《公共圖書館法》法律原則的確定與適用研究*

鄧杰明

1 問題的提出:《公共圖書館法》法律原則的空白

法律原則是一部法律的精神和價(jià)值的高度凝聚。按照學(xué)界定義:法律原則是為法律規(guī)則提供某種基礎(chǔ)或本源的綜合性的、指導(dǎo)性的原理或價(jià)值準(zhǔn)則的一種規(guī)范[1]。法律原則在處理法律沖突、法律規(guī)范模糊等問題以及法律疑難案件上具有十分重要的法理作用,因此有關(guān)法律原則的討論也成為法律領(lǐng)域?qū)W術(shù)界和實(shí)務(wù)界的熱門討論話題?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)自2018年1月1日實(shí)施以來已有四年多時(shí)間,筆者在中國知網(wǎng)查詢2018年以來有關(guān)《公共圖書館法》的研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),尚未見到專門討論《公共圖書館法》法律原則的論文,簡單討論過《公共圖書館法》法律原則的只有一篇?？梢哉f,法學(xué)界和圖書館學(xué)界在《公共圖書館法》法律原則研究上仍處于相對空白階段,其原因一是法律原則討論涉及法學(xué)理論和法理學(xué)基礎(chǔ),具有一定跨學(xué)科性,有一定研究難度;二是圖書館界已經(jīng)有大量有關(guān)圖書館權(quán)利、圖書館精神和圖書館宗旨等的討論和歸納;三是《公共圖書館法》頒布實(shí)施時(shí)間不長,在立法理論和司法實(shí)踐上尚不具有成熟性和穩(wěn)定性?！豆矆D書館法》作為我國公共圖書館的“根本法”和“基本法”,對公共圖書館的發(fā)展具有前所未有的作用和影響,《公共圖書館法》法律原則對公共圖書館領(lǐng)域立法、法律執(zhí)行、司法適用以及法律宣傳都具有不言而喻的作用。因此,加強(qiáng)《公共圖書館法》法律原則的研究是十分必要的。

目前有學(xué)者提出了《公共圖書館法》的三個(gè)法定原則:平等服務(wù)、普遍開放和共建共享[2]。筆者也曾提到《公共圖書館法》的法律原則包括:公益性原則、政府設(shè)立和保障公共圖書館原則、發(fā)展社會化原則和公共圖書館自律原則[3]。但這些提法主要是為了說明其他問題而進(jìn)行的輔助論證,對《公共圖書館法》法律原則并無深入研討。此外,現(xiàn)有研究雖然對《公共圖書館法》權(quán)威解讀涉及面非常廣,包括基本理念、立法亮點(diǎn)或者某一特點(diǎn)等,甚至也有不少學(xué)者對公共圖書館精神、圖書館權(quán)利和圖書館價(jià)值進(jìn)行了深入的討論,但由于研究對象本身缺少法律原則重要屬性即法律規(guī)范性屬性,因此不屬于法律原則范圍之內(nèi)。本文嘗試從法律文本和司法適用出發(fā),在理論上歸納和總結(jié)《公共圖書館法》法律原則,以供學(xué)術(shù)界共同討論。

法律原則是經(jīng)過歷史發(fā)展和社會變遷以及法律實(shí)踐而形成的,不是一成不變的,是可以討論和變化的。因此研究《公共圖書館法》法律原則問題即是在研究《公共圖書館法》法律適用、制度變遷以及公共圖書館與社會關(guān)系問題。本文主要采用比較方法、內(nèi)容分析法和法社會學(xué)研究方法。比較方法是通過比較《憲法》、行政法、文化法、社會法中與《公共圖書館法》密切相關(guān)的法律原則以及國外圖書館法的法律原則,再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行確定。內(nèi)容分析法是根據(jù)《公共圖書館》立法草案說明、法律條文和司法判例確立《公共圖書館法》的法律原則。法社會學(xué)研究方法是引入社會學(xué)理論和視角,通過社會結(jié)構(gòu)變動和社會變遷等社會問題,探討社會與法律互動中的《公共圖書館法》的功能與實(shí)效,以提煉與社會層面相對應(yīng)的法律原則。

