創(chuàng)新多元化投入方式 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

張 繪（研究員）

2018年財(cái)政部發(fā)布的《貫徹落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署。要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬資金籌集渠道，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、持續(xù)性、艱巨性特征的工作，決定了財(cái)政支持的長(zhǎng)期性。從城鄉(xiāng)對(duì)比看，鄉(xiāng)村振興發(fā)展存在較多歷史欠賬。長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民勞動(dòng)生產(chǎn)率、戶籍制度、收入分配方式等方面的差異。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政收支矛盾日益顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興發(fā)展面臨諸多要素制約，財(cái)政收入的預(yù)期增長(zhǎng)有限，難以有效實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金的大規(guī)模增長(zhǎng)[1]，財(cái)政支持要實(shí)現(xiàn)從“加大投入”到構(gòu)建多元投融資機(jī)制的理念轉(zhuǎn)變。在通過(guò)財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村群眾增收的同時(shí)，要注意保障政府惠農(nóng)項(xiàng)目資金的安全性，防范社會(huì)資本下鄉(xiāng)可能帶來(lái)的違規(guī)操作侵害農(nóng)民利益、占用集體資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

為了深入了解和把握當(dāng)前鄉(xiāng)村振興經(jīng)費(fèi)情況和實(shí)現(xiàn)多元化投融資狀況，由中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工委統(tǒng)一部署，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院與財(cái)政部駐原國(guó)家級(jí)貧困縣掛職青年干部組成的“關(guān)鍵小事”調(diào)研組對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)相對(duì)充足、社會(huì)資本培育較為良好的東部省份進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研重點(diǎn)針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興發(fā)展中多元化投融資面臨的問(wèn)題和可行對(duì)策。

一、構(gòu)建鄉(xiāng)村振興多元投融資機(jī)制各主體面臨的難點(diǎn)堵點(diǎn)

從投入總量看，鄉(xiāng)村振興資金需求量十分龐大。“十四五”時(shí)期，鄉(xiāng)村振興方面的資金在各個(gè)地區(qū)均呈現(xiàn)大規(guī)模增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)[2]。比如，東部A市每年資金需求量為一百萬(wàn)左右，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展、體制機(jī)制改革、公共服務(wù)均等化等。完成這些建設(shè)任務(wù)所需資金和資源的來(lái)源主體包括政府部門、社會(huì)資本、農(nóng)民群眾、金融機(jī)構(gòu)。

1.政府部門：內(nèi)部缺乏聯(lián)動(dòng)，外部難以撬動(dòng)。各級(jí)政府在支農(nóng)實(shí)務(wù)上的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰，支出結(jié)構(gòu)不合理，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本投資能力弱，是財(cái)政資金不能很好發(fā)揮作用的主要原因。

（1）鄉(xiāng)村振興投入責(zé)任不夠明確。一方面，上下級(jí)政府之間農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰。比如，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、新型農(nóng)民培訓(xùn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)等內(nèi)容作為共同事權(quán)，各級(jí)政府都在安排資金予以支持，支農(nóng)政策和財(cái)政投入存在很大程度的相似性，各個(gè)層面的側(cè)重點(diǎn)不夠突出。另一方面，部門之間職責(zé)劃分不清晰。從投入結(jié)構(gòu)看，財(cái)政資金使用分散，“九龍治水、各管一頭”的現(xiàn)象仍然存在。當(dāng)前，支農(nóng)事權(quán)主要分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、資規(guī)、住建、交通、綜合執(zhí)法等部門，同時(shí)財(cái)政部門內(nèi)部就有農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、投資管理、基層財(cái)政管理等多個(gè)機(jī)構(gòu)涉及資金管理[3]。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任不清、各自為政，支農(nóng)支出重復(fù)支持等問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生。比如，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)仍涉及自然資源、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門?；鶎迂?cái)政在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，受到體制機(jī)制政策等方面的制約較多，有些還涉及其他職能部門，協(xié)同支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展難以落地，如橫向轉(zhuǎn)移支付不暢、農(nóng)戶貸款利率偏高、鄉(xiāng)賢激勵(lì)缺失、社會(huì)資本參與渠道過(guò)窄等。

