探索基于地域關(guān)系的流動(dòng)黨員管理模式

文_鄭 寰 陶周穎

流動(dòng)黨員管理是新時(shí)代黨員教育管理工作的難點(diǎn)。加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)黨員管理是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、發(fā)揮黨員先鋒模范作用的必然要求。探索新時(shí)代流動(dòng)黨員教育服務(wù)管理的創(chuàng)新機(jī)制，需要對(duì)以流入地黨組織為主的管理模式進(jìn)行總結(jié)和反思，對(duì)中國(guó)社會(huì)因“地”派生的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行更深入的思考。

一、以流入地黨組織為主流的黨員管理模式的局限與挑戰(zhàn)

流動(dòng)黨員管理是隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生的黨的建設(shè)的新課題。在經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，出現(xiàn)了一支龐大的流動(dòng)黨員隊(duì)伍。大量黨員在外經(jīng)商、務(wù)工、從事業(yè)務(wù)工作，與原有黨組織失去聯(lián)系，這對(duì)基于“單位組織隸屬關(guān)系”管理黨員的傳統(tǒng)模式帶來(lái)了巨大沖擊。20世紀(jì)90年代以來(lái)，中央和地方對(duì)外出流動(dòng)黨員管理進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新。1994年，中央組織部制定《關(guān)于加強(qiáng)黨員流動(dòng)中組織關(guān)系管理的暫行規(guī)定》，為厘清流動(dòng)黨員的組織關(guān)系提供了基本規(guī)范。2006年，中央組織部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)黨員管理工作的意見(jiàn)》，明確規(guī)定了“堅(jiān)持以流入地黨組織為主、流出地和流入地黨組織共同管理，構(gòu)建流出地與流入地黨組織密切配合、有機(jī)銜接的流動(dòng)黨員管理機(jī)制”。但多年實(shí)踐證明，以流入地黨組織為主的流動(dòng)黨員管理模式存在諸多弊端，已難以適應(yīng)新時(shí)代管黨治黨的新要求。

一是模式單一，難以摸清外出流動(dòng)黨員的底數(shù)。在實(shí)踐中，許多流入地黨組織主要是基于公安流動(dòng)人口的排查數(shù)據(jù)對(duì)黨員身份進(jìn)行篩查，事實(shí)上存在“底數(shù)不清、情況不明”的問(wèn)題。例如，2021年，北京市某區(qū)組織部統(tǒng)計(jì)的轄區(qū)流動(dòng)黨員數(shù)量?jī)H500多人，但實(shí)際上有大量外出流動(dòng)黨員并不在公安流動(dòng)人口管理數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。據(jù)山東省某市駐京辦統(tǒng)計(jì)，僅該市在此區(qū)的流動(dòng)黨員就不下200人?？梢?jiàn)，流入地和流出地對(duì)流動(dòng)黨員的統(tǒng)計(jì)口徑存在較大差異。以流入地黨組織為主的外出流動(dòng)黨員管理模式，客觀上無(wú)法獲得準(zhǔn)確的流動(dòng)黨員數(shù)據(jù)。加之流動(dòng)黨員群體分布范圍廣、涉及行業(yè)多、流動(dòng)性強(qiáng)，有的黨性意識(shí)不強(qiáng)、自我約束力弱，個(gè)別甚至故意隱瞞黨員身份，成為“隱形黨員”“口袋黨員”。這些問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致流動(dòng)黨員趨向“流失”，難以納入組織制度化管理。

二是流入地黨組織的屬地任務(wù)繁重，難以真正履行好共同管理責(zé)任。在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)社區(qū)強(qiáng)調(diào)的是屬地化管理模式，現(xiàn)有的黨員教育管理模式主要基于屬地來(lái)實(shí)施考核、評(píng)價(jià)和督查，有著明確的屬地責(zé)任。流動(dòng)黨員管理工作在流入地黨組織的任務(wù)優(yōu)先排序中難以被列入重要選項(xiàng)，使得許多屬地黨組織對(duì)流動(dòng)黨員管理缺乏積極性和主動(dòng)性，難以開(kāi)展有效的組織活動(dòng)。