2 《公共圖書館法》法律原則的功能

2.1 立法統(tǒng)一功能

法律統(tǒng)一性是法律執(zhí)行和法律權(quán)威的重要保證。但在公共圖書館領(lǐng)域,地方性立法先于全國性立法,這也容易造成上位法和下位法沖突的問題。比方說《公共圖書館法》明確規(guī)定了設(shè)立公共圖書館應(yīng)當(dāng)具備章程,但在該法頒布之前,所有地方性法律法規(guī)均沒有此規(guī)定。這就需要通過法律原則包括下位法不得違反上位法原則、依法建館原則、行政公開原則等,統(tǒng)一和協(xié)調(diào)立法。2019年全國人大法工委備案審查工作報(bào)告督促制定機(jī)關(guān)根據(jù)上位法變化對法規(guī)及時(shí)修改完善,2020年全國人大法工委備案審查工作報(bào)告制定了糾正與上位法相抵觸的規(guī)定。在《公共圖書館法》頒布以后制定的地方性公共圖書館法律法規(guī)一共有兩部,即2021年1月施行的《貴州省公共圖書館條例》和2021年5月施行的《佛山市公共圖書館管理辦法》。兩部地方性法律法規(guī)第一條都表明:根據(jù)《公共圖書館法》制定。可見《公共圖書館法》已經(jīng)成為地方公共圖書館法制定的重要依據(jù),但由于缺少明文的法律原則,《公共圖書館法》除了在立法目的及“公共圖書館”法律定義上對貴州條例與佛山辦法起到了統(tǒng)領(lǐng)性作用外,在一些重要法律理念和法律適用上并沒有起到原則性統(tǒng)一指領(lǐng)作用。因此,盡快確立《公共圖書館法》法律原則不但對地方性公共圖書館法律法規(guī)制定有統(tǒng)一指領(lǐng)功能,也對《公共圖書館法》可能涉及的法律修改、法律解釋都有重要的法制統(tǒng)一功能。

2.2 法律執(zhí)行功能

隨著社會和科技快速變化,法律變得十分復(fù)雜。為了保證法律安定性和秩序性,立法技術(shù)變得十分微妙,包括法律原則性規(guī)定變得越來越多,法律模糊性規(guī)定也變得越來越普遍?！豆矆D書館法》是全國性法律,是公共圖書館領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范,其中鼓勵(lì)性條文有13條之多,強(qiáng)制性法律規(guī)范雖然高達(dá)37條但其中的法律規(guī)范內(nèi)容十分抽象和模糊。如《公共圖書館法》第三十七條[4]和第四十三條[5]存在規(guī)定非常泛化的現(xiàn)象,第二十九條還存在法律表達(dá)“歧義”的問題[6]。在這種情況下,單靠法律規(guī)范內(nèi)容,恐怕難以準(zhǔn)確執(zhí)行。著名法律學(xué)家德沃金曾經(jīng)指出法律原則是一張無縫之網(wǎng),它能夠彌補(bǔ)法律規(guī)則之不足[7]。比如在第二十九條關(guān)于公共圖書館是否存在開展與服務(wù)相關(guān)的商業(yè)性推廣活動,如果引用行政法中的“比例原則”,就能夠通過行政合理方式檢驗(yàn)公共圖書館開展商業(yè)性閱讀推廣活動的限度。在第三十七條“不得向未成年人提供內(nèi)容不適宜的文獻(xiàn)信息”問題標(biāo)準(zhǔn)上,如果引用法律上正當(dāng)程序原則,就可以把該價(jià)值問題轉(zhuǎn)化為程序問題進(jìn)行處理。在第四十三條有關(guān)讀者個(gè)人信息條款落實(shí)上,可以適用“公開原則”,即通過讀者信息工作公開透明,接受讀者監(jiān)督從而達(dá)到法條的落實(shí)。可見,確立《公共圖書館法》法律原則對法律執(zhí)行有著非常重要的指引作用,對提高法條執(zhí)行度和效率性十分重要。

2.3 司法適用功能

司法適用是保障法律執(zhí)行的最后防線。法律原則對于《公共圖書館法》之重要不單體現(xiàn)在立法統(tǒng)一和法律執(zhí)行上,更多體現(xiàn)在司法適用功能上。《公共圖書館法》法律原則的司法適用功能集中體現(xiàn)在司法案件判決依據(jù)和理由上。在裁判文書網(wǎng)搜查有關(guān)《公共圖書館法》2018年1月1日實(shí)施以來的司法案例,剔除相同案件以及合并一二審后發(fā)現(xiàn)一共有14個(gè)案件。首先,《公共圖書館法》第二條被引用5次,是引用最多的法律條文之一,還有三個(gè)案件引用了《公共圖書館法》但沒有提供具體條文,只是抽象引述一些公益、免費(fèi)等概念。由此可見《公共圖書館法》中一些關(guān)鍵精神和原則在司法審判中起著重要作用,包括公益性、政府責(zé)任以及平等原則等。其次,在引用該法的這些案件中,法條內(nèi)容大多是在原被告的起訴或答辯理由中提及的,其作為法院判決依據(jù)和理由則很少,這說明《公共圖書館法》的法條缺少一定的判決適用性。而法律原則運(yùn)用于司法判決主要集中于司法中的疑難案件,即適用于法律規(guī)則沒有明確規(guī)定或者是規(guī)定不明的情況,這種情況在公共圖書館司法案件中大量存在。比如說在占比最多的信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛中,公共圖書館在司法判決中遇到很大的司法困境,即法院一般不會直接適用《公共圖書館法》進(jìn)行判決,導(dǎo)致公共圖書館在此類案件中吃虧較多。實(shí)際上,司法判決不僅是嚴(yán)格適用法律的過程,也是利益均衡的過程,而公共圖書館秉承著公益為民的主旨,難免會遇到與其他眾多主體進(jìn)行利益均衡的局面,因此《公共圖書館法》如能夠確立法律均衡原則,對法院適用該原則平衡公共圖書館代表的公共利益有很大作用。

