“印太”戰(zhàn)略視閾下的菲律賓海洋戰(zhàn)略

雷博雯 馬思佳

摘要：菲律賓是一個(gè)群島型海洋國(guó)家，海洋是國(guó)家發(fā)展的重要依托。美國(guó)出臺(tái)的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》特別強(qiáng)調(diào)美菲海上合作，既顯示出美國(guó)對(duì)菲律賓的戰(zhàn)略需要，同時(shí)也為菲律賓海洋戰(zhàn)略發(fā)展提供了新機(jī)遇。在此背景下，美菲有可能通過(guò)海上安全防御、海洋經(jīng)濟(jì)合作實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略對(duì)接。但由于菲律賓國(guó)內(nèi)對(duì)美國(guó)“印太”戰(zhàn)略的觀望態(tài)度以及“印太”戰(zhàn)略本身存在的不確定性，加之杜特爾特政府同特朗普政府關(guān)系的波動(dòng)，美菲雙方戰(zhàn)略對(duì)接的可能性比較小。

關(guān)鍵詞：“印太”戰(zhàn)略 菲律賓 海洋戰(zhàn)略

引言：海洋戰(zhàn)略是指導(dǎo)國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展和保障國(guó)家海洋利益安全的總體方略，綜合了海洋經(jīng)濟(jì)、海洋政治、海洋軍事、海洋法制、海洋環(huán)境等一系列重要因素。

當(dāng)前，縱觀菲律賓出臺(tái)的一系列法律法規(guī)和政策文件，《菲律賓國(guó)家海洋政策》、《菲律賓21世紀(jì)議程》、《2017-2022菲律賓發(fā)展計(jì)劃》三個(gè)綜合性比較強(qiáng)的文件總體上反映了菲律賓現(xiàn)階段的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃及未來(lái)發(fā)展目標(biāo)。美國(guó)《印太戰(zhàn)略報(bào)告》的頒布，對(duì)菲律賓海洋建設(shè)提出了新要求，也提供了新契機(jī)。所以，菲律賓海洋戰(zhàn)略與美國(guó)“印太”戰(zhàn)略對(duì)接的可能性值得關(guān)注。

一、菲律賓海洋戰(zhàn)略

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)

根據(jù)《菲律賓國(guó)家海洋政策》的基本內(nèi)容，可以歸納出菲律賓在推動(dòng)海洋發(fā)展的過(guò)程中的四個(gè)重點(diǎn)關(guān)注的目標(biāo)：第一，強(qiáng)化海洋安全；第二，確定國(guó)家領(lǐng)土范圍；第三，海洋經(jīng)濟(jì)管理；第四，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

海洋安全作為菲律賓海洋戰(zhàn)略的首要目標(biāo)，是維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)以及保護(hù)海洋資源完整性的前提和重要支撐。在菲律賓海洋利益的框架內(nèi)，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，是菲律賓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，包括海洋漁業(yè)管理，能源供應(yīng)，發(fā)展海事部門(mén)的技術(shù)能力，促進(jìn)海洋領(lǐng)域的投資以及加強(qiáng)海洋事務(wù)方面的區(qū)域合作等。海洋生態(tài)保護(hù)是在海洋資源開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)上為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)而對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行的多方面管理維護(hù)。

（二）主要措施

為了實(shí)現(xiàn)海洋戰(zhàn)略目標(biāo)，菲律賓政府采取了一系列措施與行動(dòng)。

第一，強(qiáng)化海洋安全，加強(qiáng)海上武裝力量建設(shè)。菲律賓國(guó)防部（DND）2012年發(fā)布的國(guó)防報(bào)告白皮書(shū)提出實(shí)施國(guó)防轉(zhuǎn)型計(jì)劃（PDT），旨在有效應(yīng)對(duì)21世紀(jì)不斷演變的安全挑戰(zhàn)。

第二，確定國(guó)家領(lǐng)土范圍。菲律賓政府自1961年以來(lái)就發(fā)布多個(gè)總統(tǒng)令，用以確定其領(lǐng)海范圍和海洋權(quán)益。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后，菲律賓依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》劃定領(lǐng)海基線，確定其200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和350海里的大陸架，并與周邊國(guó)家爭(zhēng)奪島礁主權(quán)及海域管轄權(quán)。

第三，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)海事工業(yè)的發(fā)展。菲律賓目前主要有海洋漁業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、濱海旅游業(yè)和海洋油氣業(yè)四大海洋產(chǎn)業(yè)。漁業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展速度較快，是菲律賓的支柱產(chǎn)業(yè)。

第四，建立菲律賓海洋管理體制，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。為加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)管理，菲律賓政府通過(guò)全面的信息發(fā)展計(jì)劃，采用多層次管理模式，推動(dòng)海洋研究，提高國(guó)家海洋意識(shí)。

