我國水產(chǎn)品可追溯政策的基本特征與演化歷程研究

呂煜昕 池海波(通訊作者)

（1.浙江大學(xué)舟山海洋研究中心 浙江舟山 316021；2.浙江舟山群島新區(qū)旅游與健康職業(yè)學(xué)院 浙江舟山 316021）

隨著人們健康意識的提高和消費(fèi)觀念的改變，我國動物性食物消費(fèi)逐步由畜禽肉類向魚蝦蟹等水產(chǎn)品轉(zhuǎn)化，推動了水產(chǎn)品消費(fèi)量的持續(xù)提高。2020年，中國水產(chǎn)品總產(chǎn)量達(dá)到6549萬噸，至此我國水產(chǎn)品產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)32年位列全球第一，是世界水產(chǎn)品生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易大國（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，2021）。然而，目前水產(chǎn)品是我國質(zhì)量安全形勢較為嚴(yán)峻的食品種類之一，也是我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的薄弱環(huán)節(jié)（呂煜昕等，2018）。由于消費(fèi)者無法全面了解水產(chǎn)品的生產(chǎn)過程和相關(guān)信息，在健康受損后難以立即或清晰地將病因歸因于某種水產(chǎn)品，產(chǎn)生水產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不對稱的問題，導(dǎo)致水產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)（Rouvière and Caswell，2012）。事前預(yù)警檢測和事后處理是降低質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)重要途徑（Hobbs，2004），可追溯具備事前檢測信息認(rèn)證與事后追溯兩個(gè)屬性，被認(rèn)為是治理水產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑（Wu et al，2015）。本文以中央層面發(fā)布的95篇涉及水產(chǎn)品可追溯的政策文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，系統(tǒng)分析我國水產(chǎn)品可追溯政策的基本特征與演化歷程，對學(xué)術(shù)界客觀認(rèn)知水產(chǎn)品可追溯政策、實(shí)現(xiàn)水產(chǎn)品質(zhì)量安全的精準(zhǔn)監(jiān)管具有重要意義。

1 研究方法與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

1.1 數(shù)據(jù)選擇

為了有效推進(jìn)水產(chǎn)品可追溯政策的基本特征和演化歷程研究，本文選用中央層面發(fā)布的涉及水產(chǎn)品可追溯政策法規(guī)作為量化分析的基本數(shù)據(jù)，主要有以下三個(gè)點(diǎn)：第一，我國政府層級相對較多，既包括中央層面的政府部門，又包括省、地級市、縣區(qū)等地方政府，但歸根結(jié)底，中央層面的政府部門是可追溯水產(chǎn)品政策的核心部門，地方政府更多是承擔(dān)政策執(zhí)行的工作。第二，由于全國各地的水產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)千差萬別，導(dǎo)致水產(chǎn)品可追溯體系的政策環(huán)境、建設(shè)進(jìn)展各不相同，不利于全面了解水產(chǎn)品可追溯基本特征，選擇中央政府層面的政策法規(guī)更為合適。第三，政策法規(guī)一般具有統(tǒng)一的格式和要求，即具有結(jié)構(gòu)化或半結(jié)構(gòu)化的特征，有利于進(jìn)行計(jì)量分析，使得分析結(jié)果更加科學(xué)準(zhǔn)確（黃萃等，2015）。

1.2 研究方法

本文采用內(nèi)容分析法，利用美國IBM公司的SPSS 22.0數(shù)據(jù)分析軟件對涉及水產(chǎn)品可追溯的政策法規(guī)進(jìn)行歸類分析。將政策法規(guī)的效力級別分為法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)制度、團(tuán)體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定等；將政策法規(guī)的時(shí)效性分為失效和現(xiàn)行有效。

1.3 數(shù)據(jù)獲取

涉及水產(chǎn)品可追溯的政策法規(guī)主要來自中央層面各政府部門官方網(wǎng)站及“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，由人工逐一篩選并進(jìn)行匯總整理。對獲取的政策法規(guī)進(jìn)一步檢查，剔除便函等非正式文件及未明顯涉及水產(chǎn)品可追溯的文件。截至2021年12月31日，最終獲得涉及水產(chǎn)品可追溯的政策法規(guī)共95篇。

