稅收兩改

梁發(fā)芾

我國(guó)上半年財(cái)政收入情況看起來(lái)很美。

累計(jì)全國(guó)財(cái)政收入56875.82億元，比去年同期增加13526.03億元，增長(zhǎng)31.2%。其中稅收收入50028.43億元，同比增長(zhǎng)29.6%；非稅收入6847.39億元，同比增長(zhǎng)44.5%。

改改無(wú)約束的超收

今年上半年，稅收收入增幅幾近三成，從財(cái)稅部門的角度看，這或許是一份值得驕傲的答卷。但是，從納稅人的角度來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題，則值得憂慮。連續(xù)十多年大幅度的稅收增加，是不是一件驕傲無(wú)比的政績(jī)？財(cái)政收入，是不是如韓信點(diǎn)兵—多多益善？

讓我們看一組數(shù)字。

從2000年至2005年，在財(cái)政部編制的預(yù)算草案中，全國(guó)財(cái)政收入預(yù)算增長(zhǎng)分別為8.4％、10.3％、10％、8.4％、8.7％、11％，一般在10%左右，而實(shí)際增長(zhǎng)達(dá)17.6％、22.2％、15.4％、14.7％、21.4％、19.8％，兩相比較，預(yù)算增速與實(shí)際增速誤差總在一倍左右。2006年財(cái)政超收收入則達(dá)到前6年總和，為3000億人民幣。到了2007年，全國(guó)稅收收入比2006年同比更是增長(zhǎng)31.4%，而2007年GDP增長(zhǎng)率為13%，稅收增長(zhǎng)率為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的兩倍多，當(dāng)年財(cái)政比預(yù)算超收多達(dá)7239億元，2008年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到61316.9億元，GDP增長(zhǎng)9%，而財(cái)政收入增長(zhǎng)19.5%，比預(yù)算超收2830.9億元。

今年年初政府預(yù)算收入在稅種上的分解是，國(guó)內(nèi)增值稅預(yù)算數(shù)17570億元，增長(zhǎng)10.5%。國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅預(yù)算數(shù)6500億元，增長(zhǎng)7.1%，進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅預(yù)算數(shù)11220億元，增長(zhǎng)7%，關(guān)稅預(yù)算數(shù)2170億元，增長(zhǎng)7%，企業(yè)所得稅預(yù)算數(shù)8380億元，增長(zhǎng)7.5%。這些主要稅種的預(yù)算增幅都在7%左右。但與前面引用的數(shù)據(jù)對(duì)比可知，這幾項(xiàng)稅收的增幅，都在預(yù)算的3-5倍，如企業(yè)所得稅實(shí)際增長(zhǎng)38.3%，是預(yù)算7.5%的5倍，進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅實(shí)際增長(zhǎng)37.1%，更是預(yù)算增長(zhǎng)7%的5.3倍。

雖然，上半年的財(cái)政增幅不一定就是全年的增幅，但是，全年稅收增幅超預(yù)算增幅兩三倍應(yīng)無(wú)懸念。這種不正常的增幅，引起人們的質(zhì)疑，既然年年超過(guò)預(yù)算那么多，為什么預(yù)算還要那么做？預(yù)算不能編制得更為準(zhǔn)確些嗎？收入增幅不能受預(yù)算的約束嗎？

預(yù)算收入是對(duì)未來(lái)收入的估計(jì)，不可能完全準(zhǔn)確，固無(wú)異議，但是每年的增幅超過(guò)預(yù)算規(guī)定增幅的數(shù)倍，則不是估計(jì)不準(zhǔn)確的問(wèn)題，而有深刻的原因。

發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算收入是受約束的，不是超收越多越好。而我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算中的“短收”有嚴(yán)格、明確的規(guī)定，但對(duì)預(yù)算“超收”沒(méi)有限制性規(guī)定?！额A(yù)算法》第45條：“預(yù)算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入?！眹?guó)家該收的，一點(diǎn)不能少，突出體現(xiàn)了對(duì)于國(guó)家收入的嚴(yán)重關(guān)切；但對(duì)于超收卻不做任何限制，說(shuō)明國(guó)家對(duì)于超收帶給公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害卻漠不關(guān)心。這并不是立法者的疏忽，根本原因是，立法者并沒(méi)有將私人財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家征收權(quán)放到平等保護(hù)的地位：你少給國(guó)家繳一分錢都不行，國(guó)家多拿你多少都是無(wú)可置疑的。這是一種國(guó)家主義、和國(guó)庫(kù)主義的財(cái)政觀。

既然《預(yù)算法》對(duì)于超收沒(méi)有限制，對(duì)于超收的支出也沒(méi)有規(guī)定，那么，超收部分就成為政府可以任意支出的部分。這樣的后果是，政府在編制預(yù)算時(shí)，一定會(huì)把增幅做得較低，美其名曰“留有余地”，而在征收時(shí)則努力多收。這樣就會(huì)有大量的超收空間。超收越多，一方面體現(xiàn)為財(cái)政部門的政績(jī)，另一方，超收越多，政府可以直接支配的財(cái)政收入越多。這種方式讓讓人們想到歷史上的包稅制，政府部門當(dāng)然有積極性超收。因此我們看到，為了超收，政府實(shí)行多收獎(jiǎng)勵(lì)，多收提成，把稅收當(dāng)成一種營(yíng)業(yè)，挖掘潛力，不惜收過(guò)頭稅，提前稅，預(yù)收稅。

