行政事業(yè)單位如何規(guī)范提升預(yù)算管理水平

方 方 香河縣財(cái)政局

隨著新《預(yù)算法》、新《政府會(huì)計(jì)制度》的推進(jìn)，對(duì)行政事業(yè)單位管理要求更加嚴(yán)格。行政事業(yè)單位必須依照相關(guān)法規(guī)制度規(guī)定，不斷完善財(cái)務(wù)管理體系，強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)，充分發(fā)揮預(yù)算管理的作用，構(gòu)建完善的預(yù)算管理約束機(jī)制，促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平提升，從而更好地服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮重要作用。然而，從管理實(shí)踐看，部分行政事業(yè)單位預(yù)算管理意識(shí)薄弱，預(yù)算編制不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行不力，預(yù)算實(shí)施效果差，不利于財(cái)政資金使用效率提升，資金使用中問題不少，資產(chǎn)占用多，利用效率低等問題突出，行政事業(yè)單位如何規(guī)范并提升預(yù)算管理水平，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。對(duì)此，行政事業(yè)單位必須樹立預(yù)算管理意識(shí)，引入科學(xué)的管理方法，要結(jié)合本單位實(shí)際，將各項(xiàng)法規(guī)政策在實(shí)踐中落實(shí)，從而推進(jìn)行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、相關(guān)概念概述

(一)預(yù)算管理的概念

預(yù)算管理從不同角度理解，可以得出不同的定義。

從企業(yè)角度看，預(yù)算管理是對(duì)企業(yè)未來經(jīng)營活動(dòng)和財(cái)務(wù)結(jié)果全面預(yù)測和籌劃，監(jiān)控執(zhí)行過程，確保管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所采取的一系列管理方法與措施等的總稱。

從財(cái)政角度看，預(yù)算管理是為確保國家預(yù)算資金規(guī)范運(yùn)行，對(duì)財(cái)政預(yù)算資金所采取的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動(dòng)的總稱。它是財(cái)政管理的重點(diǎn)，也是一種重要的管理方式。

從行政事業(yè)單位角度看，它是行政事業(yè)單位與財(cái)政部門之間關(guān)于財(cái)政資金的分配和使用及責(zé)權(quán)劃分所采用的一系列制度、方法的總稱。

(二)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位預(yù)算管理涉及到諸多方面，涵蓋的范圍極為廣泛，包含的主要內(nèi)容如下：

一是預(yù)算編制。行政事業(yè)單位的所有收入與支出，全部收入項(xiàng)目與支出項(xiàng)目，都要納入到預(yù)算管理的范圍之內(nèi)，通過編制預(yù)算的方式予以確認(rèn)。收入安排來自于財(cái)政撥款或其他財(cái)政資金，預(yù)算支出編制符合預(yù)算項(xiàng)目與預(yù)算編制口徑、標(biāo)準(zhǔn)，收支統(tǒng)一通過預(yù)算編制確定。同時(shí)，執(zhí)行國家預(yù)算管理制度，履行預(yù)算管理責(zé)任，對(duì)預(yù)算編制及執(zhí)行結(jié)果負(fù)主體責(zé)任。

二是預(yù)算執(zhí)行。行政事業(yè)單位要根據(jù)預(yù)算批復(fù)實(shí)施預(yù)算，有預(yù)算才能有支出，按預(yù)算編制嚴(yán)格執(zhí)行。

三是預(yù)算績效評(píng)價(jià)。這是對(duì)行政事業(yè)單位資金使用所作的新要求，要注重財(cái)政資金的使用績效，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤，實(shí)施績效管理與評(píng)價(jià)，構(gòu)建起一套完善的預(yù)算管理體系。

四是預(yù)算公開。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理的要求，對(duì)預(yù)算公開，公開內(nèi)容要細(xì)化，增強(qiáng)透明度。

五是預(yù)算監(jiān)督。行政事業(yè)單位預(yù)算管理中，財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)監(jiān)等部門對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行等情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，社會(huì)各界也能發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，從而有利于行政事業(yè)單位改進(jìn)管理模式，加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，提升預(yù)算管理水平。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平提升的重要性