三是流入地黨組織對(duì)外出流動(dòng)黨員的地域性認(rèn)識(shí)不足，難以為流動(dòng)黨員提供針對(duì)性服務(wù)。從調(diào)查研究來(lái)看，流入地和流出地黨組織對(duì)外出流動(dòng)黨員的內(nèi)涵、作用和價(jià)值的理解完全不同。從流出地黨組織來(lái)看，大部分流動(dòng)黨員是基于鄉(xiāng)緣地緣關(guān)系流入到異地的黨員，有著明確的地域?qū)傩院屯l(xiāng)屬性，需要以個(gè)性化服務(wù)來(lái)組織、凝聚流動(dòng)黨員。而在流入地黨組織看來(lái)，流動(dòng)黨員主要是同志關(guān)系，無(wú)法從地域和鄉(xiāng)緣關(guān)系的角度認(rèn)識(shí)流動(dòng)黨員，更無(wú)法實(shí)施基于地域認(rèn)同的組織活動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，各地的探索往往側(cè)重于流入地和流出地黨組織的管理職責(zé)，對(duì)駐外辦事機(jī)構(gòu)在流動(dòng)黨員教育管理方面的作用認(rèn)識(shí)不足。加之流動(dòng)黨員長(zhǎng)期遠(yuǎn)離流出地黨組織，難以開(kāi)展正常的組織生活，導(dǎo)致流動(dòng)黨員群體缺乏組織歸屬感，無(wú)法充分發(fā)揮外出黨員服務(wù)家鄉(xiāng)建設(shè)的重要作用。

二、基于地域聯(lián)結(jié)流動(dòng)黨員管理模式的實(shí)踐探索

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞黨員教育管理工作提出一系列新理念新思想新要求。習(xí)近平總書(shū)記指出：“對(duì)黨員的日常管理監(jiān)督，包括組織關(guān)系管理、流動(dòng)黨員管理等，要加以改進(jìn)完善。要針對(duì)新情況新問(wèn)題以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊制度短板，健全制度，有力執(zhí)行，真正使黨的組織生活和黨員教育管理嚴(yán)起來(lái)、實(shí)起來(lái)?！保ā读?xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨的論述摘編》，中央編譯出版社，第229頁(yè)）2018年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》明確規(guī)定：“流動(dòng)黨員較多，工作地或者居住地相對(duì)固定集中，應(yīng)當(dāng)由流出地黨組織商流入地黨組織，依托園區(qū)、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、駐外地辦事機(jī)構(gòu)等成立流動(dòng)黨員黨支部?！?019年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》第七章明確“流動(dòng)黨員管理”，強(qiáng)化了流出地、流入地黨組織的共管責(zé)任。相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的修改，進(jìn)一步壓實(shí)了流出地黨組織的責(zé)任，為探索新時(shí)代流動(dòng)黨員管理模式提供了重要指引。近年來(lái)，部分省市積極探索流動(dòng)黨員教育管理的有效途徑，逐步探索出以流出地黨組織為主，以駐外辦事機(jī)構(gòu)為平臺(tái)的流動(dòng)黨員管理新模式，為破解流動(dòng)黨員教育管理難題提供了新思路。

一是以“地”的關(guān)聯(lián)主動(dòng)摸排流動(dòng)黨員，對(duì)流動(dòng)黨員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。摸清黨員底數(shù)是有效管理流動(dòng)黨員的前提。流出地的縣區(qū)一級(jí)派生的地緣關(guān)系能夠產(chǎn)生較強(qiáng)的社會(huì)關(guān)聯(lián)性，可以更有效地組織流動(dòng)黨員隊(duì)伍。因此，新的流動(dòng)黨員管理模式，即是以“地”的關(guān)聯(lián)所派生的社會(huì)關(guān)系來(lái)識(shí)別流動(dòng)黨員的身份，由流出地黨組織所在基層黨委統(tǒng)一安排，以黨支部為單位，通過(guò)“組織找黨員、黨員找組織、黨員找黨員”，掌握外出流動(dòng)黨員的最新去向，健全完善工作臺(tái)賬。例如，山東省臨沂市堅(jiān)持在流出地以村、縣區(qū)為單位，對(duì)流動(dòng)黨員進(jìn)行摸底排查。通過(guò)組織縣鄉(xiāng)村逐級(jí)摸底、發(fā)動(dòng)在外務(wù)工經(jīng)商黨員群眾協(xié)助摸底、利用有關(guān)部門(mén)信息比對(duì)摸底等方式，對(duì)流動(dòng)黨員進(jìn)行排查摸底，為流動(dòng)黨員建立信息臺(tái)賬，做到流動(dòng)黨員人數(shù)清、結(jié)構(gòu)清、分布清、動(dòng)態(tài)清、流向清。（姜仕禮：“把流動(dòng)黨員牢牢凝聚在黨旗下——山東省臨沂市加強(qiáng)駐外流動(dòng)黨員黨組織建設(shè)和流動(dòng)黨員教育管理工作紀(jì)實(shí)”，《紅旗文稿》2019年第6期）這種流動(dòng)黨員識(shí)別機(jī)制，比以流入地黨組織為主的模式更加精準(zhǔn)更加清晰，獲得的數(shù)據(jù)也更加真實(shí)可靠。