盡管取得了一些進(jìn)步，但同東南亞其他國(guó)家相比，菲律賓的海洋實(shí)力仍然處于較低水平，尤其是在海洋安全和海洋經(jīng)濟(jì)方面。在美國(guó)提出“印太”戰(zhàn)略之際，其戰(zhàn)略能否與菲律賓海洋戰(zhàn)略相互契合，是影響美國(guó)“印太”戰(zhàn)略在菲律賓成長(zhǎng)的一個(gè)重要問(wèn)題。

二、“印太”戰(zhàn)略對(duì)菲律賓的角色定位

2019年6月1日，美國(guó)國(guó)防部正式發(fā)布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）。報(bào)告中，美國(guó)將菲律賓定位為需要強(qiáng)化的盟友關(guān)系，反映了美國(guó)今后為推進(jìn)印太戰(zhàn)略而對(duì)菲律賓實(shí)施的三點(diǎn)舉措。

第一，強(qiáng)化美菲軍事聯(lián)系，加大美國(guó)在印太地區(qū)的戰(zhàn)備投入。《印太戰(zhàn)略報(bào)告》指出，國(guó)防部力爭(zhēng)在盟國(guó)和伙伴合作等方面加強(qiáng)對(duì)于潛在戰(zhàn)爭(zhēng)的應(yīng)變能力。菲律賓地處西太平洋，北隔巴士海峽與中國(guó)臺(tái)灣相對(duì)，西瀕南中國(guó)海，地理位置的敏感性增加了其戰(zhàn)略重要性。美國(guó)很可能會(huì)加大對(duì)菲律賓軍事基地的軍備投入，擴(kuò)大駐軍規(guī)模并增加聯(lián)合軍演。

第二，鞏固美菲同盟，強(qiáng)化印太伙伴關(guān)系。《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中指出，菲律賓是美國(guó)現(xiàn)代化聯(lián)盟伙伴之一，菲律賓是印太司令部轄區(qū)內(nèi)舉行雙邊演習(xí)最多的國(guó)家，2019年，美菲有280個(gè)雙邊防御行動(dòng)計(jì)劃有待執(zhí)行。

第三，加強(qiáng)美菲海上安全合作，促進(jìn)印太區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化。2018年，美國(guó)《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》中就提出，“我們的盟友和伙伴是實(shí)現(xiàn)和平與協(xié)同作戰(zhàn)的力量倍增器”。同印太地區(qū)盟友、合作伙伴建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，形成網(wǎng)絡(luò)化的安全架構(gòu)，是美國(guó)實(shí)現(xiàn)其“自由開(kāi)放的印太”目標(biāo)的主要途徑。

《印太戰(zhàn)略報(bào)告》一方面強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)美菲海上安全合作，以提高菲律賓海上防務(wù)能力和領(lǐng)海感知能力。另一方面，報(bào)告中，以私人投資為主導(dǎo)的《更優(yōu)利用投資引導(dǎo)開(kāi)發(fā)法案》，也在資金和技術(shù)上為菲律賓發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)提供了可能。因此，在“印太”戰(zhàn)略背景下，菲律賓海洋戰(zhàn)略可能受到一定的影響。

三、菲律賓海洋戰(zhàn)略與美國(guó)“印太”戰(zhàn)略對(duì)接的可能性

由上文分析可知，美國(guó)“印太”戰(zhàn)略與菲律賓海洋戰(zhàn)略存在一定程度的契合，但契合的領(lǐng)域并不多。

（一）主要契合的領(lǐng)域

第一，海洋安全合作。在海上軍事防務(wù)合作方面，美菲有著深厚的基礎(chǔ)和廣闊的合作空間。美國(guó)《印太戰(zhàn)略報(bào)告》在建立伙伴關(guān)系部分表示要為更多的印太軍官開(kāi)辟美國(guó)職業(yè)軍事教育的空間，這對(duì)于更新菲律賓軍事理念和軍隊(duì)管理體系具有重要意義。基于此，2019年10月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)團(tuán)隊(duì)開(kāi)展了一系列培訓(xùn)活動(dòng)，以期與菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)（PCG）展開(kāi)廣泛的合作。兩國(guó)有可能通過(guò)海上聯(lián)合軍演，海軍互訪等活動(dòng)保持軍事接觸。此外，美國(guó)還可能通過(guò)軍事援助手段提升美菲合作水平。

在海上反恐方面，印太地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)面臨的恐怖主義、毒品貿(mào)易、跨國(guó)犯罪等國(guó)際性問(wèn)題，不僅增加了域內(nèi)國(guó)家的治理成本，對(duì)于國(guó)家治理能力也提出了更高的要求。近年來(lái)，杜特爾特政府與美國(guó)在海上反恐層面展開(kāi)了諸多合作。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，美菲海上反恐合作都會(huì)是兩國(guó)戰(zhàn)略對(duì)接的重要部分。