當(dāng)前，我國財(cái)政收支矛盾突出，財(cái)政預(yù)算平衡壓力巨大，預(yù)算管理力量薄弱，預(yù)算缺乏有效約束，財(cái)政資金使用效益不高，財(cái)政資源統(tǒng)籌困難，對(duì)財(cái)政發(fā)展帶來不利影響。因此，不斷推進(jìn)預(yù)算管理體制改革，促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平提升極為迫切，規(guī)范提升預(yù)算管理水平對(duì)于保障行政事業(yè)單位穩(wěn)健發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，提升預(yù)算管理水平是財(cái)政資金使用效率進(jìn)一步提高的現(xiàn)實(shí)需要。運(yùn)用預(yù)算管理方式能夠?qū)φY源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配、綜合開發(fā)與有效利用，從而更好地發(fā)揮財(cái)政資金的作用，優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行科學(xué)安排、科學(xué)利用。行政事業(yè)單位按國家法規(guī)政策規(guī)定進(jìn)行預(yù)算編制，將所有收支全部納入預(yù)算管理范圍之內(nèi)，對(duì)本單位的資金與資源進(jìn)行優(yōu)化重組，并從嚴(yán)控制支出，提高預(yù)算資金的使用效率，避免單位資源出現(xiàn)閑置，財(cái)政資金形成浪費(fèi)，通過預(yù)算管理水平提升，實(shí)現(xiàn)增收節(jié)支，提升行政效率，推動(dòng)行政事業(yè)單位全面發(fā)展。

其次，提升預(yù)算管理水平是進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需要。預(yù)算管理以《預(yù)算法》為依據(jù)，對(duì)行政事業(yè)單位的項(xiàng)目支出及支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，要求行政事業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》。行政事業(yè)單位通過提升預(yù)算管理水平，對(duì)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷優(yōu)化，控制支出項(xiàng)目和支出增長，保人員經(jīng)費(fèi)、保正常公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)。行政事業(yè)單位支出來自于財(cái)政撥款，在當(dāng)前財(cái)政形勢極為緊張的情況下，行政事業(yè)單位要樹立過緊日子的觀念，厲行節(jié)約，通過完善預(yù)算管理方式盡量壓縮開支，對(duì)于不合規(guī)支出、無預(yù)算支出在執(zhí)行過程中予以否決，因此，行政事業(yè)單位提升預(yù)算管理水平是形勢發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

最后，提升預(yù)算管理水平是構(gòu)建節(jié)約型政府的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，行政事業(yè)單位要更好地發(fā)揮作用，就要按市場運(yùn)行規(guī)則辦事，在提供社會(huì)服務(wù)中盡可能節(jié)約資源，減少資源浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生，構(gòu)建節(jié)約型政府，這是新形勢下社會(huì)各方對(duì)行政事業(yè)單位履職能力提出的新要求。行政事業(yè)單位要按預(yù)算管理規(guī)定，嚴(yán)肅預(yù)算紀(jì)律，從嚴(yán)管控支出，規(guī)劃好每一分錢的途徑，用好每一分錢，不斷提升預(yù)算管理水平，助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

三、行政事業(yè)單位規(guī)范提升預(yù)算管理面臨的問題

隨著《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》在財(cái)政預(yù)算管理中全面推進(jìn)，預(yù)算管理工作引起行政事業(yè)單位的高度重視。它對(duì)行政事業(yè)單位資源組合與分配中起到了重要作用，產(chǎn)生了良好效果。然而，從管理實(shí)踐看，部分行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中還面臨不少問題，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

(一)預(yù)算管理淡化，預(yù)算管理意識(shí)有待提升

現(xiàn)在，部分行政事業(yè)單位在管理觀念上存在偏差，認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)政部門的事，與本單位關(guān)系不大，在預(yù)算管理上缺少主動(dòng)性，預(yù)算管理理念落后，缺乏預(yù)算管理意識(shí)，在預(yù)算工作上較為被動(dòng)。從預(yù)算管理現(xiàn)狀看，行政事業(yè)單位對(duì)業(yè)務(wù)工作較為重視，對(duì)內(nèi)部管理，特別是預(yù)算管理沒有引起足重視，財(cái)務(wù)人員專業(yè)知識(shí)存在缺陷，對(duì)預(yù)算工作理解不到位，導(dǎo)致預(yù)算管理實(shí)施效果有限。

(二)預(yù)算制度亟須完善，預(yù)算體系存在漏洞

預(yù)算制度是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成，對(duì)于行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部管理有著重要作用。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分行政事業(yè)單位未建設(shè)嚴(yán)格、規(guī)范化的預(yù)算管理制度，預(yù)算管理體系不健全，存在的漏洞較多。如部分行政事業(yè)單位較為重視財(cái)務(wù)制度建設(shè)，但未專門制訂預(yù)算管理制度，沒有構(gòu)建完善的預(yù)算管理體系，預(yù)算分配不科學(xué)，資金使用不合理，預(yù)算管理水平不高。

