發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)的意義、困境與對策

丁敬英

（重慶安全技術(shù)職業(yè)學(xué)院，重慶 萬州 404121）

近年來，社會對于普惠性托育服務(wù)的需求日益旺盛。黨中央、國務(wù)院高度重視保障和改善托育這一民生工程。2019 年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“優(yōu)先支持普惠性嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)發(fā)展”［1］。隨后，國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委發(fā)布了《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案（試行）》，積極回應(yīng)人民群眾對普惠托育服務(wù)的需求和托育機構(gòu)的支持需求。［2］2020年8月，《上海市托育服務(wù)三年行動計劃（2020 — 2022年）》提出“拓展普惠托育資源，滿足適齡幼兒家庭多元化的入托需求”［3］。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”［4］。在“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標中，對托位數(shù)提出新規(guī)定：3歲以下嬰幼兒中，每千人口擁有托位數(shù)4.5個。2021年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策 促進人口長期均衡發(fā)展的決定》提出要實施“三孩”政策，并且配套“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”等積極生育支持措施。政策實施以來，家庭托育服務(wù)的需求側(cè)與供給側(cè)失衡，尤其是農(nóng)村地區(qū)，托育服務(wù)是新生事物，起步晚、發(fā)展慢，師資隊伍和托育服務(wù)資源配置嚴重不足，托育服務(wù)發(fā)展相對滯后。推進農(nóng)村地區(qū)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展，提振生育水平，既是促進社會公平的重要舉措，也是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。

一、發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)的重要意義

普惠性農(nóng)村托育機構(gòu)是指面向社會廣大大眾、費用低廉、保質(zhì)保量的托育機構(gòu)。無論是何種類型普惠托育機構(gòu)，一定具備公益性、公平性、優(yōu)惠性、科學(xué)性等特點，能提供普惠性服務(wù)。

（一）增強托育服務(wù)“供給側(cè)”與“需求側(cè)”平衡

根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織家庭數(shù)據(jù)庫（OECD Family Database）的數(shù)據(jù)，2016年OECD成員中3歲以下兒童入托率平均值為33.2%，有10個國家3歲以下兒童入托率平均值超過30%；10個國家3歲以下兒童入托率超過50%，最高入托率達到61.8%。

在中國，據(jù)2016年衛(wèi)健委發(fā)布的十個城市3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查顯示，35.8%的家庭有托育需求，其中69.7%的家長希望將孩子送往專業(yè)的托育機構(gòu)。然而，從國家2020年1月開始運行的托育機構(gòu)備案信息系統(tǒng)來看，全國僅有3000多家托育機構(gòu)申請備案，全國各類0 — 3歲嬰幼兒托育機構(gòu)的入托率僅有4.1%。［5］陳芷涵與常進鋒的調(diào)查顯示，大部分農(nóng)村家長希望把孩子送入托育機構(gòu)確保其受到良好教育，促進其成長，并減輕家庭的照顧負擔(dān)，但農(nóng)村地區(qū)的入托率并不高。一方面，托育機構(gòu)數(shù)量較少，資源配置效率低下，僅有三成的受調(diào)查者表示其居住地周邊有托育機構(gòu)；另一方面，托育機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量有待提升，農(nóng)村地區(qū)入托率低的影響因素主要包括師資素養(yǎng)和資質(zhì)、費用問題、交通距離以及環(huán)境、硬件設(shè)施等。其中，托育機構(gòu)的安全問題、教育質(zhì)量、費用的合理性和交通便利程度是農(nóng)村家長最希望解決的問題。［6］人民的有效需求受供給側(cè)制約不能得到滿足，農(nóng)村普惠性托育服務(wù)需求和供給間的脫節(jié)現(xiàn)象日益明顯。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年人口出生率為8.52%，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016 — 2030年）的通知》以及“三孩”政策的實施，預(yù)計出生率會有小幅度提高，人民對于普惠性托育服務(wù)的需求更加旺盛。

（二）推進農(nóng)村教育，提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)質(zhì)量

黨的十九大報告指出，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，并強調(diào)要推進教育公平，推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，體現(xiàn)了對農(nóng)村教育的高度重視。［7］《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出要加大對農(nóng)村和貧困地區(qū)嬰幼兒照護服務(wù)的支持，推廣嬰幼兒早期發(fā)展項目。大力發(fā)展農(nóng)村普惠性托育服務(wù)，不僅能夠為農(nóng)村的教育注入新鮮血液，而且有利于社會主義新農(nóng)村經(jīng)濟和文化建設(shè)的長足發(fā)展，更是阻斷代際貧困的重要措施。