3 《公共圖書館法》法律原則的借鑒及轉(zhuǎn)化

確定《公共圖書館法》法律原則不能單靠一個(gè)學(xué)科的力量和背景,基于此筆者嘗試整理出憲法及其他部門法的法律原則,采用提取“公因式”方法探討與《公共圖書館法》最密切相關(guān)的法律原則(如表1所示),并結(jié)合國外公共圖書館立法實(shí)踐,在《公共圖書館法》立法者意圖和法律規(guī)范基礎(chǔ)上加以借鑒和轉(zhuǎn)化。因?yàn)榉稍瓌t會隨著人類實(shí)踐的推進(jìn)和歷史語境的變化而發(fā)生變化,采用這種方法確定《公共圖書館法》法律原則,不但充分考慮了當(dāng)前公共圖書館實(shí)踐和《公共圖書館法》法律條文,還顧及了當(dāng)前我國整體法律體系和法律連續(xù)性;不僅有利于為《公共圖書館法》尋找最佳的法律原則命題,而且也可以通過這樣的討論更深刻地認(rèn)識《公共圖書館法》的法律性質(zhì)和法律定位。

表1 《憲法》、行政法、文化法和社會法中與《公共圖書館法》密切相關(guān)的法律原則

3.1 《憲法》和行政法的法律原則

《公共圖書館法》實(shí)施以來,圖書館界對其法律條文和實(shí)施效果的討論較多,但研究其法律性質(zhì)和法律定位的卻很少。《憲法》是我國根本大法,無論是行政法或是《公共圖書館法》都必須依照《憲法》立法,《憲法》總綱明確提到人民依法管理文化事務(wù)以及國家發(fā)展圖書館事業(yè)。另外,從中國特色社會主義法律體系概念來看,文化領(lǐng)域歸屬于行政法領(lǐng)域,即通過規(guī)定文化行政部門的權(quán)利義務(wù)以及政府對文化機(jī)構(gòu)或文化設(shè)施的管理,達(dá)到管理社會文化事業(yè)、促進(jìn)文化發(fā)展的功能。因此,本文把《憲法》和行政法的法律原則作為《公共圖書館法》的法律原則。(1)在《憲法》法律原則中,與公共文化和公共圖書館最為密切的原則是:法治原則、人權(quán)原則、平等原則和公共利益原則[8]。法治原則是法律基本原則,是貫穿于每一部法律的核心,從制定法律、執(zhí)行法律到司法適用無不體現(xiàn)法治原則。人權(quán)原則和平等原則屬于價(jià)值性原則,在《公共圖書館法》中體現(xiàn)得非常明顯,即國家發(fā)展公共圖書館事業(yè)保障公民文化權(quán)利,保障公民平等文化享有權(quán)和文化發(fā)展權(quán)。公共利益原則主要體現(xiàn)在公共圖書館功能上,即公共圖書館存在功能和發(fā)展功能體現(xiàn)了公共利益和全民共享理念。(2)在行政法法律原則中,與《公共圖書館法》最為密切的原則是:職權(quán)法定原則、平等對待原則、程序正當(dāng)與公開性原則[9]。由于行政法規(guī)定行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),因此特別強(qiáng)調(diào)職權(quán)法定。而行政機(jī)關(guān)的“職權(quán)法定”與“公共圖書館職權(quán)法定”是一致的,但后者更多強(qiáng)調(diào)公共圖書館需要依法履行法定職責(zé),防止消極不履行義務(wù)。平等對待原則主要針對被服務(wù)對象,對公共圖書館來說無論在行政管理或者公共服務(wù)都適用。程序正當(dāng)與公開性原則均屬于行政正當(dāng)原則,強(qiáng)調(diào)公共圖書館履行公共文化職能需要公開信息,做到程序正當(dāng),做好讀者溝通和參與,讓讀者監(jiān)督公共圖書館的行為。

