國有土地出讓制度的發(fā)展適應(yīng)問題和改革建議

我國從全面實行國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度以來，至今已有近三十多年的歷程。這期間，土地市場從無到有，土地出讓金已成為各地城市建設(shè)資金的主要財政來源，為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展注入了強大的經(jīng)濟動力，既破解了地方財政收入的困境，也推動了房地產(chǎn)市場的全面發(fā)展。短短的二十幾年，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)成為了我國重要的經(jīng)濟支柱，但與此同時，也逐步將我國推入了全球高房價國家之列。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高和全球經(jīng)濟的快速變革，現(xiàn)行的土地出讓制度在有些方面已經(jīng)顯現(xiàn)出與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題。原國土資源部分別于2006年和2007年出臺和發(fā)布的《國有土地使用權(quán)出讓規(guī)范》和《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，已歷時15年之久，如不盡快實施改革，勢必將成為經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的阻力。

一、現(xiàn)行土地出讓制度顯現(xiàn)的問題

1.工業(yè)用地和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地的分類界線越來越模糊

隨著數(shù)字經(jīng)濟、智能化、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，產(chǎn)業(yè)之間相互交叉，密不可分，一些傳統(tǒng)的制造業(yè)項目有的已是介于工業(yè)、科研、商務(wù)辦公和生產(chǎn)用地之間，用地分類不再清晰，政府對項目用地無法更好地實施用途管理。如某市2020年引進國內(nèi)某家數(shù)字銀行企業(yè)落戶市內(nèi)開發(fā)園區(qū)，用地主要用于銀行數(shù)據(jù)庫存儲設(shè)備用房以及工作人員辦公生活設(shè)施等相關(guān)配套設(shè)施用房的項目建設(shè)，企業(yè)以通過大數(shù)據(jù)交換進行生產(chǎn)新的數(shù)據(jù)為生產(chǎn)力，具有典型的大數(shù)據(jù)生產(chǎn)的特色。對此種介于工業(yè)與商業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)模式，在用途分類上就無法準確定位，參照各地的做法，有些地方將此種用地納入工業(yè)用地管理，而有些地方則將其納入商務(wù)辦公用地管理。隨著5G時代的到來，工業(yè)生產(chǎn)已不再是傳統(tǒng)的產(chǎn)品生產(chǎn)，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也已經(jīng)成為了一種工業(yè)產(chǎn)品，工業(yè)生產(chǎn)邊界已經(jīng)模糊。

近年來，有些地區(qū)對工業(yè)項目低效用地進行全面的清理盤活，采取了各種措施處理低效用地，如允許在工業(yè)用地內(nèi)提高非生產(chǎn)性生活配套設(shè)施占地面積（由7%提高到15%），用于建設(shè)保障性租賃住房。允許在工業(yè)用地上建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、技術(shù)研發(fā)產(chǎn)業(yè)等等。在一些經(jīng)濟發(fā)展勢頭較好的地區(qū)，出現(xiàn)了以建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)引進產(chǎn)業(yè)為名，利用工業(yè)用地建設(shè)標準化廠房進行分割轉(zhuǎn)讓的項目用地，其表現(xiàn)的形式就是在工業(yè)用地上進行的工業(yè)廠房的地產(chǎn)開發(fā)。

諸如以上各類在新經(jīng)濟下產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)，給土地利用的管理帶來了新的挑戰(zhàn)，用地分類亟需做出相應(yīng)調(diào)整，以更好地引導國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的規(guī)范有序地進行。

2.現(xiàn)行的工業(yè)用地出讓制度與現(xiàn)行的工業(yè)用地市場需求不適應(yīng)

企業(yè)發(fā)展的前提是土地要素得到保障。我們在對工業(yè)企業(yè)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國經(jīng)濟全球化后，企業(yè)發(fā)展變化快，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時間短，土地資源是企業(yè)應(yīng)對全球經(jīng)濟變化的重要前提，因此，從支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展出發(fā)，在確保經(jīng)濟穩(wěn)增長目標下，促進工業(yè)項目早落地、早投產(chǎn)，是保障土地資源有效供應(yīng)的主要目標。工業(yè)項目的投資以廠房設(shè)備為主，企業(yè)收益時間長，市場風險大，讓企業(yè)把有限的啟動資金用于購買土地資源上，一定程度上會捆住企業(yè)的手腳，不利于企業(yè)的快速發(fā)展和壯大。