財(cái)政增收無(wú)限制，根本的癥結(jié)在于《預(yù)算法》的缺陷。要解決此問(wèn)題，需要修改《預(yù)算法》，給超收規(guī)定限額，對(duì)于超收收入和超收收入的支出都要予以規(guī)范。

改改重復(fù)開(kāi)征的間接稅

如果按照稅種統(tǒng)計(jì)，上半年財(cái)政增長(zhǎng)的情況還會(huì)更加詳細(xì)一些，比如增長(zhǎng)幅度較大的進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅7168.63億元，同比增加1939億元，增長(zhǎng)37.1%；關(guān)稅1350.29億元，同比增加328億元，增長(zhǎng)32.1%。以上這幾類稅種屬于商品稅，又叫流轉(zhuǎn)稅，是間接稅，這些間接稅上半年的收入是31861.77億元，占上半年稅收的63.7%，間接稅增收總額是6348億元，占上半年稅收增收11428億元的56%左右。而2010年間接稅占全年全國(guó)稅收總收入的69.5%。對(duì)比可見(jiàn)，今年上半年間接稅的比重在總稅收中有下降。

由于這是一個(gè)較短時(shí)段的數(shù)據(jù)，因此，尚不能得出結(jié)論說(shuō)，間接稅在總稅收中的比重呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。如果出現(xiàn)這種趨勢(shì)，那倒符合中國(guó)稅改的方向，即不斷降低間接稅在總稅收中的比重，提升直接稅在總稅收中的比重。當(dāng)然，這里的一升一降，應(yīng)該是通過(guò)較大幅度地降低和調(diào)整間接稅的稅率因而降低間接稅的增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不是通過(guò)直接稅的增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)間接稅仍然占總稅收的六七成，這個(gè)稅收結(jié)構(gòu)是不合理的。從國(guó)際看，發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收均以直接稅尤其以個(gè)人所得稅為主，間接稅在稅收總額中的比重不高。發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收結(jié)構(gòu)中，直接稅是絕對(duì)主體，間接稅處于附屬地位。但在發(fā)展中國(guó)家，如墨西哥、泰國(guó)、土耳其阿根廷等等國(guó)家，其流轉(zhuǎn)稅比重顯著地高于發(fā)達(dá)國(guó)家。

這里的對(duì)比可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家稅制結(jié)構(gòu)以直接稅為主，而發(fā)展中國(guó)家包括中國(guó)，都是以間接稅為主。從實(shí)證的角度，可以得出結(jié)論，中國(guó)要走向發(fā)達(dá)國(guó)家，必須轉(zhuǎn)變目前以間接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)。

從規(guī)范的角度來(lái)說(shuō)，直接稅比間接稅具有更多優(yōu)越性，這也是必須以直接稅逐漸代替間接稅的原因所在。第一，從稅收透明的角度來(lái)說(shuō)，直接稅透明程度高而間接稅透明程度低。因?yàn)殚g接稅的稅收隱含在商品或勞務(wù)的價(jià)格中，其稅負(fù)的最終歸宿是不明確的，因而是不透明的。不透明的間接稅，模糊了稅收的真正負(fù)擔(dān)者，造成人們的錯(cuò)覺(jué)，不利于形成納稅人意識(shí)和納稅人權(quán)利意識(shí)。第二方面，間接稅具有累退性，而累退是不公正的。商品中隱含稅收，不論貧富，都會(huì)消費(fèi)商品，尤其生活必需品，因此，如果作為商品的生活必需品中含有稅金，則對(duì)于窮人會(huì)有更大的壓力。雖然商品稅或者叫做流轉(zhuǎn)稅的間接稅在征收管理方面，可能比直接稅更加方便。但是，并不能為了這種效率而犧牲稅收量能負(fù)擔(dān)的根本原則。

間接稅除了透明度低，累退而不公正等弊端外，中國(guó)的流轉(zhuǎn)稅本身還有巨大的缺點(diǎn)需要克服。這就是間接稅存在嚴(yán)重的重復(fù)征稅。間接稅古已有之，比如鹽稅，但是，間接稅真正成為針對(duì)商品的普遍稅收，源自晚清為鎮(zhèn)壓太平天國(guó)而在各地實(shí)行的厘金。厘金制度最為人詬病的弊端就是重復(fù)征稅。為了解決重復(fù)征稅，從民國(guó)的統(tǒng)稅到共和國(guó)的統(tǒng)一工商稅，產(chǎn)品稅，都沒(méi)有徹底解決流轉(zhuǎn)稅重復(fù)征稅問(wèn)題。直到1994年稅改中以增值稅取代工商稅和產(chǎn)品稅，流轉(zhuǎn)稅重復(fù)征稅的問(wèn)題方得到一定的解決。但是，1994年稅改實(shí)際上并不徹底，那次還保留了營(yíng)業(yè)稅，在增值稅中還實(shí)行小規(guī)模納稅人制度，流轉(zhuǎn)稅的重復(fù)征稅問(wèn)題，到目前沒(méi)有解決。營(yíng)業(yè)稅重復(fù)納稅嚴(yán)重，抑制了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。所以，中國(guó)稅制改革，總的方向應(yīng)該是降低間接稅的比重，而與此大趨勢(shì)并行不悖的是，應(yīng)該將重復(fù)征稅問(wèn)題嚴(yán)重的營(yíng)業(yè)稅并入增值稅，徹底解決營(yíng)業(yè)稅的重復(fù)征稅問(wèn)題。

（作者系獨(dú)立財(cái)經(jīng)評(píng)論員）