3.2 文化法和社會法的法律原則

文化法并不是一個(gè)獨(dú)立的“部門法”,但隨著社會生活發(fā)展,文化的地位越來越重要,政府也越來越重視文化領(lǐng)域立法。文化法的對象是文化管理行為,包括對電影、出版、新聞、文化遺產(chǎn)、公共圖書館、博物館、公共設(shè)施等的管理。有學(xué)者歸納出文化法的法律原則包括文化自由、切實(shí)公平享用、文化多樣性等[10],均與公共圖書館發(fā)展功能、使命和愿景高度吻合。這些原則與《公共圖書館法》第一章的立法目的也非常吻合。社會法又稱為社會福利法和社會保障法,與《公共圖書館法》密切相關(guān)的法律原則包括國家給付原則、向社會弱者傾斜原則、遵循社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平原則[11]。其中,國家給付原則在《公共圖書館法》中體現(xiàn)得十分明顯,即通過政府力量建立公共圖書館社會保障體系。向社會弱者傾斜原則體現(xiàn)為公共圖書館向社會所有人無差別提供保障服務(wù),特別對未成年群體等進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。公共圖書館在各地的差異化發(fā)展和公共圖書館地方性法律法規(guī)的特點(diǎn)體現(xiàn)了遵循社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平原則。總的來說,文化法和社會法的法律原則與《公共圖書館法》法律原則表現(xiàn)為一種一般法和特別法的關(guān)系,即文化法和社會法法律原則高度抽象地概括了《公共圖書館法》法律原則內(nèi)核。

3.3 國外圖書館立法法律原則總括

美國聯(lián)邦《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》第一條關(guān)于圖書館服務(wù)惠及更多地區(qū)和人群的規(guī)定,強(qiáng)調(diào)公共圖書館撥款和授權(quán),并關(guān)注信息革命對圖書館的影響[12]。美國州公共圖書館法律與圖書館制度更加細(xì)化,其撥款制度與教育制度緊密相關(guān),20世紀(jì)60年代以后州法律進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)館際合作。從美國公共圖書館立法來看,法律原則強(qiáng)調(diào)政府給付和服務(wù)均等化、平等化等原則。英國1850年通過了《公共圖書館法案》,此后,免費(fèi)向全體社會成員開放公共圖書館逐漸普及;1964年《公共圖書館與博物館法》則強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一組織和館際合作等原則,并特別強(qiáng)調(diào)平等和免費(fèi)理念,認(rèn)為免費(fèi)是常態(tài),收費(fèi)是例外。加拿大更多依靠地方公共圖書館立法保障其運(yùn)營和發(fā)展,其中對公共圖書館設(shè)置主體和經(jīng)費(fèi)都有明確規(guī)定,其立法特點(diǎn)仍然是規(guī)定政府責(zé)任為主即國家給付原則。澳大利亞公共圖書館建設(shè)始于18世紀(jì)末,其公共圖書館立法和發(fā)展與其政治體制發(fā)展相適應(yīng),并形成以州公共圖書館為核心的服務(wù)體系。其公共圖書館法主要規(guī)定圖書館管理制度、政府經(jīng)費(fèi)保障以及出版物呈繳制度。而日本公共圖書館規(guī)定圖書館員職業(yè)制度和公共圖書館運(yùn)營評價(jià)及結(jié)果公開制度等,而且在日本公共圖書館法律當(dāng)中有不少有關(guān)免費(fèi)服務(wù)、國家給付的規(guī)定。從國外公共圖書館立法實(shí)踐中看到,國外公共圖書館法也沒有統(tǒng)一的法律原則,但仍能通過其他法律解釋和學(xué)理解讀提煉出公共圖書館的一些共性理念,包括平等、免費(fèi)、國家給付、公開、法治、館際合作等。

4 《公共圖書館法》法律原則的確定

法律原則的確定主要有三種形式:一是通過法律明文規(guī)定確定下來;二是通過其他法律解釋和學(xué)理解讀提煉出來;三是通過法院判決確定下來?！豆矆D書館法》法律原則沒有在法律條文上直接規(guī)定,只能通過第二或第三種方式確立。前文筆者采用提取“公因式”方法歸納出公法、文化法和社會法與《公共圖書館法》最為密切的法律原則,并提煉了國外圖書館立法實(shí)踐中的法律原則。這些法律原則與《公共圖書館法》立法目的和立法理念高度吻合,具有可轉(zhuǎn)換性和借鑒性的可能。同時(shí),《公共圖書館法》法律原則的確定不能離開其法律文本規(guī)范,以下本文將簡述《公共圖書館法》法律原則確定標(biāo)準(zhǔn)和以此依據(jù)確立的《公共圖書館法》的三類五原則:第一類公理性原則,即平等原則和公共利益原則;第二類具體性原則,即國家給付原則和公開原則;第三類法律適用性原則,即比例原則。

