國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵和外延

趙華楊澎梁興海

(1.蘭州昌佳匯智科技有限公司，甘肅 蘭州 730000；2.甘谷縣職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校，甘肅 天水 741000；3.蘭州市自然資源調(diào)查評價研究院，甘肅 蘭州 730000)

國土空間規(guī)劃是新時代國家為統(tǒng)籌山水林田湖草和實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措[1]?？茖W(xué)合理的國土空間規(guī)劃不僅能夠有效地解決資源環(huán)境不平衡發(fā)展的突出問題[2]，而且對我國構(gòu)建國土空間開發(fā)新格局和樹立人與自然生命共同體理念具有重要指導(dǎo)意義。目前，國土空間規(guī)劃已經(jīng)成為國家、省、市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))推進(jìn)規(guī)劃體制改革、優(yōu)化空間配置、調(diào)控區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)發(fā)展和規(guī)范國土開發(fā)秩序的重要依據(jù)。作為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的藍(lán)圖，學(xué)術(shù)界對國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵和外延仍然存在認(rèn)識不明確、不統(tǒng)一的現(xiàn)狀。如何科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣J(rèn)識界定國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵和外延，成為國土空間規(guī)劃學(xué)術(shù)領(lǐng)域亟待解決的基礎(chǔ)問題。

1 國外對國土空間規(guī)劃概念的認(rèn)識

國土空間規(guī)劃這一名詞的出現(xiàn)可以追溯到20世紀(jì)80年代，《歐洲空間規(guī)劃憲章》最早將其定義為“所有具有空間意義規(guī)劃活動的總稱”；《歐洲空間規(guī)劃制度概要》將其描述為“公共部門為創(chuàng)造更合理的土地利用關(guān)系、調(diào)節(jié)環(huán)境保護(hù)和開發(fā)利用而采用的影響未來空間分布的方法”；歐洲區(qū)域間計劃將國土空間規(guī)劃定義為“通過管理國土開發(fā)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策等方法來協(xié)調(diào)空間結(jié)構(gòu)的手段”[3]。

德國是世界上最早開始空間規(guī)劃并取得良好效果的國家[4]。在德國，國土空間規(guī)劃被稱為空間規(guī)劃，是指在國家全部空間或局部空間上通過采用綜合性、系統(tǒng)化的計劃和措施協(xié)調(diào)和規(guī)范空間秩序，使其更加合理有序的制度。其目的是對德國空間的不同功能劃分、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、環(huán)境污染治理等作出計劃和調(diào)整。

在荷蘭，國土空間規(guī)劃也稱為國土空間戰(zhàn)略，是指為了統(tǒng)一和協(xié)調(diào)空間需求，平衡環(huán)境保護(hù)和社會發(fā)展矛盾而作出的空間計劃，其目的是分析國家社會和空間變化，指導(dǎo)國家未來的國土空間開發(fā)，并對未來的國土空間需求進(jìn)行預(yù)測。

在日本，國土空間規(guī)劃也稱為國土綜合開發(fā)規(guī)劃，是指為了合理配置產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高社會福利，從自然、經(jīng)濟(jì)、社會等角度出發(fā)對國土空間進(jìn)行的開發(fā)、利用、保護(hù)，是層級最高的規(guī)劃，充分體現(xiàn)了全面協(xié)調(diào)、綜合利用、開發(fā)和保護(hù)國土空間資源的作用，對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、空間開發(fā)利用具有重要指導(dǎo)意義。

在韓國，國土空間規(guī)劃也稱為國土規(guī)劃，是指為均衡全國發(fā)展、調(diào)整空間布局，促進(jìn)國民生產(chǎn)生活水平提高，對土地開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理等作出的國土開發(fā)整治規(guī)劃，對全國各類資源開發(fā)、利用、治理和保護(hù)進(jìn)行了全面謀劃，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、提升環(huán)境質(zhì)量和保障空間利用效率提供了“藍(lán)圖”。

以上4種僅是國外國土空間規(guī)劃起步較早、具有代表性的國家對國土空間規(guī)劃的認(rèn)識。從稱謂看，各國不盡相同，德國稱“空間規(guī)劃”、日本稱“國土綜合開發(fā)規(guī)劃”、荷蘭稱“國土空間戰(zhàn)略”等；從內(nèi)涵看，各國國土空間規(guī)劃表述中對國土空間規(guī)劃的定位存在較大差異，基本可概括為3種模式，即以空間問題為導(dǎo)向的規(guī)劃模式、以地方空間為主導(dǎo)的規(guī)劃模式和以統(tǒng)籌發(fā)展為主導(dǎo)的規(guī)劃模式；從外延來看，各國均從有利于自身國家發(fā)展和空間布局的視角出發(fā)界定國土空間規(guī)劃，側(cè)重體現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，各國發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)不同，定義的外延自然也不同。

2 我國國土空間規(guī)劃概念的幾種主要觀點

目前，國土空間規(guī)劃在我國已經(jīng)全面展開，國內(nèi)學(xué)者們從不同的立場和視角出發(fā)對國土空間規(guī)劃概念提出了自己的認(rèn)識，具有代表性和影響較大的觀點主要有以下幾種。