第二，海洋經(jīng)濟(jì)合作。由于菲律賓海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在資源開(kāi)采技術(shù)不到位，海上運(yùn)輸系統(tǒng)建設(shè)資金不足的問(wèn)題，所以，美菲海洋經(jīng)濟(jì)合作可能集中于海洋油氣資源開(kāi)發(fā)合作及海洋運(yùn)輸建設(shè)的融資合作。

（二）美國(guó)“印太”戰(zhàn)略與菲律賓海洋戰(zhàn)略對(duì)接的可能性分析

第一，美菲關(guān)系。1951年簽署《美菲共同防御條約》后建立的美菲同盟關(guān)系似乎越來(lái)越薄弱。特朗普上臺(tái)后，以侵犯“人權(quán)”為由，聯(lián)合英、法等國(guó)指責(zé)杜特爾特政府的禁毒戰(zhàn)，就引發(fā)杜特爾特政府對(duì)美國(guó)霸權(quán)行徑的不滿。而美國(guó)在南中國(guó)海對(duì)菲律賓海上安全保護(hù)的模糊態(tài)度更是致使菲律賓于2019年提出重新審查《美菲共同防御條約》。直至今年1月，美方取消菲律賓參議員的赴美簽證成為兩國(guó)矛盾進(jìn)一步激化的導(dǎo)火索，2月，菲律賓外交部宣布正式終止《菲美訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》，同時(shí)菲律賓總統(tǒng)府發(fā)言人班尼洛還透露，杜特爾特下一步可能會(huì)終止《美菲共同防御條約》和《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》，這無(wú)疑進(jìn)一步削弱了美菲同盟，導(dǎo)致兩國(guó)關(guān)系更加敏感脆弱。鑒于此，美國(guó)“印太”戰(zhàn)略和菲律賓海洋戰(zhàn)略在未來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)接的幾率會(huì)比較渺茫。

第二，中菲關(guān)系。杜特爾特執(zhí)政以來(lái)，中菲關(guān)系呈現(xiàn)出穩(wěn)定向好趨勢(shì)。在政治領(lǐng)域，兩國(guó)元首互訪頻繁，雙方建立了常規(guī)性外交接觸，中菲南海問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展也大大減少了兩國(guó)的政治摩擦。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“一帶一路”倡議對(duì)接“菲律賓雄心2040”戰(zhàn)略，進(jìn)一步加深了兩國(guó)經(jīng)貿(mào)合作。中菲關(guān)系向好發(fā)展對(duì)于美國(guó)來(lái)講是極為不利的，這意味著如果美國(guó)與中國(guó)發(fā)生沖突，菲律賓的選擇可能會(huì)使美國(guó)處于被動(dòng)地位。另一方面，菲律賓目前更傾向于同中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略對(duì)接的態(tài)度也會(huì)大大減少對(duì)美國(guó)“印太”戰(zhàn)略的興趣。

第三，印太戰(zhàn)略本身存在一些問(wèn)題。美國(guó)“印太”戰(zhàn)略目前仍在推進(jìn)中，其中很多倡議或是尚未執(zhí)行，或是實(shí)施效果有待觀察。不僅如此，特朗普政府提出的“印太”戰(zhàn)略既沒(méi)有明確的對(duì)象，也沒(méi)有組織和會(huì)員國(guó)，還不具備相應(yīng)的機(jī)制。一些國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)于美國(guó)“印太”戰(zhàn)略也持否定態(tài)度。例如，東南亞研究所《2019年地區(qū)調(diào)查報(bào)告》顯示，在受訪的菲律賓人中，34.2%的受訪者表示對(duì)美國(guó)的角色感到不確定，僅4.5%的受訪者對(duì)美國(guó)完全有信心?；凇坝√睉?zhàn)略本身的不確定性和可行性問(wèn)題，目前菲律賓對(duì)于“印太”戰(zhàn)略基本上持保留態(tài)度。

結(jié)論

第一，美國(guó)“印太”戰(zhàn)略與菲律賓海洋戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)對(duì)接的可能性很小。這主要受當(dāng)前菲美關(guān)系脆弱，中菲關(guān)系向好發(fā)展以及美國(guó)“印太”戰(zhàn)略的不確定性和可操作性差三方面因素的影響。

第二，戰(zhàn)略對(duì)接的可能性小不代表沒(méi)有可能。盡管目前“印太”戰(zhàn)略對(duì)菲律賓的影響還不夠顯著，但“印太”戰(zhàn)略在菲律賓還是有一定的基礎(chǔ)和發(fā)展空間。

第三，在有可能進(jìn)行對(duì)接的海上安全和海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美菲如果實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略對(duì)接，對(duì)中國(guó)的影響會(huì)明顯體現(xiàn)在南海問(wèn)題和“一帶一路”倡議上。

第四，中國(guó)的應(yīng)對(duì)。未來(lái)，中菲兩國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)COC談判進(jìn)程，推動(dòng)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，通過(guò)建立海洋高層對(duì)話機(jī)制、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制及加強(qiáng)智庫(kù)交流等，為處理中菲海洋關(guān)系提供良好的思路。

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