4.1 法律原則確定的標(biāo)準(zhǔn)

本文在確定《公共圖書館法》法律原則時(shí),主要參考三個(gè)標(biāo)準(zhǔn),即理性人、法律價(jià)值和《公共圖書館法》法律實(shí)踐。首先是理性人標(biāo)準(zhǔn)。法律是人類理性的產(chǎn)物,法律原則必須符合人類理性,理性人按照邏輯推理和各種信息,去實(shí)現(xiàn)愿望和價(jià)值,決定如何行動,并接受法律原則[13]。因此,理性人標(biāo)準(zhǔn)要求法律原則要符合公共圖書館的制度理性,即《公共圖書館法》法律原則應(yīng)符合理性人普遍性、相關(guān)性和可接受性。其次是法律價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。法律價(jià)值往往涉及法律中最為抽象的概念和理想,包括平等、正義、自由、民主、博愛等。法律原則直接來源于法律價(jià)值,法律價(jià)值影響法律原則的性質(zhì)和評價(jià)。在所有法律價(jià)值中,自由、平等和責(zé)任被認(rèn)為是最重要的三個(gè)價(jià)值,因此本文也將這三大價(jià)值作為《公共圖書館法》法律原則的直接標(biāo)準(zhǔn)。最后是《公共圖書館法》法律實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。即《公共圖書館法》法律原則必然需要立足該法立法實(shí)踐,包括立法草案、立法規(guī)范、《公共圖書館法》立法體系和《公共圖書館法》司法判例等。

4.2 《公共圖書館法》三類五原則

4.2.1 公理性原則:平等原則和公益性原則

(1)平等原則。美國政治哲學(xué)家羅爾斯把社會正義原則理解為公平的正義,即只有在平等狀態(tài)下選擇才是理性的。按照羅爾斯提出的原始狀態(tài)“無知之幕”[14],公共圖書館是一個(gè)典型的例子:即沒有人知道讀者的出身、身份、階級和身體情況;沒有人知道讀者的善惡、心理狀態(tài);沒有人知道讀者的經(jīng)濟(jì)政治文化水平;沒有人知道讀者的個(gè)人經(jīng)歷?？梢哉f公共圖書館為社會提供了一個(gè)巨大的社會平等的“無知之幕”,讀者可以平等享受社會文化資源。從公共圖書館發(fā)生的一些社會事件來看,公共圖書館確實(shí)已經(jīng)成為平等的社會象征。比如說杭州圖書館“乞丐進(jìn)圖書館”事件、東莞圖書館“農(nóng)民工留言”事件以及鄭州圖書館“通宵服務(wù)受災(zāi)讀者”事件等,均體現(xiàn)了公共圖書館的平等原則(見表2)。而且,《公共圖書館法》第三十四條所確立的對特殊人群的照顧,也體現(xiàn)出羅爾斯正義論的“差別原則”,即通過優(yōu)待差異來體現(xiàn)實(shí)質(zhì)的平等。

表2 公共圖書館社會事件體現(xiàn)的平等原則

(2)公共利益原則。公共利益是區(qū)別于個(gè)人利益的一個(gè)概念,是建立國家和監(jiān)督政府的基本原則。按照邊沁功利主義理論,公共利益應(yīng)該是多數(shù)人的幸福的總和[15]。公共利益體現(xiàn)在《公共圖書館法》的最明顯特征是非營利性。首先,從公共圖書館性質(zhì)來看。公共圖書館的名稱就有“公共”兩個(gè)字,而且根據(jù)《民法典》的最新分類,公共圖書館作為事業(yè)單位屬于非營利法人的類別。非營利法人是為公益目的或者其他非營利目的成立,因此,公共圖書館高度體現(xiàn)了公共利益。其次,從《公共圖書館法》第二條來看。公共圖書館是指向社會公眾免費(fèi)開放文化設(shè)施,向公眾“免費(fèi)開放”體現(xiàn)非營利性,也是公共利益的集中表現(xiàn)?！豆矆D書館法》第二十九條和第三十三條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)免費(fèi)和非商業(yè)性行為。最后從《公共圖書館法》司法案例來看,公共圖書館公共利益原則和非營利性特征相當(dāng)明顯。《公共圖書館法》相關(guān)14個(gè)司法案例中引用最多的法律條文是第二條和第二十九條,其中,案件引述第二條主要強(qiáng)調(diào)免費(fèi)開放和非營利性,第二十九條強(qiáng)調(diào)公共圖書館不得從事與服務(wù)無關(guān)的商業(yè)經(jīng)營性活動。這兩條條文均被引用5次(見表3)。因此,從司法角度看公共圖書館體現(xiàn)公共利益特征非常明顯。