（2）涉農(nóng)資金整合存在一定難度。一是部門間職能交叉、各自為政的現(xiàn)象依然存在，行業(yè)間難以協(xié)調(diào)，影響財(cái)政資金統(tǒng)籌整合力度。一些鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目存在多頭指導(dǎo)、界限不清等現(xiàn)象，如美麗城鎮(zhèn)、農(nóng)村公路等項(xiàng)目。二是部分地方政策碎片化、零散化現(xiàn)象依然存在，難以集中財(cái)力辦大事，財(cái)政資金管理和項(xiàng)目謀劃觀念制約著統(tǒng)籌整合的推進(jìn)。三是新型技術(shù)、方式等試驗(yàn)性任務(wù)缺乏有效的指導(dǎo)和實(shí)施手段，項(xiàng)目年年做卻年年得不到推廣。四是支農(nóng)項(xiàng)目類型較多，不同類型的項(xiàng)目財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持比重不一，涉及的外部經(jīng)費(fèi)來(lái)源也存在差異（見(jiàn)表1），各級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任也不同，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌存在難度。

表1 支農(nóng)項(xiàng)目類型及其經(jīng)費(fèi)來(lái)源劃分

（3）鄉(xiāng)村振興投入結(jié)構(gòu)不夠合理。以東部B省為例，從農(nóng)口資金支持鄉(xiāng)村振興的角度看，按照既定政策和規(guī)劃要求落實(shí)的剛性支出約占70%，主要是耕地地力、糧食生豬、漁業(yè)油價(jià)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置等政策性補(bǔ)貼，以及水利工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)漁港等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；而用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)資金僅占20%，若剔除部分按“因素法”切塊下達(dá)由市縣自行統(tǒng)籌安排的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接相關(guān)資金占比僅為10%，財(cái)政支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展大項(xiàng)目的資金投入相對(duì)不足。部分中央資金使用受限，如國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金，根據(jù)要求主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且單個(gè)子項(xiàng)目比例原則上不能超過(guò)50%。鄉(xiāng)村振興主要依靠產(chǎn)業(yè)振興，過(guò)多地限制資金用途不利于提升資金的使用效率和效益。由于大多村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱、籌資渠道單一、社會(huì)資本參與少，村級(jí)對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)心有余而力不足。B省作為東部發(fā)達(dá)省份尚且如此，中西部地區(qū)財(cái)力更為薄弱，發(fā)展動(dòng)力就更加不足了。

（4）鄉(xiāng)村振興投融資機(jī)制不夠健全。盡管各地已開(kāi)始探索投資基金、融資擔(dān)保、貸款貼息、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多種支農(nóng)方式，但高水平推進(jìn)鄉(xiāng)村振興仍過(guò)多地依賴于財(cái)政支農(nóng)資金的直接補(bǔ)助，未充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用[4]。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入周期長(zhǎng)、效益低、風(fēng)險(xiǎn)大、融資難，財(cái)政支農(nóng)資金引導(dǎo)全社會(huì)參與建設(shè)的機(jī)制還不完善，依靠地方財(cái)力難以支撐鄉(xiāng)村振興持續(xù)增長(zhǎng)的投入需求。財(cái)政資金撬動(dòng)作用未能完全發(fā)揮，“三農(nóng)”領(lǐng)域財(cái)金合作協(xié)同支農(nóng)的規(guī)模、范圍都有待拓展和完善。

2.社會(huì)資本：投資動(dòng)力不足，運(yùn)營(yíng)操作失當(dāng)。

（1）社會(huì)資本投資意愿不強(qiáng)。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展不協(xié)調(diào)、不充分，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)模式滯后，社會(huì)資本投入鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力不足。短期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)契約不穩(wěn)定，建設(shè)用地供給嚴(yán)重不足，加上近幾年大棚房整治、非糧化、非農(nóng)化等政策對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目影響較大，集建地、宅基地、設(shè)施用地及農(nóng)村房產(chǎn)等盤活也受到較大限制，進(jìn)一步降低了社會(huì)資本下鄉(xiāng)投資的積極性，重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目社會(huì)資本投資不夠，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用不足[5]。地方政府在招商引資中的違規(guī)操作，擠占社會(huì)資本收益，也給社會(huì)資本投資帶來(lái)不確定性。