（三）促進社會公平，共享發(fā)展成果

黨的十八大之后，中共中央提出了“共享發(fā)展”的新理念。黨的十九大報告做出重大部署，要求“幼有所育”，強調(diào)要加快農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展，切實解決好人民群眾“入托貴、入托難”的現(xiàn)實難題。公平正義是社會最為重要的價值追求，農(nóng)村普惠性托育服務(wù)也是一個關(guān)乎穩(wěn)定的社會問題，發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)不僅是人民創(chuàng)造美好生活的基本需要，而且是推動教育均衡發(fā)展的有效保障，更是落實人民共享發(fā)展成果、實現(xiàn)社會公平的重要舉措。

二、當前農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)發(fā)展的困境

為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出要“優(yōu)先支持普惠性嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)發(fā)展”，多省市出臺了相關(guān)政策，如上海市制定了《上海市托育服務(wù)三年行動計劃（2020 — 2022年）》，深圳市人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展實施方案（2020 — 2025年）的通知》，遼寧鞍山下發(fā)了《關(guān)于申報2020年普惠性托育服務(wù)方案的通知》，各地普惠托育工作有序開啟。但總體來看，由于農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)是一種新興事物，很多地方政府對其普惠托育認識還不夠清晰，當前農(nóng)村普惠性幼兒發(fā)展仍面臨如下困境。

（一）政策體制有待健全

鄉(xiāng)村振興是關(guān)系我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要基石。托育關(guān)系著民生福祉。托育事業(yè)的規(guī)范和健康發(fā)展，依賴于頂層政策制度和標準體系的建立和不斷完善。目前國家出臺了一系列關(guān)于托育的政策和文件，但對于農(nóng)村托育的論述較少提及，專門的農(nóng)村托育相關(guān)政策文件也尚未出臺。農(nóng)村是中國發(fā)展的薄弱地區(qū)，在經(jīng)濟、社會等方面與城市有不少差距，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡問題也較為突出，農(nóng)村托育的發(fā)展需要政策予以適當傾斜，需要相對健全的體制加以引領(lǐng)和管理。

（二）托育師資短缺

專業(yè)水平高、能力強的師資隊伍是普惠性托育服務(wù)的保障。嬰幼兒托育服務(wù)與管理專業(yè)屬于醫(yī)學(xué)大類，這表明嬰幼兒托育不等同于學(xué)前教育，托育行業(yè)需要“醫(yī)養(yǎng)教”融合的復(fù)合型人才。目前托育機構(gòu)師資主要由學(xué)前教育專業(yè)老師擔(dān)任，普遍缺乏0 — 3歲嬰幼兒照護等專業(yè)知識和技能，造成托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊，難以滿足當前新生的大量托育市場需求。

（三）扶持與宣傳力度不足

近期以來，中央和部分地方政府已經(jīng)相繼出臺了一些發(fā)展和扶持普惠性托育機構(gòu)的舉措，如托育經(jīng)費納入各級政府財政預(yù)算、落實托育機構(gòu)綜合獎補制度等。這些扶持措施的具體落實將對鼓勵農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，但總體而言，由于對農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)關(guān)注力度小，缺乏長遠規(guī)劃，缺少可行性方案，加之缺少對扶持和監(jiān)管措施的有力宣傳，致使社會力量較少參與農(nóng)村普惠性幼兒事業(yè)。

（四）成本分擔(dān)機制不健全

農(nóng)村幼兒入托率低的主要原因是“入托貴”。由于缺乏明確詳細的針對農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)的生均撥款、收費、資助一體化的經(jīng)費投入機制，農(nóng)村托育機構(gòu)較少，分布不均，收費較高。［8］基于OECD和聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，國際上政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例逐年穩(wěn)定提高，其中多數(shù) OECD 國家主要由政府負擔(dān)，且主要由中央和中層政府負擔(dān)。［9］我國近年來對學(xué)前教育投入不斷加大，但是研究發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)前教育成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理，政府承擔(dān)比重偏低，家庭負擔(dān)沉重，社會力量發(fā)揮不足。研究顯示“市場化的托育成本遠遠高于其他年齡段的教育成本，是學(xué)前教育的 2 倍，是小學(xué)和初中的1.5倍”［10］，優(yōu)化和健全成本分擔(dān)機制是發(fā)展托育服務(wù)體系的應(yīng)有之義。

三、大力發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)的對策

為推進“幼有所育、幼有善育、幼有優(yōu)育”的目標早日實現(xiàn)，政府、企業(yè)、托育服務(wù)人員等主體應(yīng)抓住托育事業(yè)的機遇、應(yīng)對挑戰(zhàn)，共同推進農(nóng)村普惠性托育事業(yè)科學(xué)、健康、有序、規(guī)范、蓬勃發(fā)展，開創(chuàng)農(nóng)村普惠性托育事業(yè)新格局。