(三)預(yù)算基礎(chǔ)工作薄弱，預(yù)算編制與執(zhí)行中問題不少

預(yù)算管理來自于一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與信息，部分行政事業(yè)單位對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、整理工作不重視，基礎(chǔ)工作薄弱。在預(yù)算編制中沒有對(duì)單位的業(yè)務(wù)情況進(jìn)行深入調(diào)查摸底，預(yù)算編制簡單，收支沒有全部納入編制范圍，對(duì)數(shù)據(jù)來源沒有認(rèn)真核對(duì)，嚴(yán)格把關(guān)；在預(yù)算執(zhí)行中，沒有嚴(yán)格遵守預(yù)算，項(xiàng)目調(diào)整變化較大，部分支出嚴(yán)重超預(yù)算，預(yù)算平衡難度大，財(cái)政資金使用效率低，并對(duì)其他業(yè)務(wù)運(yùn)行帶來極大影響。

(四)監(jiān)管機(jī)制乏力，預(yù)算考核監(jiān)管不嚴(yán)

從行政事業(yè)單位內(nèi)部看，對(duì)預(yù)算工作缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，預(yù)算與財(cái)務(wù)都由財(cái)務(wù)部門實(shí)施，沒有相應(yīng)的預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制；從外部看，財(cái)政部門只是從業(yè)務(wù)角度為行政事業(yè)單位預(yù)算管理提供指導(dǎo)，審計(jì)部門對(duì)行政事業(yè)單位審計(jì)主要是從財(cái)政資金支出是否符合財(cái)政法規(guī)這一層面進(jìn)行審計(jì)，對(duì)于單位在預(yù)算編制與執(zhí)行管理上的問題并未深入研究，從而導(dǎo)致對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督存在漏洞，沒有相應(yīng)的監(jiān)督考核機(jī)制進(jìn)行約束，不利于行政事業(yè)單位提升預(yù)算工作質(zhì)量。

四、行政事業(yè)單位規(guī)范提升預(yù)算管理水平的對(duì)策分析

(一)樹立全面預(yù)算管理理念，強(qiáng)化預(yù)算工作意識(shí)

在新形勢下，財(cái)政預(yù)算管理手段和管理模式，加之一些現(xiàn)代管理方式的應(yīng)用，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作帶來極大影響。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提高認(rèn)識(shí)，認(rèn)清預(yù)算管理對(duì)行政事業(yè)單位做好財(cái)務(wù)工作的重要性，要從預(yù)算管理入手，對(duì)單位的財(cái)務(wù)收支嚴(yán)格管控，促進(jìn)單位管理水平不斷提升。一方面，要樹立全面預(yù)算管理理念。行政事業(yè)單位要認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹《預(yù)算法》，落實(shí)相關(guān)財(cái)政預(yù)算管理規(guī)定，樹立全面預(yù)算管理理念，將本單位所有經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、收支活動(dòng)等，全部納入本單位的財(cái)務(wù)管理體系中，通過預(yù)算方式對(duì)全部收支業(yè)務(wù)進(jìn)行全面統(tǒng)籌，確?！额A(yù)算法》在本單位中有序?qū)嵤Ａ硪环矫?，在各?xiàng)工作中要樹立預(yù)算管理意識(shí)。行政事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變管理觀念，樹立科學(xué)的預(yù)算觀，本單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)展，都要實(shí)行預(yù)算管控，先有預(yù)算，后有支出，提升單位的內(nèi)部管控水平。為此，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人要帶頭遵守《預(yù)算法》，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，要增強(qiáng)預(yù)算工作意識(shí)，充分發(fā)揮預(yù)算管理的作用，促進(jìn)本單位預(yù)算管理水平提升。