（2）社會(huì)資本下鄉(xiāng)違規(guī)操作時(shí)有發(fā)生。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社的發(fā)展遭遇瓶頸，普遍存在規(guī)模小、功能單一、管理不規(guī)范等問(wèn)題，還出現(xiàn)龍頭企業(yè)與民爭(zhēng)利，侵害困難群眾利益的情況，產(chǎn)生惡劣影響。部分社會(huì)資本在參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)的過(guò)程中，破壞農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境，改變農(nóng)業(yè)土地使用用途，侵犯農(nóng)民利益和合法權(quán)益，無(wú)法合理有效地配置農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、農(nóng)民住宅、農(nóng)業(yè)資金技術(shù)等農(nóng)業(yè)資源，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興發(fā)展的資本資金受到不法侵害[6]。

3.村民群眾：技術(shù)技能匱乏，生活保障較低。

（1）人才匱乏成為制約鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要短板。鄉(xiāng)村人口“空心化”嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口最少的村僅剩3名老人留守。鄉(xiāng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)以婦女兒童和老年人為主，有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理的新型農(nóng)民和創(chuàng)業(yè)致富的帶頭人十分稀缺，由于技能性培訓(xùn)力度不夠，與農(nóng)民從事產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求存在偏差，農(nóng)民認(rèn)為技能知識(shí)培訓(xùn)不適用、不好用的現(xiàn)象在一些村鎮(zhèn)時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村基礎(chǔ)教育薄弱，勞動(dòng)力素質(zhì)不高，高素質(zhì)人才進(jìn)不來(lái)、留不住現(xiàn)象較為普遍[7]。技術(shù)人才特別是創(chuàng)新人才、高技能人才匱乏，影響了農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣應(yīng)用，制約了產(chǎn)業(yè)幫扶的長(zhǎng)效發(fā)展。

（2）鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)保障不足。從財(cái)政資金對(duì)村民民生投入成效看，財(cái)政支出的精準(zhǔn)度仍有待進(jìn)一步提高。如：農(nóng)村生產(chǎn)生活性基礎(chǔ)設(shè)施供給數(shù)量偏少，城鎮(zhèn)化率、農(nóng)村居民人均住房面積等低于所在地區(qū)的平均水平[8]；農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量不高，尚未有效支撐起農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的發(fā)展需求，導(dǎo)致大量外出務(wù)工人員不愿回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，鄉(xiāng)村難以發(fā)展。

（3）支農(nóng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目效益欠佳。農(nóng)民收入低，能夠參與到產(chǎn)業(yè)興旺中的自有資金和資源不足。農(nóng)民參與投資產(chǎn)業(yè)缺乏正確引導(dǎo)，未能運(yùn)用合理的投融資手段入股農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)等以獲得相應(yīng)的分紅。雖然調(diào)研地區(qū)也有一些運(yùn)用“政府+企業(yè)+脫貧戶”模式壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功案例，但支農(nóng)項(xiàng)目總體收益較差，不利于項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，財(cái)政資金在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上的投入和收效有限，不能長(zhǎng)遠(yuǎn)解決脫貧群眾就業(yè)等“急難愁盼”問(wèn)題。

4.金融機(jī)構(gòu)：貸款邊界難統(tǒng)一，還款來(lái)源難保障。

（1）銀行貸款邊界和標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的屬性，使這類項(xiàng)目成為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的突出短板，但各方對(duì)相關(guān)貸款政策和邊界的理解尚未統(tǒng)一[9]。如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)，普遍存在“當(dāng)先導(dǎo)、補(bǔ)短板、逆周期”職能作用難以發(fā)揮、自身職能定位不清現(xiàn)象，金融支持鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目難以闖出新路。

（2）村民還款能力不足，銀行存在貸款風(fēng)險(xiǎn)。目前，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后，農(nóng)民個(gè)體、集體經(jīng)濟(jì)資本實(shí)力相對(duì)較弱，可作為抵押的資產(chǎn)不但少之又少，還普遍存在估值低、變現(xiàn)難等特點(diǎn)，農(nóng)村資產(chǎn)擔(dān)保落實(shí)存在諸多困難。這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目貸款難以保障還款來(lái)源，貸款銀行要么不敢貸、不愿貸，要么在貸款后會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)。