（一）加強政策引領(lǐng)，助力托育發(fā)展

近年來，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《托育機構(gòu)設(shè)置標準（試行）》《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）》等文件的相繼出臺，我們再次看到了中央堅定不移發(fā)展壯大托育事業(yè)的決心和信心。針對目前關(guān)于農(nóng)村普惠性托育的政策文件較少的情況，結(jié)合農(nóng)村的特殊特點，可以出臺專門的關(guān)于農(nóng)村普惠性托育的相關(guān)政策和文件，起到政府牽頭、社會力量和個人積極參與的自上而下的動員作用，充分調(diào)動企業(yè)和個人參與農(nóng)村普惠性托育的積極性。

（二）加強托育師資隊伍建設(shè)，激發(fā)托育隊伍活力

為保障政府對農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)的質(zhì)量，必須建立一支精干、專業(yè)的農(nóng)村托育人員隊伍。第一，加強托育師資培訓(xùn)，一方面要“引流”，引入國內(nèi)外高學(xué)歷、有經(jīng)驗的托育專家，讓托育能手深入農(nóng)村實際引導(dǎo)農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)的發(fā)展；另一方面要“固本”，讓農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)輪流到先進托育機構(gòu)頂崗鍛煉、參加講座等，學(xué)習(xí)其專業(yè)做法。第二，建立科研、學(xué)習(xí)共同體。建立一支建立以專家為引領(lǐng)，數(shù)量充足、專業(yè)性強，由一線托育機構(gòu)專干、專業(yè)教師組成的學(xué)習(xí)研究小組，形成常態(tài)化、規(guī)范的學(xué)習(xí)、科研機制。

（三）加大扶持宣傳力度，建立扶持管理機制

政府對農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)內(nèi)涵與意義的認識，直接影響其制定扶持與管理措施的針對性和有效性。首先，地方政府要深刻認知并清晰界定農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)的性質(zhì)與特點。由于農(nóng)村經(jīng)濟力量薄弱，托育成本較高，普惠性托育機構(gòu)收費較低，為保障機構(gòu)基本運轉(zhuǎn)及教育質(zhì)量提高的需要，政府需要將托育經(jīng)費納入各級財政預(yù)算，加強對托育機構(gòu)的扶持、宣傳與監(jiān)管，才可保障農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)穩(wěn)步、健康、有序發(fā)展。其次，各級政府要充分認識發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)的重要作用?，F(xiàn)階段農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)的發(fā)展是政府解決“入托難、入園貴、入托差”等突出問題，滿足廣大普通民眾“入托、入普惠托”的需求。再次，各級政府要大力宣傳政府發(fā)展普惠性民辦園的具體思路和建設(shè)舉措，使普通民眾了解、接納普惠性民辦園。最后，政府應(yīng)該建立扶持管理體制。結(jié)合本地實際，明確農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)的管理辦法，加強普惠性托育機構(gòu)人員對國家、地方發(fā)展政策的學(xué)習(xí)，使其能夠配合政府做好對園所財務(wù)、辦園質(zhì)量等各方面的監(jiān)管工作。

（四）健全成本分擔(dān)機制，保障財政經(jīng)費投入

發(fā)展農(nóng)村普惠性幼兒園的主要責(zé)任在政府，而政府履行這一義務(wù)的重要體現(xiàn)是健全成本分擔(dān)機制，保障財政資金投入。我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，建立以政府分擔(dān)為主、家庭和社會適度分擔(dān)的成本分擔(dān)機制。政府要切實提高農(nóng)村普惠性托育經(jīng)費投入水平，提高政府分擔(dān)成本的比例，提高中央和省級政府分擔(dān)經(jīng)費的比例，加大對農(nóng)村普惠性幼兒園的財政補助，為發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)提供強有力的資金支持。一方面，應(yīng)加大政府財政投入， 建立保障機制。 中央財政應(yīng)設(shè)立專項經(jīng)費，將托育經(jīng)費列入各級財政預(yù)算，經(jīng)費向發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)傾斜，做到?？顚Ｓ?， 一步到位，保障中西部農(nóng)村地區(qū)普惠性托育機構(gòu)的發(fā)展。另一方面，應(yīng)通過優(yōu)惠政策鼓勵和調(diào)動更多社會力量的參與，如給予土地規(guī)劃、 稅收征收等方面的優(yōu)惠政策，多渠道吸收社會資金共同建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機構(gòu)。