退耕還林工程建設成效和鞏固對策

鎮(zhèn)安縣退耕還林還草中心 王萍

前言

鎮(zhèn)安縣在退耕還林工程中，認真樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，以“秦南增綠、農(nóng)民增收”為目標，科學規(guī)劃，精心組織，精心實施退耕還林，認真開展政策兌付工作。通過長期的努力，取得了較為理想的建設效果，既對生態(tài)環(huán)境進行了優(yōu)化、改良，又完善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，使人與自然之間實現(xiàn)了統(tǒng)一、和諧發(fā)展。但是其中依舊存在著較為嚴重的問題，這對退耕還林工程建設成效、質(zhì)量鞏固造成了極大的阻礙。為此，本文將從退耕還林工程建設對生態(tài)環(huán)境的影響以及退耕還林工程開展中存在的問題著手，對建設成效和鞏固對策進行深入探討。

1 基本縣情

鎮(zhèn)安縣地處秦頭楚尾，秦嶺南麓中段，被稱為秦楚咽喉。西康鐵路、包茂高速縱貫南北，G345國道橫穿東西，由一個交通落后、信息閉塞的山區(qū)縣，一躍成為秦嶺的明珠、西安的后花園。全縣土地總面積3487平方米，轄15個鎮(zhèn)（辦）、148個行政村、6個社區(qū)，總人口30.26萬，是全省第一個率先脫貧的深度貧困縣。同時，鎮(zhèn)安縣也是全省林業(yè)重點縣，林業(yè)用地總面積440萬畝，占國土總面積的84.1%，其中林地面積有349萬畝，森林覆蓋率68.5%，林木總蓄積1664萬立方米，連續(xù)20年保持雙增長，被評為“中國板栗之鄉(xiāng)”和全國綠化模范縣。鎮(zhèn)安板栗、象園茶葉享譽全國，金臺秘境、木王畫境、塔云仙境備受青睞，來安去安、小城鎮(zhèn)安已成為鎮(zhèn)安縣靚麗的名片。

2 退耕還林工程建設成效

2.1 生態(tài)環(huán)境明顯改善

第一輪退耕還林工程，完成新造林50.98萬畝，其中，荒山造林25.74萬畝，退耕還林25.24萬畝，完成鞏退后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目8個，建成產(chǎn)業(yè)示范基地12.23萬畝。首輪退耕還林使鎮(zhèn)安縣基本消滅了宜林荒山，并新增林地25萬畝，森林覆蓋率提升9.5%，滿眼盡是綠色，使“生態(tài)鎮(zhèn)安”名副其實。同時，還有效改善了局部小氣候，增加了降雨量，對緩解水土流失和土地沙化狀況，有效抵御自然災害對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害，增加糧食產(chǎn)量具有一定作用，并使工程區(qū)的防災減災能力得到逐步提高。

2.2 經(jīng)濟效益大幅度增加

退耕還林農(nóng)戶不僅通過國家糧款補助直接增加了收入，而且在一些自然條件較好的地方，結合退耕還林工程建設，因地制宜地發(fā)展起了經(jīng)濟效益顯著的特色經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)，如核桃、板栗、茶葉等產(chǎn)業(yè)。首輪退耕還林使鎮(zhèn)安縣新增經(jīng)濟林園近20萬畝，其中核桃3.65萬畝、板栗12.46萬畝，鞏退項目新增經(jīng)濟林7.3萬畝、科管改造4.9萬畝，因退耕還林工程新增的經(jīng)濟林園占全縣經(jīng)濟林園總面積的三分之一以上，這些經(jīng)濟林園已全部進入豐產(chǎn)期，年均產(chǎn)值達到1.2億元，已成為農(nóng)民增收的新亮點。

2.3 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構得到調(diào)整

退耕還林為全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整提供了良好機遇，改變了農(nóng)民廣種薄收的傳統(tǒng)習慣。鎮(zhèn)安縣把退耕還林作為解決“三農(nóng)”問題的重要措施，合理調(diào)整土地利用和種植結構，因地制宜推行林經(jīng)間作、種養(yǎng)結合、產(chǎn)業(yè)配套等多種開發(fā)治理模式，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。