二、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落地的改革重點(diǎn)和方向

1.厘清政府部門權(quán)責(zé)關(guān)系，健全管理機(jī)制，統(tǒng)籌財(cái)政資金。

（1）明確鄉(xiāng)村振興支出責(zé)任。中央政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡早制定出臺(tái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革方案、土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作考核實(shí)施細(xì)則等，以便地方各省可以據(jù)此進(jìn)一步開(kāi)展工作，從源頭上推動(dòng)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，集中財(cái)力支持鄉(xiāng)村振興。中央和省級(jí)部門進(jìn)一步明確各類農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的界限，統(tǒng)一由一個(gè)部門負(fù)責(zé)管理，避免出現(xiàn)多頭管理、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，切實(shí)降低行政成本，有效提高工作效率[10]。在全國(guó)層面上結(jié)合新形勢(shì)、新問(wèn)題，統(tǒng)一出臺(tái)支持鄉(xiāng)村振興的政策措施和指導(dǎo)意見(jiàn)，并建立“上情下達(dá)、下情上傳”的對(duì)接渠道，提供可供學(xué)習(xí)的典型案例，及時(shí)有效解決共性問(wèn)題，形成上下工作合力。

（2）完善鄉(xiāng)村振興相關(guān)資金管理機(jī)制。國(guó)家在制定出臺(tái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等資金任務(wù)實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)時(shí)，鼓勵(lì)各地因地制宜統(tǒng)籌安排資金，積極推進(jìn)集中財(cái)力辦大事；完善集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系，加大對(duì)鄉(xiāng)村振興薄弱環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度，確保財(cái)政投入績(jī)效目標(biāo)與鄉(xiāng)村振興建設(shè)目標(biāo)任務(wù)一致。一是加大涉農(nóng)資金整合力度。聚焦各地鄉(xiāng)村振興的重大決策部署，將財(cái)政安排的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住建、資規(guī)等部門行業(yè)中用于“三農(nóng)”領(lǐng)域的資金全面納入資金整合范圍，建立跨部門項(xiàng)目資金聯(lián)席會(huì)商機(jī)制，將各級(jí)財(cái)政安排性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金納入同一“資金池”，統(tǒng)一設(shè)計(jì)方案、資金撥付、組織實(shí)施、評(píng)估驗(yàn)收，形成政策資金合力[11]。二是研究落實(shí)土地出讓收益“新政”。密切關(guān)注“十四五”期末土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上的政策口徑，地方及時(shí)做好與中央部門的溝通對(duì)接，精準(zhǔn)測(cè)算當(dāng)前比例水平；認(rèn)真謀劃土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策措施，同時(shí)加強(qiáng)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金與一般公共預(yù)算支農(nóng)投入之間的統(tǒng)籌銜接，持續(xù)優(yōu)化“三農(nóng)”重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的財(cái)政資金配置，著力彌補(bǔ)農(nóng)村歷史欠賬。三是將中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金的使用范圍擴(kuò)大至產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，并打破子項(xiàng)目的補(bǔ)助比例限制，允許地方按照當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)助政策比例進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，切實(shí)提升中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金的使用績(jī)效。

2.提高財(cái)政金融協(xié)調(diào)配合程度，加大推進(jìn)鄉(xiāng)村振興投融資改革力度。

（1）圍繞健全鄉(xiāng)村振興投融資機(jī)制，積極開(kāi)展探索實(shí)踐。財(cái)政領(lǐng)域以數(shù)字化改革為牽引，以數(shù)字化信息共享共建平臺(tái)為切入點(diǎn)，進(jìn)一步整合重大財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目、市場(chǎng)主體投融資需求、鄉(xiāng)村振興保障政策等數(shù)據(jù)資源，打造財(cái)政金融跨領(lǐng)域、跨部門協(xié)同應(yīng)用場(chǎng)景，推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)政策與金融產(chǎn)品、融資工具有效銜接，探索財(cái)政資金從“直接補(bǔ)助”向“間接扶持”、“無(wú)償補(bǔ)助”向“有償扶持”轉(zhuǎn)變的有效模式，引導(dǎo)更多社會(huì)資本、金融資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村[12]。

（2）完善財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)機(jī)制。對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等項(xiàng)目化管理且涉及市場(chǎng)化主體的政策資金，可以實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備管理，提前一年部署，各省再結(jié)合自身實(shí)際，謀劃設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村振興大項(xiàng)目大投入的有效載體，推動(dòng)財(cái)政資金與融資擔(dān)保、投資基金等政策相互銜接，推進(jìn)普惠金融、綠色金融等政策舉措落地，并創(chuàng)新運(yùn)用保險(xiǎn)等多種支農(nóng)方式和手段，引導(dǎo)撬動(dòng)更多社會(huì)資本、金融資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。比如，引導(dǎo)農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押貸款，為閑置農(nóng)房（宅基地）翻修、裝修、經(jīng)營(yíng)等提供金融支持。

