依賴路徑的影響，環(huán)境管理中“政府擔大責”已成為一種社會共識［10］。然而政府在環(huán)保財政支出、基層環(huán)保人員配備等方面能力有限，無法承擔全部事物；另一方面，以政府為主的單一農村生態(tài)環(huán)境治理結構容易產生決策失誤，決策和政策制定缺乏其他主體參與，信息來源匱乏，將會大大提升決策失誤的可能；“自己給自己打分”的監(jiān)管模式也使農村生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管形同虛設。

2）本應在生態(tài)環(huán)境保護領域大展拳腳的非政府組織存在感卻極低。很多發(fā)展形態(tài)低幼的“草根”NGO（非政府組織）既沒有穩(wěn)定的資金來源，也沒有法定的法律地位，在宣傳環(huán)保理念、倡導和踐行綠色生產生活方式時影響力較小。擁有“主場”地位的村民和村莊組織也沒有承擔起應盡的生態(tài)環(huán)境保護責任。村民環(huán)保意識雖有逐步提升，但囿于缺乏表達反饋渠道，生態(tài)環(huán)境保護實際行動也因此被限制，依靠村民原始和樸素的生態(tài)環(huán)境保護意識無法有效行監(jiān)督之責。

2.3 主體間溝通不暢，存在信息壁壘

參與農村生態(tài)環(huán)境治理的政府主體涉及環(huán)保部、農業(yè)農村部、水利部等多個部門，但由于中國傳統(tǒng)的官僚體制存在一定弊端，各部門為維護自身利益各自為政，彼此之間溝通不暢，存在信息壁壘。一方面，各部門按照各自的需求重復收集環(huán)境信息，造成人力資源的浪費，增加了治理成本。另一方面，政府部門與其他治理主體之間也存在信息不對稱。由于缺乏統(tǒng)一的信息收集渠道和交流平臺，企業(yè)、非營利組織和村民等主體參與環(huán)境治理處于一種無序狀態(tài)，更在一定程度上給予了某些主體消極參與的理由。各部門間、主體間信息溝通不順暢，給聯(lián)合行動造成了障礙，也不利于構建主體間開展深度合作。信息不對稱、缺乏信任進一步導致農村生態(tài)環(huán)境治理的權責體系受到挑戰(zhàn)，以政府為主的政策制定主體公信力受挫，以企業(yè)為主的實踐主體有選擇性披露信息，以公眾為主的監(jiān)督主體難行監(jiān)督之責，以非營利組織為主的宣傳主體難再有說服力。

2.4 治理保障機制不完善，治理效果不佳

目前，中國關于生態(tài)環(huán)境保護的法律有《中華人民共和國環(huán)境保護法》，但其中關于農村生態(tài)環(huán)境保護的描述多為概括性的，指導意義和針對性不強。除此之外，還有《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等，這些法律大多籠統(tǒng)地規(guī)定了公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的權利，沒有相應的后續(xù)保障機制幫助公眾切實參與到政策制定中，信息了解和意見表達受阻。

農村生態(tài)環(huán)境治理是一個長效性工作，監(jiān)督和檢查在整個治理工作中占據(jù)十分重要的地位。一些基層政府在日常執(zhí)行政策過程中，對排污企業(yè)處罰力度小、敷衍行政，在監(jiān)督方面不作為。一方面，在“GDP 至上”理念之下，政府對能產生地方經濟效益的排污企業(yè)消極處置；另一方面，政府給自己打分的監(jiān)管體制使環(huán)境治理監(jiān)督形同虛設，環(huán)境治理效果大打折扣。

相較于經濟活動自帶的吸引能力，生態(tài)環(huán)境治理等投資大、回報周期長的活動吸引公眾參與的能力就遠不及前者了。除了對違法行為進行懲處之外，缺乏一定的獎勵和激勵措施也會使公眾喪失參與熱情，進而退出參與機制，無論是企業(yè)還是村民個人都需要環(huán)境保護激勵機制促使其主動參與。

3 農村生態(tài)環(huán)境網絡化治理路徑探索

3.1 明確治理目標，調整價值觀

農村生態(tài)環(huán)境網絡化治理的首要前提是各治理主體有共同的目標，即改善農村生態(tài)環(huán)境。首先，政府應轉變觀念，明確自身在公共產品供給中的主體地位，改變錯誤政績觀，注重生態(tài)環(huán)境治理，真正理解和踐行“綠水青山就是金山銀山”。在日常生態(tài)環(huán)境治理工作中，嚴格監(jiān)督和問責，以高標準要求政府政策執(zhí)行。政府還應通過補貼、政策優(yōu)惠等方式引導企業(yè)和其他社會組織參與，調動其他主體的參與熱情。其次，企業(yè)應承擔起應有的社會責任，深入理解“綠水青山和金山銀山絕不是對立的”。企業(yè)通過產業(yè)轉型和升級發(fā)展綠色產業(yè)，更有利于長期獲益，生產經營和保護環(huán)境兩不誤。再次，非政府組織應主動拓寬資金來源渠道，積極向企業(yè)、社會集資，也可通過向污染企業(yè)提供專業(yè)的治理方案獲取合法報酬，用于組織開展活動。最后，村民要培育起主人翁意識，明白自身是生態(tài)環(huán)境治理的直接受益者，自覺保護農村生態(tài)環(huán)境，還可利用非正式制度如村規(guī)民約來引導村民踐行綠色生產和生活理念，維護農村環(huán)境治理內生秩序。

3.2 協(xié)調多元主體，優(yōu)化治理結構

農村生態(tài)環(huán)境治理首先應該明確政府、企業(yè)、非營利組織、村莊組織和民眾共同參與的重要性，其次應確立地方政府在治理中的主導地位，承擔協(xié)調者和監(jiān)管者的角色，企業(yè)、非營利組織、村莊組織和民眾等共同參與，各主體平等合作。