(二)加強(qiáng)預(yù)算制度建設(shè)，做好預(yù)算管理體系的構(gòu)建

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合管理現(xiàn)狀，對(duì)本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)真分析，對(duì)內(nèi)部存在的問題進(jìn)行歸結(jié)總結(jié)，尋找問題產(chǎn)生的根源。要從制度建設(shè)與執(zhí)行角度進(jìn)行評(píng)估，查找制度建設(shè)與執(zhí)行中的漏洞。從管理實(shí)踐看，預(yù)算管理制度在一部分行政事業(yè)單位中未受到重視，制度建設(shè)中預(yù)算制度缺失，預(yù)算管理規(guī)范性差，預(yù)算管理體系未構(gòu)建完善，從而對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算工作執(zhí)行帶來極大影響。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)引起高度重視。一是結(jié)合《預(yù)算法》及相關(guān)預(yù)算管理規(guī)定，做好本單位的預(yù)算管理制度設(shè)計(jì)工作，如成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)預(yù)算職責(zé)進(jìn)行科學(xué)劃分，科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)算運(yùn)行體系與運(yùn)行機(jī)制，為預(yù)算工作實(shí)施提供制度保障。二是構(gòu)建完善的預(yù)算管理體系。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目、預(yù)算指標(biāo)及管理口徑等進(jìn)行統(tǒng)一、規(guī)范，設(shè)計(jì)一套預(yù)算編制、執(zhí)行制度，明確預(yù)算管理責(zé)任，確保預(yù)算工作規(guī)范運(yùn)行。三是做好對(duì)照檢查。要借鑒相關(guān)單位的預(yù)算管理制度，學(xué)習(xí)他們先進(jìn)的管理模式，并引入到本單位中，通過對(duì)照分析，對(duì)本單位的預(yù)算管理制度進(jìn)行優(yōu)化、完善，使之發(fā)揮出最佳管理效果。

(三)狠抓基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化預(yù)算編制與執(zhí)行

預(yù)算編制與執(zhí)行是行政事業(yè)單位抓好預(yù)算管理的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)執(zhí)行不嚴(yán)或出現(xiàn)問題，都會(huì)對(duì)預(yù)算管理質(zhì)量產(chǎn)生很大不良影響，不利于預(yù)算管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新《預(yù)算法》實(shí)施后的財(cái)政預(yù)算管理模式，從嚴(yán)約束，做好系列工作。一是狠抓基礎(chǔ)工作。預(yù)算管理涉及的內(nèi)容很大，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從基礎(chǔ)抓起，對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)資料進(jìn)行充分收集、整理，完善基礎(chǔ)信息，對(duì)單位各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)進(jìn)行認(rèn)真核對(duì)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)單位全年收支預(yù)算進(jìn)行匡算，做到大致有數(shù)。二是精心編制預(yù)算。要嚴(yán)格對(duì)照政策、對(duì)照財(cái)政確定的口徑編制預(yù)算，保證預(yù)算編制有理有據(jù)，符合法律規(guī)定。在預(yù)算編制過程中，要進(jìn)行項(xiàng)目細(xì)化，對(duì)收入來源、支出用途要詳細(xì)反映。同時(shí)，要與財(cái)政部門做好溝通，提交財(cái)政審核。三是從嚴(yán)執(zhí)行預(yù)算。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，就要嚴(yán)格執(zhí)行，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)要分門別類，按預(yù)算規(guī)定使用，不得相互混淆，挪用或套用。預(yù)算執(zhí)行是一項(xiàng)極其嚴(yán)肅的工作，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守預(yù)算紀(jì)律，增強(qiáng)預(yù)算約束力。

(四)健全預(yù)算監(jiān)督體系，對(duì)預(yù)算管理實(shí)施全方位監(jiān)督

針對(duì)預(yù)算監(jiān)管不力的問題，可以從內(nèi)外兩方面入手，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，保證預(yù)算管理實(shí)施到位。一方面，行政事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的構(gòu)建，可以分設(shè)預(yù)算小組與預(yù)算監(jiān)督小組，通過職能分設(shè)，從嚴(yán)執(zhí)行預(yù)算管理工作。預(yù)算監(jiān)督小組要對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)預(yù)算編制合法性、預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性，為單位預(yù)算管理工作把關(guān)。另一方面，財(cái)政、審計(jì)等職能部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自職責(zé)，對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算編制、執(zhí)行情況進(jìn)行常態(tài)化預(yù)算監(jiān)督。財(cái)政部門要發(fā)揮預(yù)算管理一體化的優(yōu)勢，運(yùn)用系統(tǒng)管理加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算編制執(zhí)行管理，提高編審執(zhí)行效率。此外，財(cái)政部門要對(duì)照各單位實(shí)際進(jìn)行分類檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。審計(jì)部門要在對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)審計(jì)的同時(shí)，對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行實(shí)施情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)《預(yù)算法》在行政事業(yè)單位中的落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，保證《預(yù)算法》在實(shí)踐中得到全面貫徹執(zhí)行。

五、結(jié)語

預(yù)算管理作為一種重要的管理方式，對(duì)行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展有著極其重要的作用。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理工作的重要性，在管理實(shí)踐中轉(zhuǎn)變管理觀念，樹立全面預(yù)算管理理念，要與本單位實(shí)際相結(jié)合，建設(shè)系列預(yù)算管理制度，做好預(yù)算編制與執(zhí)行工作，促進(jìn)預(yù)算管理水平不斷提升。