表3 公共利益原則在《公共圖書館法》司法適用案件中體現(xiàn)

4.2.2 具體性原則:國家給付原則和公開原則

(1)國家給付原則。國家給付原則是《公共圖書館法》法律條文體現(xiàn)最為明顯的法律原則,即規(guī)定政府對公共圖書館提供財(cái)政支持并承擔(dān)主體責(zé)任,政府責(zé)任對公共圖書館的發(fā)展極為重要和關(guān)鍵?！督?jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第二條第一項(xiàng)明確規(guī)定每一締約國家應(yīng)盡最大能力個(gè)別采取步驟,或經(jīng)由國際援助和合作采取步驟,以便用一切適當(dāng)方法,尤其包括用立法方法,逐漸達(dá)到公約中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。即每個(gè)國家應(yīng)盡最大努力采取相應(yīng)行動使得公民權(quán)利得到充分保障,條文提到國家義務(wù)和責(zé)任時(shí)用了“盡最大能力”“采取步驟”“一切適當(dāng)方法”“逐漸達(dá)到”這四個(gè)關(guān)鍵詞和原則。該公約最早確定了國家對公民的基本權(quán)利保障和給付責(zé)任。而在2009年聯(lián)合國經(jīng)社文權(quán)利委員會通過的第21號一般性意見[16]指出人人有權(quán)參加文化生活,并提到人人平等參加文化生活權(quán)利的必要條件是國家履行核心義務(wù),即提供向所有人開放的文化場所、居民享受服務(wù)不受歧視、保護(hù)文化多樣性、文化措施具有靈活性和相關(guān)性、具體人權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)貼切和適合特定的文化模式。這表明,在文化供給方面國家承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任成為一項(xiàng)重要原則。這種義務(wù)包含了行為義務(wù)和結(jié)果義務(wù),即既要行為上有所作為也需要在結(jié)果上惠及全民?！豆矆D書館法》條文中鮮明體現(xiàn)了國家給付原則,包括財(cái)政支持、制度保障、人員保障以及相應(yīng)懲罰機(jī)制等。《公共圖書館法》的一個(gè)重要立法技術(shù)是通過規(guī)定國家義務(wù)達(dá)到公民平等享有文化(圖書館)的權(quán)利。

(2)公開原則。公開原則是自由價(jià)值的最佳體現(xiàn)。公開原則的權(quán)利基礎(chǔ)是知情權(quán),而保障知情權(quán)的重要基礎(chǔ)是信息自由。信息自由已經(jīng)成為公共圖書館的一個(gè)重要使命和社會象征。《公共圖書館法》中有關(guān)公開原則的法律規(guī)范主要體現(xiàn)在兩方面。一是有關(guān)公共圖書館文獻(xiàn)信息公開。公共圖書館作為文獻(xiàn)信息保存的文化設(shè)施,理應(yīng)最大范圍為公民提供文獻(xiàn)信息服務(wù),保障公民信息自由。其中第二條和三十三條總體規(guī)定文獻(xiàn)信息開放要求,第二十七條、第四十條和第四十一條則規(guī)定文獻(xiàn)信息目錄、數(shù)字資源和古籍文獻(xiàn)信息最大范圍向公眾開放。這些條文都體現(xiàn)了公開原則中“最大范圍”和“免費(fèi)”兩個(gè)重要特點(diǎn),是公共圖書館社會功能最重要的體現(xiàn)。二是有關(guān)公共圖書館運(yùn)營信息公開。在公共圖書館運(yùn)營信息這個(gè)范圍中討論公開原則非常必要,首先,公開原則有利于確保政府和公共圖書館履行法律義務(wù)和責(zé)任,確?！豆矆D書館法》大量國家給付的強(qiáng)制性法律規(guī)范履行;其次,公開原則有利于公共圖書館提高服務(wù)質(zhì)量,比如《公共圖書館法》第四十二條中提到公共圖書館應(yīng)當(dāng)改善服務(wù)條件、提高服務(wù)水平,定期公告服務(wù)開展情況;第三,公開原則有利于公共圖書館服務(wù)符合公共利益,接受社會監(jiān)督;第四,公開原則有利于解決糾紛,讓讀者參與到公開程序當(dāng)中。如第四十二條中提到聽取讀者意見,建立投訴渠道,完善反饋機(jī)制,接受社會監(jiān)督。