政府是政策的制定者，更是多方利益的協(xié)調者，在企業(yè)、村民、非營利組織的互動中明晰環(huán)境訴求的表達［11］。中央政府承擔政策法規(guī)的統(tǒng)一制定和監(jiān)管，地方政府主要承擔政策的具體執(zhí)行工作，包括建立市場機制、引導社會資本參與農村生態(tài)環(huán)境治理、環(huán)保執(zhí)法和督察等。

企業(yè)主動承擔社會責任，以可持續(xù)發(fā)展為目標，發(fā)展綠色生產模式，摒棄落后的生產技術和設備，引進和研發(fā)清潔生產技術；同時，企業(yè)要利用高級管理人員帶動普通員工樹立綠色環(huán)保理念，從而在全企業(yè)營造良好的綠色生產氛圍，培育綠色企業(yè)文化；主動、定期公開企業(yè)環(huán)保數(shù)據(jù)，接受政府和社會監(jiān)督。

村民通過參與社區(qū)組織的環(huán)保活動，將個體融入集體，主動承擔起生態(tài)環(huán)境治理責任，對企業(yè)和其他主體的環(huán)境污染行為進行監(jiān)督，而非被動參與、事后參與、象征性參與。非政府組織也應在宣傳環(huán)保知識和理念上承擔起責任，為社會培育具有環(huán)保理念和高度責任感的參與民眾，同時監(jiān)督其他潛在排污主體的行為。

3.3 構建信息共享平臺，暢通溝通渠道

農村生態(tài)環(huán)境網絡化治理的基礎是各主體相互信任，而信息的公開透明、共用共享是增強信任的有效途徑。利用現(xiàn)代信息技術，特別是互聯(lián)網、云計算等大數(shù)據(jù)新技術以豐富社會治理的渠道和平臺［12］。建立統(tǒng)一的信息服務平臺，以保證多方主體及時獲取對稱的信息，制定相對完備的備選方案，確保行動主體行動方向的一致性。同時，統(tǒng)一的信息服務平臺還承擔知識傳播功能，官方科學的環(huán)境治理知識往往更具說服力，避免因知識獲取差異而導致的利益分化。構建這樣的信息共享平臺不僅有利于農村生態(tài)環(huán)境的前端治理，更有利于后續(xù)監(jiān)督和管理，形成貫穿整個農村生態(tài)環(huán)境治理過程的體系，打破信息壁壘，共享信息。

建立多樣性的溝通渠道，促使各主體間建立起深度紐帶關系。以政府為主導，倡導多元民主協(xié)商，促使各治理主體在治理方案制定中暢所欲言，統(tǒng)一治理行動；以非政府組織為主導，構建專業(yè)團體的意見交流渠道，形成科學有效的政策意見集；以農村社區(qū)為載體通過成立社區(qū)環(huán)保合作組織，以“新鄉(xiāng)賢”為引導者，建設農村社區(qū)的基層溝通渠道。

3.4 完善治理保障機制，鞏固治理網絡

面對農村復雜嚴峻的生態(tài)環(huán)境治理形勢，加快建立完備的農村生態(tài)環(huán)境保護法律體系是確保開展農村生態(tài)環(huán)境治理的基礎。根據(jù)農村生態(tài)環(huán)境治理特有的情況，制定具有可操作性的保護條款，對于農業(yè)固體廢物、養(yǎng)殖業(yè)糞便處理、農村生活垃圾、農業(yè)用水污染、農業(yè)土壤污染、城市轉移性污染及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染等做出具體規(guī)定，實現(xiàn)農村生態(tài)環(huán)境保護“有法可依”［13］。

將農村生態(tài)環(huán)境治理情況納入到地方政府績效考核中，對在農村生態(tài)環(huán)境治理中有過失或不作為的干部追責到底。建立監(jiān)督常態(tài)化機制，規(guī)范農村生態(tài)環(huán)境監(jiān)督工作。開通公眾監(jiān)督舉報渠道，利用新媒體擴大監(jiān)督范圍、增強監(jiān)督影響力和威懾力。增加科技投入力度，利用新技術、新設備開展農村日常生態(tài)監(jiān)管，提升監(jiān)管效率。除了政府部門開展常態(tài)監(jiān)督之外，還應將第三方評估機構納入農村生態(tài)環(huán)境治理質量評估體系中，及時、準確、客觀地反饋治理效果，進一步促進治理質量提升。

建立環(huán)境治理獎懲機制，通過稅收減免、專項資金補助等優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)開展清潔生產，而對排污指標不達標的企業(yè)則秉持“誰污染，誰治理”的原則，對其進行行政處罰，征收高額環(huán)境污染費用。提升環(huán)保意識和道德素質是社會公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的重要推動力，通過開展環(huán)保知識競賽、授予環(huán)保勛章等活動激發(fā)民眾環(huán)保榮譽感和參與熱情。

4 結語

在有效推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設美麗鄉(xiāng)村、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，加強農村生態(tài)環(huán)境治理工作具有較強的現(xiàn)實意義。當前中國農村生態(tài)環(huán)境治理問題所具有的復雜性、整體性和嚴重性等特點，要求構建一個以政府為主導，企業(yè)、非政府組織、村民等多元主體共同參與、平等合作的網絡化治理體系。本研究將網絡化治理理論與農村生態(tài)環(huán)境治理相結合，從網絡設計、紐帶連接、責任框架和能力建設4 個方面，對應多元治理結構、暢通溝通渠道、統(tǒng)一價值目標和完善保障機制，提出對策暢想，以期實現(xiàn)農村生態(tài)環(huán)境治理長效發(fā)展。