浙江大學(xué)吳次芳教授認(rèn)為，國土空間規(guī)劃是在調(diào)查評價自然資源的基礎(chǔ)上，為優(yōu)化空間布局，提升空間利用效率，協(xié)調(diào)資源需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展和諧共生，提高空間品質(zhì)，對動態(tài)變化的國土空間布局、秩序、所涉及人類活動等要素所做的整體部署和戰(zhàn)略安排[5]。中國科學(xué)院大學(xué)董祚繼教授將國土空間規(guī)劃定義為在綜合考量區(qū)域人口、資源、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等全要素的基礎(chǔ)上，對提升國土空間質(zhì)量、轉(zhuǎn)變國土開發(fā)利用保護(hù)模式而對區(qū)域空間格局進(jìn)行的整體謀劃，是國家空間發(fā)展的行動指南，體現(xiàn)國家意志[6]。北京大學(xué)林堅教授認(rèn)為，國土空間規(guī)劃是通過協(xié)調(diào)部署國土資源開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等人類活動，達(dá)到資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)同共生的目的，是一項指導(dǎo)和管控涉及國土空間各類活動的國家級政策，具有綜合性、戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性的特征[7,8]。浙江大學(xué)岳文澤教授認(rèn)為，國土空間規(guī)劃是一項具有明顯層級性的公共政策，以實現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)的高效空間集聚、保障國家糧食安全底線、實現(xiàn)國家生態(tài)安全為目標(biāo)，以加強(qiáng)區(qū)域間的聯(lián)系互動、推進(jìn)區(qū)域間資源流通為主線，以提高空間利用品質(zhì)、提升空間利用效率為核心，對生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間等所做的戰(zhàn)略性謀劃與安排[9]。中國土地勘測規(guī)劃院張曉玲、趙雲(yún)泰認(rèn)為，所謂國土空間規(guī)劃其核心要義是將多個規(guī)劃協(xié)同在統(tǒng)一的二維空間上，以統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、時序安排、空間功能為技術(shù)基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)安排國土空間全要素，制訂管制規(guī)則，合理有序劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，使得國土功能實現(xiàn)最大化的活動[10,11]。廣州大學(xué)謝錦鵬博士則認(rèn)為，國土空間規(guī)劃是對國土空間開發(fā)、治理、保護(hù)進(jìn)行的合理布局和戰(zhàn)略安排，其是國家調(diào)節(jié)空間秩序、優(yōu)化資源配置、管控空間活動的一種手段和措施[12]。

以上對國土空間規(guī)劃概念的理解和認(rèn)識各有側(cè)重，基本代表了國內(nèi)學(xué)者的主要看法，能夠一定程度上反映我國國土空間規(guī)劃概念的研究進(jìn)展[13,14]，但對概念的內(nèi)涵和外延并未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識和嚴(yán)謹(jǐn)界定。吳次芳教授從國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)、對象、主線、核心等方面出發(fā)對其概念進(jìn)行了較為全面、具體的定義；董祚繼教授立足于國家空間發(fā)展層面對國土空間規(guī)劃概念做了宏觀性、概括性的界定；林堅教授認(rèn)為,國土空間規(guī)劃是一項公共政策，其觀點著重突出了國土空間規(guī)劃的作用及定位；岳文澤教授認(rèn)為，國土空間規(guī)劃是針對各級生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間進(jìn)行謀劃與安排的公共政策，概念突出了國土空間規(guī)劃的層級性特征；張曉玲、趙雲(yún)泰的觀點從技術(shù)層面出發(fā)定義了國土空間規(guī)劃的概念，重點揭示了國土空間規(guī)劃分級分類和國土綜合整治的特點；謝錦鵬的觀點側(cè)重于對國土空間規(guī)劃宏觀的定義，缺乏系統(tǒng)性；其他學(xué)者則將國土空間規(guī)劃等同于土地利用總體規(guī)劃，并未對國土空間規(guī)劃概念作出全面的實質(zhì)性定義。

3 國土空間規(guī)劃內(nèi)涵和外延的界定

綜合以上國內(nèi)外學(xué)者對國土空間規(guī)劃的認(rèn)識可以看出，基本詮釋了國土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容，雖然視角和表述各不相同，但概括其共性不難發(fā)現(xiàn)：基本都從宏觀戰(zhàn)略層面認(rèn)識和理解國土空間規(guī)劃，針對性、具體性不強(qiáng)；對國土空間規(guī)劃概念內(nèi)涵的理解大都立足于概念的某一組成部分或特征，沒有突出全面性、廣泛性；主流觀點對國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵和外延基本都有涉及，但尚未對內(nèi)涵和外延作出嚴(yán)格意義上的界定。