2.4 群眾生態(tài)意識進一步加強

退耕還林工程的實施使人們認識到，生態(tài)惡劣是貧困的主要根源，改善生態(tài)是改變自身生存和生活條件的根本出路。通過實施退耕還林，政府引導和鼓勵退耕農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟型產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件得到明顯改善，工程區(qū)群眾參與生態(tài)環(huán)境建設的積極性大大提高，全民生態(tài)意識得到加強。

3 主要做法和特點

鎮(zhèn)安縣發(fā)展的潛力在山，希望在林。因此，歷屆縣委、縣政府的主要領導都高度重視林業(yè)工作，始終把林業(yè)工作作為破解三農(nóng)難題、解決三農(nóng)問題的重要抓手，一任接著一任干。近年來，更是把以林業(yè)為主的生態(tài)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為“立縣之本”“富民之基”，堅持常抓不懈。特別是在退耕還林工程建設中，通過定政策、活機制、嚴管理、惠民生，保證了工程的順利實施和達標達效。

3.1 定政策就是制定和貫徹落實“實施意見”

為了全面搞好新一輪退耕還林工程，縣委、縣政府在認真總結第一輪退耕還林經(jīng)驗的基礎上，通過全方位充分調(diào)研，多層次集中會商，政府常務會議研究決定，制定出臺了《新一輪退耕還林工作實施意見》，“實施意見”對鎮(zhèn)安縣實施新一輪退耕還林工作提出了總體要求，明確了工作重點，規(guī)范了工作流程，夯實了各方責任，是鎮(zhèn)安縣貫徹落實國、省、市新一輪退耕還林政策的綱領性文件。“實施意見”解決了鎮(zhèn)安縣退耕還林工作政策不夠明晰、責任不夠明確、措施不夠精準的問題，針對性和操作性很強，更接地氣，更便于遵循和執(zhí)行。

3.2 活機制就是堅持并推行三項機制

一是專業(yè)隊施工制。為解決過去部分退耕戶不按作業(yè)設計施工、隨意變更作業(yè)地點和樹種、栽植成活率保存率低及無人管護的問題，鎮(zhèn)安縣在深入調(diào)研和先行試點的基礎上，大膽實行專業(yè)隊承包造林。以鎮(zhèn)、村為單位組建以生態(tài)護林員為主的造林專業(yè)隊，簽訂施工合同，明確權責義務，限時規(guī)范施工。專業(yè)隊施工確保了工程任務按時完成。二是分期付款制。每畝220元造林施工費，分三年按成活率、保存率分期兌付，滿一年并驗收合格的兌付50%；滿兩年驗收合格的，再付20%；滿三年造林保存率達到85%以上的，兌付最后30%的施工費。若施工質(zhì)量達不到驗收標準，施工中不整改或整改不達標，則立即終止合同，且不支付剩余工費，分期付款確保了工程建設質(zhì)量達標。三是工程監(jiān)理制。新一輪退耕還林政策性更強、要求更嚴更細、實施難度更大，現(xiàn)有的技術力量難以滿足工程建設需求。因此，我們引進了第三方監(jiān)理公司，由監(jiān)理員按照方案要求，跟班作業(yè)，現(xiàn)場指導，把關質(zhì)量，參與驗收，實現(xiàn)全過程監(jiān)管。監(jiān)理制使工程建設更加公開透明，更加嚴謹務實，從而能夠確保專業(yè)隊施工和分期付款制得到全面落實。

3.3 嚴管理就是嚴把五個關鍵環(huán)節(jié)