以某市工業(yè)用地出讓情況為例。全市自2006年工業(yè)用地全面實行招標拍賣掛牌出讓以來，共出讓成交工業(yè)用地1329宗，其中，僅有3宗土地進行了競價；出讓成交總面積2065.1337公頃，成交總價款271339.2841萬元，成交均價為8.76萬元/畝。在16年的工業(yè)用地出讓過程中，地價基本維持在該市國家設(shè)定的工業(yè)用地最低價范圍內(nèi)。事實上，對于很多工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，引進工業(yè)項目是相當困難的，幾乎每一宗工業(yè)用地的出讓都是在經(jīng)過多輪的項目招商談判、完成達成投資意向后政府才會啟動出讓程序。為確保成功出讓不造成流標，其出讓方式一般都是采取掛牌方式進行，土地出讓前后至少要持續(xù)30天，人為地給企業(yè)增加了時間成本，延遲了企業(yè)投產(chǎn)時間和納稅時間，甚至有時因此影響企業(yè)的投資信心。

事實證明，在我國很多經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，工業(yè)用地的競爭市場基本是無法實現(xiàn)的，因此，工業(yè)用地通過招標拍賣掛牌的流程實施供地，既拖延了企業(yè)投產(chǎn)運營的時間，也無法做到土地資產(chǎn)的價值最大化。因此，完全可以通過工業(yè)用地最低價制度來進行土地資產(chǎn)的管控，采取協(xié)議出讓的方式實施土地的供應(yīng)將更加適應(yīng)市場需求。

3.拆遷安置用地或企業(yè)置換用地的供地方式不明確

現(xiàn)行的土地出讓制度規(guī)定了工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂及商品住宅等用途土地必須實施招標拍賣掛牌出讓，但在實際工作中，有的項目用地如實施招標拍賣掛牌方式，卻無法很好地解決問題，進而引發(fā)新的矛盾。如拆遷安置的用地、企業(yè)搬遷而置換的用地等類似的事關(guān)民生和群眾切身利益的項目用地，采用招標拍賣掛牌方式供地反而不利于補償?shù)膯栴}，進而給拆遷安置和企業(yè)搬遷造成困境，這種情況在各地的舊城改造、棚戶區(qū)改造、企業(yè)退城入園等項目實施過程中均不可避免。

某市在一次城市道路的拓寬改造項目中，拆遷戶對補償安置方案提出了土地安置的要求，拆遷辦考慮到該戶的實際情況，同意就近選址安置，但安置地塊需要以掛牌方式出讓。對此，拆遷戶非常不能理解，堅持要求政府以“拆一還一”的原則給予安置，導致拆遷談判持續(xù)了多年。事實上，大部分地區(qū)，為了解決拆遷矛盾，在對安置用地實施招標拍賣掛牌出讓時，都會采用設(shè)置門檻的辦法而確保拆遷戶摘得土地，除了時間拉長之外其實與協(xié)議出讓已沒有區(qū)別。因此，建議對此類用地要出臺相應(yīng)的政策予以明確。

4.經(jīng)營性房地產(chǎn)用地出讓的競價原則與“房住不炒”的方針政策不適應(yīng)

現(xiàn)行的土地出讓制度是以“價高者得”為競價原則，在實施土地出讓的過程中必須確保國有土地資產(chǎn)保值增值，也正因為有這樣一個底線要求，房地產(chǎn)開發(fā)用地在一輪又一輪的拍賣中被不斷推高，從而導致房價的無序上漲，特別是被標為一線城市的北京、上海、廣州、深圳，其房價已經(jīng)高居全國第一，有的已是全球最高，剛剛邁入準一線城市的杭州，也出現(xiàn)了10萬元/平方米的房價。

近年來，中共中央和國務(wù)院的多次重大會議強調(diào)，“房子是用來住的，不是用來炒的”，房地產(chǎn)調(diào)控政策也多次要求房地產(chǎn)市場要以“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”為目標。在此前提下，土地出讓以“價高者得”為原則實施競價顯然是不適宜了，應(yīng)當進行調(diào)整。2019年以來，在落實中央 “房住不炒”的房地產(chǎn)市場建設(shè)方針以來，全國各地逐步進行了房地產(chǎn)市場的調(diào)控，調(diào)控的目標是控制地價和房價的進一步上漲，從土地出讓的源頭抓起，開始限地價、限房價。如上海、深圳、杭州、合肥等地，都采取了限最高地價、限商品住宅最高銷售房價、競住宅自持率、競保障性租賃住房建設(shè)比例、競品質(zhì)等各種競價方式來確定土地競得人，從而對房價的上漲進行有效控制。競價方式的改變，對土地市場的影響是較大的。

二、國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度改革的方向和路徑

我國的土地出讓制度歷經(jīng)三十多年的變革，取得了輝煌的成就，為中國特色社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展起著重要的作用。然而，當我國步入了市場經(jīng)濟和全球化時代后，過去的制度必然存在著這樣和那樣的矛盾碰撞，因此，土地出讓制度的變革在所難免。只有不斷變革才會讓制度更加適應(yīng)市場，從而確保市場經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