隨著“生態(tài)文明新時代”到來，國土空間規(guī)劃工作已經(jīng)深入開展，迫切需要學(xué)術(shù)界必須完善、明確、統(tǒng)一國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵和外延，國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵究竟包含什么內(nèi)容，其外延實質(zhì)到什么范圍，筆者認(rèn)為必須遵循2個原則：國土空間規(guī)劃內(nèi)涵的闡述要能滿足一般性概念定義的要義和國土空間規(guī)劃特有的屬性總和，即需包括被定義項、定義項、定義聯(lián)項3個部分，是國土空間規(guī)劃主體、定位、職能、特點、任務(wù)等全部特征的總和；外延的界定必須客觀、全面地界定新時代國土空間規(guī)劃的客體、時空范圍、適用范圍。依據(jù)以上2條原則將國土空間規(guī)劃定義如下。

國土空間規(guī)劃是指國家為優(yōu)化空間格局，提升區(qū)域空間利用效率和品質(zhì)，解決各項規(guī)劃之間的矛盾，統(tǒng)籌資源調(diào)配與社會發(fā)展，根據(jù)某一時期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的戰(zhàn)略方針和目標(biāo)，依據(jù)一定的自然、社會、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)條件，對某一行政轄區(qū)內(nèi)海、陸、空國土空間全要素進(jìn)行調(diào)查評價，從國家、省、市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))五級層面和總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃3種類型對生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間格局的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)、修復(fù)在時間和空間上因地制宜進(jìn)行的統(tǒng)籌部署和戰(zhàn)略謀劃。

這一定義中明確了國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵和外延，其內(nèi)涵包含5方面內(nèi)容。國土空間規(guī)劃的主體是國家，體現(xiàn)國家意志，國家委派省、市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行國土空間規(guī)劃的具體編制和實施；國土空間規(guī)劃的定位是一種全新的綱領(lǐng)性規(guī)劃，指導(dǎo)和管控涉及國土空間要素的各項人類活動，引領(lǐng)和協(xié)調(diào)各專項規(guī)劃，是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖和各類開發(fā)、建設(shè)、保護(hù)活動的基本依據(jù)；國土空間規(guī)劃的職能是優(yōu)化空間格局，提升區(qū)域空間利用效率和品質(zhì)，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，加強(qiáng)政府治理，推動生態(tài)文明建設(shè)，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)；國土空間規(guī)劃的特點是作為全新的綱領(lǐng)性規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性、約束性、統(tǒng)一性、融合性、全面性、前瞻性的特點；國土空間規(guī)劃的基本任務(wù)是根據(jù)一定時期國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)以及區(qū)域自然、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)等條件，確定規(guī)劃區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，協(xié)調(diào)資源配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系，明確空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向以及重大生產(chǎn)力布局安排，提升國土空間利用效率和品質(zhì)，為各類戰(zhàn)略發(fā)展實施提供空間保障，對基礎(chǔ)建設(shè)、資源能源、生態(tài)環(huán)境等空間性活動提供指導(dǎo)和約束。

上述定義中國土空間規(guī)劃的外延界定包含3方面內(nèi)容：國土空間規(guī)劃的客體狹義上是指某一區(qū)域內(nèi)的全部陸域(地表和地下)、海域及空域國土，廣義上指包括土地、江河湖海、礦藏、巖石、植被、生物、氣候、水文等自然資源以及人口資源和社會經(jīng)濟(jì)資源在內(nèi)的全部國土空間要素，是時代(天)、空間(地)、社會(人)為一體的動態(tài)綜合巨系統(tǒng)；國土空間規(guī)劃的時空范圍是特定規(guī)劃期限內(nèi)某區(qū)域內(nèi)的海、陸、空全部國土要素，時間范圍始于規(guī)劃基期，止于規(guī)劃期末，空間范圍講求區(qū)域整體，是規(guī)劃地區(qū)的全部國土空間要素，上至“九天”，下到“五洋”，將時間和空間置于一個整體框架下進(jìn)行統(tǒng)一謀劃的時空范圍構(gòu)成了國土空間規(guī)劃的“宿命”；國土空間規(guī)劃的適用范圍是屬于不同尺度國土空間規(guī)劃各行政轄區(qū)內(nèi)所有開發(fā)、利用、治理、保護(hù)、修復(fù)等在內(nèi)的空間發(fā)展活動，約束行為是行政轄區(qū)內(nèi)一切空間發(fā)展和各類開發(fā)、建設(shè)、保護(hù)活動，約束地域范圍為空間規(guī)劃區(qū)。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃是新時代推進(jìn)國家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略舉措，科學(xué)完善的國土空間規(guī)劃對空間格局優(yōu)化、資源要素合理調(diào)配、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等具有重要指導(dǎo)意義，而對其內(nèi)涵和外延的科學(xué)認(rèn)識則是國土空間規(guī)劃有序開展的前提和基礎(chǔ)。因此，本文主要針對目前學(xué)術(shù)界對國土空間規(guī)劃概念內(nèi)涵和外延不明確、認(rèn)識不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，分析比較了國外典型國家對國土空間規(guī)劃概念的認(rèn)識，并總結(jié)梳理了國內(nèi)學(xué)術(shù)界專家學(xué)者對國土空間規(guī)劃概念的主流觀點，通過總結(jié)精華，規(guī)范表述，對國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵和外延認(rèn)識進(jìn)行了全面、規(guī)范的界定，使國土空間規(guī)劃的表述既滿足了一般性概念定義的要求，又突出了國土空間規(guī)劃的特性。