在作業(yè)設計上，我們按照科學規(guī)劃、超前設計、鎮(zhèn)辦負責的原則，實行鎮(zhèn)辦政府提出退耕申請、林業(yè)分站負責設計、縣退耕辦負責把關的分工負責制，依據(jù)作業(yè)設計規(guī)程，在省市下達工程計劃前完成設計任務，確保上級計劃一旦下達，就能按已經(jīng)設計好的方案，精準分解到鎮(zhèn)、到村，快速啟動工程建設，避免了因計劃下達遲而錯過季節(jié)、分配到鎮(zhèn)村的指標與實際需求不一致的矛盾發(fā)生；在種苗選用上，堅持“兩優(yōu)先、兩不用”制度，即優(yōu)先選用本縣苗木，優(yōu)先選用鄉(xiāng)土樹種，不用國家二級以下的苗木，不用沒有“兩證一簽”的苗木，確保工程用苗均為優(yōu)質(zhì)壯苗；在檢查驗收上，我們按照《退耕還林檢查驗收辦法》和作業(yè)設計方案要求，堅持“鎮(zhèn)辦自查，鎮(zhèn)長簽字，縣級復查”的驗收流程，落實“誰檢查、誰簽字、誰負責”的責任制，做到圖表與現(xiàn)地相符，檔案資料齊全。依據(jù)自查和復查結果，向退耕農(nóng)戶兌現(xiàn)補助資金，向施工專業(yè)隊結算施工費，確保所有工程全部達標；在資金兌現(xiàn)上，我們堅持專項管理、?？顚Ｓ?，嚴格遵循“先驗收、再公示、后兌現(xiàn)”的程序，憑鎮(zhèn)辦政府上報的申請兌現(xiàn)文件、自查驗收表、資金兌現(xiàn)表和縣級復查結果，對合格的退耕還林面積，采用一卡通，直接兌現(xiàn)到退耕戶手中，實現(xiàn)了“誰退耕、誰受益”；在檔案管理上，堅持做到“三同步、六齊全”，即：建檔立檔與工程建設同步，縣、鎮(zhèn)、村三級檔案建設同步，紙質(zhì)文檔與電子文檔建設同步，各類文件、設計文本、圖表卡冊、施工監(jiān)理、政策兌現(xiàn)、規(guī)章制度六類資料齊全完備，相互印證，專人管理，專柜保存。

3.4 惠民生就是堅持兩個結合

一是堅持與脫貧攻堅相結合。退耕還林是生態(tài)脫貧的重要支撐，我們將工程建設納入精準脫貧計劃，在任務安排上優(yōu)先向貧困村、貧困人口集中區(qū)域和貧困戶傾斜，利用退耕還林帶動貧困人口脫貧。新一輪退耕還林覆蓋58個貧困村，占退耕村總數(shù)83個村的70%，占全縣貧困村總數(shù)96個村的60%，已向5934戶貧困戶兌付補助資金1393萬元，戶均2348元。二是堅持與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合。按照一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品和因地制宜、相對集中的原則，鼓勵退耕農(nóng)戶種植板栗、核桃、茶葉等鄉(xiāng)土樹種，引導他們發(fā)展林藥、林菌、林禽、林蜂等林下特色種養(yǎng)業(yè)，支持他們通過退耕還林，大力發(fā)展集休閑、采摘、生態(tài)觀光于一體的特色旅游，實現(xiàn)了“植一片林、造一道景、生一地金”的目標。

4 退耕還林工程建設成效的鞏固對策

4.1 加大宣傳力度，提高群眾的思想覺悟

鎮(zhèn)安縣退耕還林地大多交通不便、土壤貧瘠、零星分散，為享受退耕還林資金補助，農(nóng)戶前期能被動地落實一些撫育管護措施，但待退耕還林補助資金兌付完畢后，受農(nóng)村勞動力轉移以及治理本錢高的因素制約，農(nóng)戶治理樂觀性下降，治理粗放，有的甚至出現(xiàn)棄管現(xiàn)象，因此導致苗木長勢較差，成林難，從而直接影響退耕還林質(zhì)量和后期效益的發(fā)揮。同時，由于一部分農(nóng)戶長期受農(nóng)耕理念的影響，在退耕還林后，還會出現(xiàn)嚴重的復耕問題，對退耕還林工程的開展造成了極為不利的影響。因此，為了能夠推動退耕還林工程順利開展，需要加大宣傳力度，以黨的政策為導向，保證宣傳工作的有效性，進而提高群眾的思想覺悟。