1.要對新經(jīng)濟下的創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地分類作進一步的研究，出臺分類目錄

要對機器人研發(fā)、大數(shù)據(jù)生產(chǎn)、智能制造、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟、文化創(chuàng)意及各類創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進行進一步細化分類，劃定目錄，出臺創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)類用地出讓最低價標準；對創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)類的項目用地在供應(yīng)方式上要予以鼓勵，制定創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)類用地的出讓制度，以稅收管理、產(chǎn)業(yè)投入、生態(tài)指標評價等方式來實施用地管理，以更加科學合理的出讓方式實施土地供應(yīng)，在一定條件下可以采取協(xié)議出讓的方式。要全面實行標準地供應(yīng)，即在土地實施供應(yīng)前，由土地儲備機構(gòu)全面完成地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境影響、文物調(diào)查、水土保持、地震安全、壓覆礦產(chǎn)、土壤污染、地下管線、地質(zhì)勘察以及水資源等各項論證普查評估工作，實現(xiàn)土地出讓后交地即開工，加快項目建設(shè)進度早日實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)投產(chǎn)。

針對目前各地出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)利用工業(yè)用地以建設(shè)標準化廠房為名進行工業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)的實際情況，應(yīng)進行充分的市場調(diào)研，做為一種特殊的產(chǎn)業(yè)用地，在土地供應(yīng)、市場監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)準入、生態(tài)環(huán)保等方面出臺明確的實施意見，以便于各地能更好地為中小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供充足的生存空間。

2.要對現(xiàn)行的工業(yè)用地出讓方式作進一步更加深入的研究

由于以往工業(yè)用地的使用過于粗放，造成現(xiàn)在工業(yè)用地低效閑置的現(xiàn)象較為普遍。為更好地集約節(jié)約使用寶貴的土地資源，以更加適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，建議對《國有土地使用權(quán)出讓規(guī)范》和《國有土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定進行調(diào)整，將工業(yè)用地的出讓方式從必須進行招標拍賣掛牌方式的目錄中剔除，允許工業(yè)用地以協(xié)議出讓方式，以有效縮短土地供應(yīng)時間。對工業(yè)用地同樣要全面實行標準地供應(yīng)，并且要繼續(xù)對工業(yè)項目在生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)準入、畝均稅收、投資強度和能耗指標等方面進行項目監(jiān)管監(jiān)督。

3.要針對拆遷安置和搬遷置換用地依法制定相應(yīng)的供地方式

2018年以來，全國各地加快了城市棚戶區(qū)改造進程，如今各地還在陸續(xù)進行城市舊改，在這個過程中，難免會有更加復雜的問題需要解決，有些還會牽動更多的歷史遺留問題。為了更加有效、更加公正地解決各類安置問題，應(yīng)當采取更加便捷更加合理的方式處理安置用地的供應(yīng)，因此，建議在確保公平的前提下，對此類問題的用地以協(xié)議出讓的方式予以解決應(yīng)該是更加適宜。

4.要對以住宅開發(fā)為主的經(jīng)營性房地產(chǎn)用地的土地出讓制度作進一步的調(diào)整

土地是房地產(chǎn)市場最大的資源，地價的高低與房價息息相關(guān)，對房價起著決定性的作用。有些地區(qū)往往是一場土地競拍會就決定了一個階段本地區(qū)房價的走勢，因此地價的穩(wěn)定必然意味著房價的穩(wěn)定。我國房地產(chǎn)市場經(jīng)過幾十年的歷程，市場已基本成熟，采取完全競價的辦法來確定項目開發(fā)業(yè)主的模式已不能適應(yīng)當前的市場規(guī)律。房地產(chǎn)市場初期目標是為了解決城市居民的住房困難問題，而如今，這一階段應(yīng)該已經(jīng)過去，房地產(chǎn)市場現(xiàn)在面對的市場需求應(yīng)該是人們不斷提高住房品質(zhì)的需求，應(yīng)當將企業(yè)引導到提高住房品質(zhì)上來，將土地出讓規(guī)則從純粹的地價競爭轉(zhuǎn)為地價和品質(zhì)的競爭。

因此，應(yīng)該及時對各地在落實房地產(chǎn)調(diào)控政策當中，已經(jīng)發(fā)揮了積極作用的先進做法進行深入調(diào)研和總結(jié)，吸納好的做法，對現(xiàn)行的土地出讓競價規(guī)則進行調(diào)整，把限房價出讓、限地價出讓引入到出讓制度中，將“價高者得”的競買原則調(diào)整為“限房價競地價保品質(zhì)”的競買原則，將房地產(chǎn)調(diào)控政策變?yōu)橐环N長效機制落實到位。

（吳東育，黃山市土地市場交易管理中心主任/責編 張 棟）