4.2.3 法律適用性原則:比例原則

常見的法律適用原則有比例原則、特殊法優(yōu)于一般法原則、新法優(yōu)于舊法原則、聯(lián)系最密切法原則等,《公共圖書館法》法律原則必須體現(xiàn)法律適用性。筆者認(rèn)為比例原則是最適合作為《公共圖書館法》法律原則的,理由是:(1)比例原則是行政法領(lǐng)域的“皇冠原則”,是判定行政行為合理性的最佳原則,通過檢驗(yàn)行政行為中行為和目的的關(guān)系來審查其合理性。比例原則分為三個(gè)小原則:妥當(dāng)性、必要性和衡平性。妥當(dāng)性是指行為所追求的目的;必要性是指行為所造成的損害是最低的;衡平性是指效益大于成本。筆者曾經(jīng)利用該原則審視和解讀《公共圖書館法》的第二十九條[6]和第三十七條[4],除此之外《公共圖書館法》還有大量條款可以通過比例原則進(jìn)行解讀并解決其在實(shí)際中的法律適用問題。(2)在有關(guān)公共圖書館司法案例實(shí)踐中,筆者對公共圖書館司法案例中占比最多的信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛案件的分析發(fā)現(xiàn),其中一些案件出現(xiàn)司法形式化傾向,即法院對公共圖書館法有關(guān)案件的判決嚴(yán)格按照法條主義做法,不考慮公共圖書館主體特點(diǎn)和服務(wù)模式以及《公共圖書館法》的實(shí)質(zhì)精神。如在2018年深圳知識產(chǎn)權(quán)典型案例北京三面向版權(quán)代理有限公司與深圳圖書館等侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛案中①廣東省深圳市中級人民法院,(2018)粵03民終5851-5897號,中國裁判文書網(wǎng)。,法院明確一點(diǎn):侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)并不以營利作為構(gòu)成條件,高校圖書館、公共圖書館應(yīng)避免自認(rèn)為通過網(wǎng)絡(luò)免費(fèi)傳播作品屬于公益性而不侵權(quán)的誤區(qū),這對圖書館非常不利。如果確立了比例原則作為《公共圖書館法》法律原則的話,在審查公共圖書館合理使用和公共圖書館信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)審查義務(wù)時(shí),便可以使法院由形式主義判決轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性判決,從而更加符合利益平衡和公共利益實(shí)現(xiàn)。

5 《公共圖書館法》法律原則的適用

5.1 《公共圖書館法》法律原則的關(guān)系

凱爾森[17]認(rèn)為在法律實(shí)踐中存在一種階層構(gòu)造的法律秩序,即雖然《公共圖書館法》存在大量法律規(guī)范和司法判例,看似雜亂無章,但其實(shí)內(nèi)部存在一種體系性的法律秩序。五大原則體現(xiàn)了法律秩序,分成三個(gè)階層[17]:第一個(gè)階層是抽象的即一般性和超歷史的法律原則,如《公共圖書館法》中的平等原則和公益性原則。第二個(gè)階層是具體化的即基于法律規(guī)則的和形式性的法律原則,如《公共圖書館法》中國家給付和公開原則。第三個(gè)階層是實(shí)質(zhì)性即具體的和實(shí)在的法律原則,如《公共圖書館法》當(dāng)中的比例原則。五大法律原則形成“法律理念—法律規(guī)則—法律判決”這種層次性法律秩序。在凱爾森眼中,這種階層構(gòu)造是存在位階的,但本文歸納出的《公共圖書館法》五大法律原則不存在法律位階,即沒有哪個(gè)原則優(yōu)于另一個(gè)原則,它們是在不同視角、用不同方法得出的法律原則,完整體現(xiàn)了《公共圖書館法》核心精神。因此五大法律原則之間存在一種你中有我、我中有你的共同適用關(guān)系。