（3）推動(dòng)貸款債券化管理。每年確定一定貸款額度，將各類政策性銀行和商業(yè)銀行（如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行）的貸款視同政府的一般債券和專項(xiàng)債券，專門用于支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的準(zhǔn)公益性和公益性項(xiàng)目。一是要求和鼓勵(lì)銀行加大“市場(chǎng)化”支持公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的力度，并在相關(guān)路徑、辦法等方面進(jìn)行大膽探索和積極創(chuàng)新，進(jìn)一步發(fā)揮好“當(dāng)先導(dǎo)”職能作用[13]。二是要求和鼓勵(lì)政策性銀行等在農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)、水利建設(shè)、“兩非”整治（制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”）等方面給予專項(xiàng)融資支持，進(jìn)一步發(fā)揮好“補(bǔ)短板”職能作用。

（4）防范農(nóng)業(yè)相關(guān)金融體系風(fēng)險(xiǎn)。多方應(yīng)聯(lián)合推動(dòng)建立多元化的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，充分利用借款人、擔(dān)保人、項(xiàng)目自身、地方政府等相關(guān)利益方的有效資源構(gòu)建信用體系，構(gòu)建抵質(zhì)押、第三方擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、保證金、客戶互保等多種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，吸引更多資金投入“三農(nóng)”領(lǐng)域，緩釋涉農(nóng)貸款投資融資風(fēng)險(xiǎn)。尤其是加快“三塊地”（農(nóng)村土地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地）和“兩項(xiàng)指標(biāo)”（全國(guó)公共財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出總額、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度）等方面的相關(guān)立法工作，盡早出臺(tái)實(shí)施細(xì)則、配套措施。建立健全相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，確保金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的合規(guī)性，充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性。

（5）強(qiáng)化對(duì)薄弱地區(qū)的債券支持。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類地方政府債券的謀劃力度，積極研究推廣以耕地占補(bǔ)平衡交易指標(biāo)為主要償債來(lái)源的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債、以農(nóng)村建設(shè)用地增減掛指標(biāo)為主要償債來(lái)源的村莊整治建設(shè)專項(xiàng)債[14]、以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益為主要償債來(lái)源的農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)保鮮冷鏈物流設(shè)施專項(xiàng)債，全力擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券資金用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的規(guī)模。

3.強(qiáng)化支農(nóng)政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

（1）研究組建共同富裕投資基金。地方政府可以探索設(shè)立一定規(guī)模的共同富裕投資基金，出臺(tái)基金管理辦法及引導(dǎo)政策，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，通過(guò)直接股權(quán)投資、投貸并行等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本共同參與智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)旅融合等符合各地鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的項(xiàng)目投資，壯大集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮村集體的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，發(fā)展多種形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，切實(shí)提高農(nóng)村居民收入。

（2）強(qiáng)化政策精準(zhǔn)引導(dǎo)力度。鼓勵(lì)盤活農(nóng)村閑置的土地、房屋、宅基地等資源，探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，打造“美麗鄉(xiāng)村”等類型的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以閑置農(nóng)房和田園山林等資源入股，支持社會(huì)工商資本、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)民宿旅游、休閑觀光農(nóng)場(chǎng)，以及引入餐飲、休閑、體驗(yàn)等配套，打造多元業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。在項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，按照項(xiàng)目審定投資額給予一定比例財(cái)政補(bǔ)助，進(jìn)一步完善財(cái)政支持政策。

（3）鼓勵(lì)國(guó)企參與鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)建設(shè)。運(yùn)用國(guó)企投融資推進(jìn)片區(qū)開(kāi)發(fā)、探索城市（鎮(zhèn)）一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)投融資模式，嘗試采用合作供應(yīng)商投融資模式，推進(jìn)產(chǎn)區(qū)綜合開(kāi)發(fā)等。通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、貼息、補(bǔ)虧等方式，鼓勵(lì)地方大型國(guó)企主動(dòng)承接鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，包括鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)合作、特色農(nóng)產(chǎn)品深加工、產(chǎn)業(yè)“飛地”等，助力壯大村集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。