二是明確流出地各級(jí)黨組織職責(zé)，壓實(shí)外出流動(dòng)黨員的管理責(zé)任。流出地黨組織在外出流動(dòng)黨員管理中履行著重要的管黨治黨責(zé)任，需要層層壓實(shí)流出地各級(jí)黨組織的主體責(zé)任。其中，流出地區(qū)縣黨委要把加強(qiáng)外出流動(dòng)黨員隊(duì)伍建設(shè)擺上重要議事日程，主要負(fù)責(zé)同志要認(rèn)真履行管黨治黨責(zé)任；各縣區(qū)委組織部要發(fā)揮好牽頭作用，及時(shí)了解駐外黨組織工作開(kāi)展情況；流出地街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織要注意掌握流動(dòng)黨員的親屬、鄰居、同學(xué)等相關(guān)聯(lián)系人的信息，方便及時(shí)聯(lián)系查找流動(dòng)黨員；流出地黨支部要確定1名支部成員，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)外出流動(dòng)黨員聯(lián)系服務(wù)工作。原則上每季度至少聯(lián)系1次，重點(diǎn)做好溝通交流和思想教育工作，以此在加強(qiáng)流動(dòng)黨員管理的同時(shí)，增強(qiáng)流動(dòng)黨員的歸屬感。

三是整合駐外平臺(tái)，建立健全駐外黨的組織體系。在實(shí)踐中，駐外黨組織在外出流動(dòng)黨員管理中扮演著樞紐角色。建立健全駐外黨的組織體系，就是要加強(qiáng)駐外黨組織班子建設(shè)，在駐外辦事機(jī)構(gòu)成立流動(dòng)黨員黨委，協(xié)助流出地黨委管理流動(dòng)黨員隊(duì)伍，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)招商機(jī)構(gòu)、企業(yè)、商會(huì)、協(xié)會(huì)等內(nèi)部設(shè)置的黨組織，保證駐外黨組織的日常工作有人抓、有人管。針對(duì)流動(dòng)黨員的區(qū)域分布、總體數(shù)量、職業(yè)性質(zhì)等，各縣區(qū)重點(diǎn)加大在北京、上海、浙江、廣東等地組建駐外黨組織的工作力度，強(qiáng)化駐外黨建力量，確保流動(dòng)黨員無(wú)論流動(dòng)到哪里，都做到“組織不散、管理不松、黨性不丟、作用不減”。在此基礎(chǔ)上，駐外黨組織要定期與流出地各級(jí)黨組織進(jìn)行聯(lián)系，會(huì)同流入地黨組織共同核查外出流動(dòng)黨員的工作變動(dòng)情況，以“橋梁”和“紐帶”的角色定位，不斷加強(qiáng)流入地和流出地的通力協(xié)作。

四是以性質(zhì)界定劃分流動(dòng)黨員，建立精準(zhǔn)化分類(lèi)管理體系。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》，主要把不同類(lèi)型的流動(dòng)黨員分為農(nóng)村流動(dòng)黨員、城市社區(qū)流動(dòng)黨員、流動(dòng)人才黨員、高校畢業(yè)生流動(dòng)黨員、出國(guó)（境）學(xué)習(xí)研究流動(dòng)黨員。然而，這些劃分基本沒(méi)有把駐外辦事機(jī)構(gòu)的派出黨員干部和黨建力量涵蓋在內(nèi)，且一些由新業(yè)態(tài)產(chǎn)生的新職業(yè)人群也未能囊括進(jìn)去。在基層調(diào)研中，有駐外辦事人員認(rèn)為，外出流動(dòng)黨員應(yīng)當(dāng)包括以下幾類(lèi)。第一類(lèi)是整建制在編外出流動(dòng)黨員，主要包括各省、地、市縣的外派工作人員。其中既有負(fù)責(zé)招商引資、信訪維穩(wěn)的干部，也有交流工作的黨員干部。第二類(lèi)是異地就業(yè)人員，主要包括在商業(yè)、餐飲、家政、工業(yè)、建筑業(yè)及IT等領(lǐng)域工作的外出流動(dòng)黨員。第三類(lèi)是異地居住的流動(dòng)黨員，主要是社會(huì)面幫助子女照看孩子的離退休黨員。應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的從業(yè)特點(diǎn)、地域特點(diǎn)，更加精準(zhǔn)地把握流動(dòng)黨員群體的差異性，構(gòu)建分類(lèi)化管理體系，提供針對(duì)性的黨員教育服務(wù)。