5.2 《公共圖書館法》法律原則的適用范圍

《公共圖書館法》五大法律原則是否有適用效力?其實(shí)在學(xué)界關(guān)于法律原則和法律規(guī)則的討論中早有一些爭論和共識。法律原則“整體解釋論”得到一些認(rèn)可和案例適用,即法律規(guī)則不是萬能的,當(dāng)法律規(guī)則缺位的時(shí)候,法律原則可以以一種“整體解釋法”方式介入作為利益衡量的方法。當(dāng)然也有學(xué)者提出“行動理由理論”[18],即法律原則屬于一階行動理由,法律規(guī)則是二階行動理由。一階行動理由必須結(jié)合其他理由才能得出結(jié)果,而二階行動理由不與其他理由相衡量,即法律規(guī)則是權(quán)威性適用。本文認(rèn)為《公共圖書館法》中五大法律原則存在立法、法律執(zhí)行和司法適用三大領(lǐng)域的適用。在立法和法律執(zhí)行中理應(yīng)可以直接適用,而在司法領(lǐng)域中應(yīng)結(jié)合法律規(guī)則適用。比如,平等原則和公益原則完全可以作為地方公共圖書館立法的主要標(biāo)準(zhǔn)。再比如,在地方政府和公共圖書館法律執(zhí)行上,國家給付原則和公開原則必須得以體現(xiàn)。而在司法適用中,則應(yīng)結(jié)合合理使用制度、侵權(quán)規(guī)則以及具體語境運(yùn)用比例原則對公共圖書館信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)法律糾紛進(jìn)行衡量。對于法律原則是否能在公共圖書館司法個(gè)案中直接衡量適用,應(yīng)持開放態(tài)度。最后不得不說《公共圖書館法》法律原則在法律語境中適用時(shí),其作用和影響還非常微弱,現(xiàn)階段歸納和總結(jié)出的《公共圖書館法》法律原則,其法律效果主要在法律宣傳,即通過《公共圖書館法》法律原則宣傳本法,讓更多人知道和了解公共圖書館,讓市民和社會使用并支持公共圖書館,以法律宣傳推動公共圖書館的社會實(shí)效。

5.3 個(gè)案分析

法律原則必須在具體法律實(shí)踐語境中才能得以體現(xiàn)和運(yùn)用,即《公共圖書館法》法律原則需要在個(gè)案中加以運(yùn)用(見表4)。討論《公共圖書館法》法律原則,本質(zhì)是探討法律原則的限度問題[19]。在中國社會科學(xué)出版社與湖北省圖書館等侵害作品信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛一審民事判決書中①北京市海淀區(qū)人民法院,(2017)京0108民初22207號,中國裁判文書網(wǎng)。,法院認(rèn)為,鑒于湖北省圖書館作為公益類圖書館,現(xiàn)行法律并無明確規(guī)定公益類圖書館應(yīng)當(dāng)對圖書各項(xiàng)權(quán)利盡到逐一審查的義務(wù),故湖北省圖書館并無法定或約定的注意義務(wù),不存在主觀過錯(cuò),不應(yīng)當(dāng)與超星公司承擔(dān)連帶侵權(quán)責(zé)任。駐馬店市驛城區(qū)圖書館與孟某某房屋租賃合同糾紛一審民事判決書中①河南省駐馬店市驛城區(qū)人民法院,(2020)豫1702民初10181號,中國裁判文書網(wǎng)。,法院認(rèn)為,本案中驛城區(qū)圖書館所有的房屋應(yīng)當(dāng)用于“收集、整理、保存文獻(xiàn)信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)”等相關(guān)內(nèi)容,然而將其所有的房屋出租給孟某某個(gè)人使用會改變房屋的使用性質(zhì),損害了社會公共利益,屬不得出租的范圍,應(yīng)為無效。這兩個(gè)案件法院在判決中使用了“公益類圖書館”和“損害了社會公共利益”字樣,體現(xiàn)了《公共圖書館法》中的公共利益原則。不同的是,前一個(gè)案件法院沒有直接運(yùn)用《公共圖書館法》法律條文,而是采用了案件事實(shí)加事實(shí)證據(jù)和《公共圖書館法》法律原則作出最終審判結(jié)果。而后一個(gè)案件法院則采用社會公共利益法律原則與《公共圖書館法》具體條文(第二十九條)結(jié)合使用的方式加以判決。在上述北京三面向版權(quán)代理有限公司與深圳圖書館等侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛案中,雖然討論了《公共圖書館法》中公共利益原則,但法院并未采用這項(xiàng)原則。筆者認(rèn)為判決仍有討論的余地,即使《公共圖書館法》中公共利益原則不適用,仍可以采用二階適用采用《公共圖書館法》中的比例原則對公共圖書館外包數(shù)字資源審查義務(wù)進(jìn)行考察,以進(jìn)一步明晰糾紛責(zé)任。

表4 《公共圖書館法》法律原則適用案件

6 結(jié)語:超越法律的一場理性討論

本文的主題是探討《公共圖書館法》法律原則與適用,這是一個(gè)大膽的話題。本文目的不是探尋確定,而是開放和討論,即通過對《公共圖書館法》法律原則探尋以供理論界和實(shí)務(wù)界共同批判和探索。法律現(xiàn)實(shí)主義的一個(gè)主要目的是使法律更多地回應(yīng)社會需求[20],希望通過學(xué)術(shù)討論能讓《公共圖書館法》進(jìn)一步發(fā)揮法律和社會實(shí)效,成為一部回應(yīng)社會和順應(yīng)時(shí)代的回應(yīng)型法律。