4.優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化。基本公共服務(wù)均等化圍繞提升人的能力來(lái)推動(dòng)共同富裕。只有公共服務(wù)質(zhì)量提升了，外出務(wù)工的村民才愿意回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)[15]，帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。只有農(nóng)民的技能水平提高了，其收入才能提高，共同富裕才有了保障。

（1）加大財(cái)政教育資金向農(nóng)村傾斜的力度。提升農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平，更加注重財(cái)政教育資金的精準(zhǔn)投入，比如支持探索義務(wù)教育階段“現(xiàn)代學(xué)校聯(lián)盟”“優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校+”辦學(xué)模式等，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資資源流動(dòng)，使“農(nóng)村孩子在家門口就能上好學(xué)?！背蔀榭赡?。促進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展，充分利用職業(yè)教育與農(nóng)村居民增收關(guān)聯(lián)度高的特點(diǎn)，繼續(xù)加大職業(yè)教育投入，并制定財(cái)政激勵(lì)政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，提高農(nóng)村居民就業(yè)能力。

（2）提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生及保障水平。推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，以“醫(yī)共體”建設(shè)為抓手，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心）標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、人才流動(dòng)等協(xié)作機(jī)制。促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)資本設(shè)立各類優(yōu)質(zhì)民營(yíng)醫(yī)院，將社會(huì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)舉辦的基層基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)納入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，在醫(yī)療重點(diǎn)?？平ㄔO(shè)、臨床治療診斷、醫(yī)療人才培養(yǎng)、全科醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)等方面提供與公立醫(yī)療同等的支持。

（3）進(jìn)一步完善財(cái)政社保投入機(jī)制。加快城鄉(xiāng)保障體系一體化進(jìn)程，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。完善“托底”保障政策，更加注重?；?、補(bǔ)短板、兜底線，構(gòu)建更加健全的社保大救助體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)低保、教育、醫(yī)療、特困、就業(yè)、受災(zāi)、住房、臨時(shí)救助等基本救助體系。健全養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)制度，加大政府支持，積極引入社會(huì)力量，不斷優(yōu)化以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。

5.健全資金管理機(jī)制，提高鄉(xiāng)村振興各類資金的使用績(jī)效。

（1）全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興政策資金績(jī)效管理。創(chuàng)新建立“全周期”績(jī)效管理模式，將財(cái)政資金分配使用管理與鄉(xiāng)村振興工作實(shí)際成效緊密結(jié)合，與提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感緊密結(jié)合，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的各類政策、資金績(jī)效管理全覆蓋。一是堅(jiān)持關(guān)口前移，圍繞涉農(nóng)資金投資周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，系統(tǒng)重塑鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系、工作體系，結(jié)合可行性研究對(duì)擬列入年度政府投資計(jì)劃的重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目全面開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，確保資金量與任務(wù)量精準(zhǔn)匹配、資金流與決策流協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是突出事中監(jiān)控，重點(diǎn)聚焦“三農(nóng)”專項(xiàng)、扶貧資金、水源保護(hù)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)扶持資金等專項(xiàng)資金，開(kāi)展資金執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)雙監(jiān)控，對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)度等情況進(jìn)行全方位體檢、實(shí)時(shí)性跟蹤。三是強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，將績(jī)效結(jié)果與未來(lái)預(yù)算資金安排掛鉤，資金主管部門每年根據(jù)績(jī)效管理結(jié)果調(diào)整年度預(yù)算，推動(dòng)財(cái)政資金從“按權(quán)力分配”向“按績(jī)效分配”的轉(zhuǎn)變。

（2）強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段性目標(biāo)任務(wù)和工作重點(diǎn)，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移補(bǔ)助資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展資金、農(nóng)村人居環(huán)境整治資金等各類涉農(nóng)資金的監(jiān)督管理，注重對(duì)資金撥付及時(shí)性、專用性、到位率等關(guān)鍵指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和運(yùn)用，在工作中區(qū)分項(xiàng)目的輕重緩急，對(duì)一些比較緊急的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目?jī)?yōu)先保證資金的供給，對(duì)于中長(zhǎng)期的項(xiàng)目做到合理安排資金，避免出現(xiàn)“頭重腳輕”的現(xiàn)象。