五是以反哺家鄉(xiāng)凝聚外出流動(dòng)黨員，健全流動(dòng)黨員作用發(fā)揮的工作機(jī)制。流動(dòng)黨員的地域認(rèn)同具有重要的社會(huì)價(jià)值。鼓勵(lì)黨員為家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作貢獻(xiàn)，是凝聚外出流動(dòng)黨員的重要方式。許多外出流動(dòng)黨員在發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工、經(jīng)商、就業(yè)，在知識(shí)、技術(shù)、資金等方面有許多優(yōu)勢(shì)，對(duì)家鄉(xiāng)有著濃厚的情誼。通過(guò)組織實(shí)施“反哺家鄉(xiāng)”工程，激勵(lì)外出流動(dòng)黨員積極向黨組織靠攏，可以在很大程度上鏈接流動(dòng)黨員的社會(huì)資本，以更好地服務(wù)于家鄉(xiāng)建設(shè)。

六是以流動(dòng)黨員融入流入地為導(dǎo)向，切實(shí)維護(hù)外出流動(dòng)黨員的合法權(quán)益。外出黨員在異鄉(xiāng)工作生活，存在諸多不便。提升流動(dòng)黨員的歸屬感，就是要切實(shí)保護(hù)好外出流動(dòng)黨員的合法權(quán)益，關(guān)心關(guān)愛(ài)外出流動(dòng)黨員的生活和工作困難?；诖耍鞒龅攸h組織要會(huì)同駐外黨組織，通過(guò)流入地黨組織積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)亟M織、人社等有關(guān)部門(mén)建立信息對(duì)接機(jī)制，為外出流動(dòng)黨員再就業(yè)、提高業(yè)務(wù)能力等提供有效幫助；通過(guò)法律援助等機(jī)構(gòu)，維護(hù)好外出流動(dòng)黨員在安全保障、薪酬落實(shí)等方面的合法權(quán)益；積極協(xié)調(diào)教育等部門(mén)，通過(guò)結(jié)對(duì)幫扶等活動(dòng)，幫助外出流動(dòng)黨員解決子女入學(xué)、生病就醫(yī)、住房租賃等生活困難，為流動(dòng)黨員在外安心工作盡可能提供關(guān)心關(guān)愛(ài)。只有流出地和流入地協(xié)同合作，為流動(dòng)黨員提供足夠的人文關(guān)懷，才能更好地吸引、號(hào)召流動(dòng)黨員，不斷提高流動(dòng)黨員隊(duì)伍內(nèi)部的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

三、從模式轉(zhuǎn)變重新認(rèn)識(shí)流動(dòng)黨員管理的價(jià)值內(nèi)涵

全面從嚴(yán)治黨是黨的十八大以來(lái)黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署。建構(gòu)新的流動(dòng)黨員管理服務(wù)機(jī)制，搭建起以流入地為主導(dǎo)，以駐外黨的組織為平臺(tái)的管理模式，不僅對(duì)全面從嚴(yán)治黨在基層落實(shí)落地具有重要的實(shí)踐意義，也對(duì)新時(shí)代黨的建設(shè)具有重要的理論價(jià)值。

一是準(zhǔn)確把握流動(dòng)黨員身份的概念與類(lèi)別。流動(dòng)黨員的身份是多重的，同樣是黨員，由于來(lái)自不同的職業(yè)、不同的行業(yè)、不同的單位，社會(huì)交往和行為方式往往存在較大差異。如何結(jié)合不同黨員群體的從業(yè)特點(diǎn)和差異，針對(duì)不同類(lèi)型的流動(dòng)黨員群體，創(chuàng)造性地發(fā)揮功能性黨組織的作用，需要搭建起適合不同群體有效互動(dòng)的平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)；如何分類(lèi)開(kāi)展工作，精準(zhǔn)化地進(jìn)行黨員管理和服務(wù)，需要進(jìn)一步改善黨組織的工作方法；需要打破就流動(dòng)黨員談流動(dòng)黨員的思維慣性，對(duì)“流動(dòng)”概念進(jìn)行進(jìn)一步探索和界定，讓外出流動(dòng)黨員和同鄉(xiāng)在職黨員真正凝聚起來(lái)，共同服務(wù)家鄉(xiāng)。