4.2 提高政策補助標準，調(diào)動農(nóng)戶的積極性

上一輪退耕還林共補助16年，前8年為230元/畝，后8年為125元/畝，每畝共計享受補助2840元；新一輪退耕還林五年內(nèi)分三次對付到位，共計補助1200元，補助期限短、標準低。雖允許種植豆類等矮桿作物，但部分退耕農(nóng)戶也有種植玉米、小麥、烤煙等高桿作物的，且在耕種過程中容易損壞苗木，導致退耕還林難以成林，因此鞏固難。加之物價上漲等因素，農(nóng)戶實際享受的政策補助比第一輪有較大幅度的降低，局部農(nóng)戶退耕還林樂觀性明顯下降，退耕還林工程難以組織實施。為調(diào)動退耕農(nóng)戶的積極性，完成好重大政治使命，建議提高補助標準，延長補助期限，提高農(nóng)林收入，避免套種復耕現(xiàn)象的發(fā)生。

4.3 推廣先進的科技成果，提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量

工程隊造林5年后，退耕地由退耕主體自行管護，但大多數(shù)退耕還林戶以前主要從事糧食生產(chǎn)，對糧食作物的栽培和治理有一定的閱歷，但對營造林技術和經(jīng)營治理缺乏經(jīng)驗，特別是經(jīng)濟林的育苗、栽培、整形修剪和病蟲害防治等技術更是如此。林業(yè)部門雖然舉辦了不同形式的培訓班，但由于專業(yè)技術人員少、培訓內(nèi)容單一等緣由，退耕還林工程建設的效果不能滿足實際需求，并且科學的經(jīng)濟林管護技術體系也尚未建立，因此難以獲得良好的經(jīng)濟效益。所以在退耕還林實施過程中，要始終把提高科技含量放在頭等重要的位置，將科技保障貫穿于整個工程，大力推廣先進有用的科技成果。

4.4 平衡基本農(nóng)田與退耕還林關系，鞏固退耕還林建設成效

由于耕地“非農(nóng)化”和基本農(nóng)田保護政策的嚴格執(zhí)行，在與國土資源基本農(nóng)田數(shù)據(jù)比對后可知，耕地80%以上都是25度以上的坡地。新一輪退耕還林政策規(guī)定，退耕還林地塊必須嚴格限定在25度以上的非基本農(nóng)田坡耕地。嚴格的基本農(nóng)田紅線保護政策，導致這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，一些退耕還林的基本農(nóng)田因政策限制而無法退耕，新一輪退耕還林建設任務難以落實。而現(xiàn)實中，部分坡耕地基本農(nóng)田也因種植本錢高、效益低，多年撂荒，雜草叢生，成為荒地。

4.5 進行多種林下經(jīng)濟，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

退耕還林工程是把農(nóng)業(yè)用地改作森林，這在建設生態(tài)環(huán)境方面雖然意義重大，但是此工程的大面積實施，會造成農(nóng)民用地不斷減少，對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量及農(nóng)民收入構成很大影響。只有提高退耕還林地單位經(jīng)濟效益，才能激發(fā)林農(nóng)重視科技、加強管護的樂觀性。要因地制宜開展多種形式的林下經(jīng)濟，比如林下魔芋、林下養(yǎng)殖、林下藥材等，通過立體栽培，以短養(yǎng)長，以種（養(yǎng)）促管，不僅降低了管護本錢，還增加了經(jīng)濟收入，實現(xiàn)了退耕還林經(jīng)濟的可持續(xù)進展。

5 結語

總之，退耕還林工程建設對局部生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構、加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、助推鄉(xiāng)村振興工作起到了積極的作用，達到了“林業(yè)發(fā)展、生態(tài)改善、群眾增收”的預期目標。現(xiàn)階段的退耕還林整體實施狀況仍有待獲得優(yōu)化，其根源主要體現(xiàn)在退耕還林的工作實施機制欠缺長效性，退耕還林工程未能得到當?shù)厝罕姷膹V泛認可和支持，以及退耕還林的資源投入力度相對薄弱。為了從根本上達到優(yōu)化改進的目標，就要構建長效的退耕還林管理運行模式，保障當?shù)厝罕姷暮戏ń?jīng)濟利益，同時還需要增加退耕還林的資金投入。在開展退耕還林工程的過程中，要結合當?shù)貙嶋H情況進行，并且采取有效可行的措施，加強成效的鞏固，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的平衡，保證退耕還林的作用最大化。