二是深刻理解中國(guó)社會(huì)的地緣關(guān)系對(duì)流動(dòng)黨員管理的重要影響。新時(shí)代流動(dòng)黨員的優(yōu)化管理要基于對(duì)中國(guó)社會(huì)地緣和親緣關(guān)系的理解。費(fèi)孝通曾在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中對(duì)以“地”的關(guān)聯(lián)派生的社會(huì)關(guān)系作過(guò)深入研究。他認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)存在一種“血緣性地緣”關(guān)系?！霸诜€(wěn)定的社會(huì)中，地緣不過(guò)是血緣的投影……地域上的靠近可以說(shuō)是血緣上親疏的一種反映”（費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)·鄉(xiāng)土重建》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2021年版，第82頁(yè)）。在中國(guó)社會(huì)中，同鄉(xiāng)關(guān)系和同鄉(xiāng)情誼扮演著重要的作用。中國(guó)共產(chǎn)黨是在中國(guó)社會(huì)關(guān)系中運(yùn)作的現(xiàn)代政黨。在同志關(guān)系的黨內(nèi)關(guān)系之下還存在多層次的同鄉(xiāng)關(guān)系，這是認(rèn)識(shí)外出流動(dòng)黨員的重要基礎(chǔ)。在這種地緣關(guān)系的影響下，由于同鄉(xiāng)之中，居所相近，彼此熟悉，有助于提升流動(dòng)黨員的隊(duì)伍凝聚力，提高流動(dòng)黨員的管理效率。因此，新時(shí)代的流動(dòng)黨員管理需要返本開(kāi)新，對(duì)中國(guó)社會(huì)的運(yùn)作邏輯有更深刻的認(rèn)知。

三是充分認(rèn)識(shí)駐外黨組織和駐外辦事機(jī)構(gòu)在凝聚流動(dòng)黨員中的角色定位。同鄉(xiāng)關(guān)系是凝聚流動(dòng)黨員的重要紐帶，駐外黨組織可以有效發(fā)揮同鄉(xiāng)關(guān)系的紐帶作用，為服務(wù)家鄉(xiāng)發(fā)展、保護(hù)同鄉(xiāng)合法權(quán)益提供支持。駐外流動(dòng)黨員黨組織的建立，可以把流出地和流入地的管理工作協(xié)同起來(lái)，解決“兩頭管不到”的“放風(fēng)箏”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“流動(dòng)不流失、組織一線牽”。目前的黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)范性文件對(duì)駐外黨組織的工作職責(zé)和作用的規(guī)定仍然不明確。未來(lái)如何發(fā)揮好駐外黨組織的平臺(tái)和紐帶作用，加強(qiáng)對(duì)駐外辦事機(jī)構(gòu)黨的建設(shè)工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)，還需要進(jìn)一步開(kāi)展研究。

四是進(jìn)一步理順流入地和流出地黨組織的管黨治黨責(zé)任。盡管相關(guān)政策文件明確了流入地和流出地黨組織的共同管理責(zé)任，對(duì)流入地黨組織做好黨員日常管理提出了明確要求。但流入地黨組織在實(shí)踐中對(duì)外出流動(dòng)黨員的內(nèi)涵以及作用的認(rèn)識(shí)，存在強(qiáng)烈的屬地意識(shí)，使得流入地黨組織無(wú)法清楚地識(shí)別、排查流動(dòng)黨員的身份和數(shù)量，限制了黨組織平臺(tái)作用的有效發(fā)揮。當(dāng)前流入地和流出地的合作大多是通過(guò)零散隨機(jī)的方式搭建共建機(jī)制，缺乏對(duì)工作機(jī)制系統(tǒng)性和集成性的思考。所以，未來(lái)如何進(jìn)一步理順兩者的管黨治黨責(zé)任、自上而下地在流入地建立更高站位的統(tǒng)籌平臺(tái)，還需要在實(shí)踐中進(jìn)行更深入的探索。