2 我國水產(chǎn)品可追溯政策的基本特征

2.1 水產(chǎn)品可追溯政策的年度分布

如圖1所示，2004—2021年中央層面發(fā)布的涉及可追溯水產(chǎn)品的政策法規(guī)基本呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢。其中，2001—2009發(fā)布的可追溯水產(chǎn)品政策法規(guī)均未超過2篇，2010年以后的政策法規(guī)數(shù)量快速增長，到2012年已經(jīng)增長到15篇，此后的政策法規(guī)數(shù)量開始下降，但到2018年仍維持在不低于6篇的高位。2019—2021年，我國水產(chǎn)品可追溯政策發(fā)布數(shù)量回落到每年不超過2篇的較低水平，主要原因是經(jīng)過2010—2018年近十年的密集發(fā)布，水產(chǎn)品可追溯政策已經(jīng)較為完善，并初步形成了有效的水產(chǎn)品可追溯政策體系，但政策的發(fā)布空間相對較小。

圖1 2004—2021年中央層面發(fā)布的涉及水產(chǎn)品可追溯的政策法規(guī)（單位：篇）

2.2 水產(chǎn)品可追溯政策的效力級別

我國中央層面發(fā)布的涉及可追溯水產(chǎn)品政策法規(guī)中，只有1篇為行政法規(guī)，即2015年12月30日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)重要產(chǎn)品追溯體系建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2015〕95號），該文件屬于國務(wù)院規(guī)范性文件。除此之外，其余的94篇政策法規(guī)全部為部門規(guī)章，其中部門工作文件和部門規(guī)范性文件分別有61篇和33篇，所占比例分別為64.21%和34.74%。由此可見，我國水產(chǎn)品可追溯政策法規(guī)幾乎全部是部門規(guī)章，且以部門工作文件為主（見表1）。

表1 中央層面發(fā)布的涉及水產(chǎn)品可追溯政策法規(guī)的基本特征

2.3 水產(chǎn)品可追溯政策的發(fā)布部門

我國可追溯水產(chǎn)品政策的發(fā)布部門主要包括商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局等，其中農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局三個(gè)部門目前已經(jīng)被撤銷。長期以來，商務(wù)部是負(fù)責(zé)我國可追溯體系建設(shè)的重要部門，因此商務(wù)部參與發(fā)布的涉及水產(chǎn)品可追溯體系的政策法規(guī)最多，高達(dá)42篇，所占比例為44.21%；農(nóng)業(yè)相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)初級水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，也是參與發(fā)布水產(chǎn)品可追溯政策法規(guī)的重要部門，原農(nóng)業(yè)部和2018年新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分別參與發(fā)布政策法規(guī)29篇和8篇，所占比例分別為30.53%和8.42%。由于水產(chǎn)品可追溯體系可能增加水產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，要想順利推進(jìn)水產(chǎn)品可追溯體系建設(shè)，就離不開政府財(cái)政的支持，雖然財(cái)政部不具有可追溯體系建設(shè)的職能，但仍是參與發(fā)布政策法規(guī)的重要部門。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局曾分別承擔(dān)進(jìn)出口水產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢疫和加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能，也是參與發(fā)布政策法規(guī)的重要部門。此外，我國可追溯水產(chǎn)品政策的發(fā)布部門還包括國務(wù)院辦公廳、公安部、工業(yè)和信息化部、國務(wù)院應(yīng)對新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜合組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、全國供銷合作總社等。

2.4 水產(chǎn)品可追溯政策的時(shí)效性

在95篇涉及水產(chǎn)品可追溯的政策法規(guī)中，現(xiàn)行有效的政策法規(guī)共有90篇，所占比例高達(dá)94.74%，目前已經(jīng)失效的有5篇，所占比例為5.26%。由此可見，絕大多數(shù)涉及水產(chǎn)品可追溯的政策法規(guī)仍然有效。

3 我國水產(chǎn)品可追溯政策的演化歷程

3.1 啟動出口水產(chǎn)品可追溯建設(shè)

2004年5月13日，原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈出境水產(chǎn)品追溯規(guī)程（試行）〉和〈出境養(yǎng)殖水產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫和監(jiān)管要求（試行）〉的通知》（質(zhì)檢食函〔2004〕348號），是我國目前已知最早的關(guān)于水產(chǎn)品可追溯的文件，也是國內(nèi)較早涉及可追溯的官方文件。該文件主要目的是從源頭抓好出境養(yǎng)殖水產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢疫工作，規(guī)范出境水產(chǎn)品的批次管理，確保出境養(yǎng)殖水產(chǎn)品的安全衛(wèi)生質(zhì)量及其可追溯性，主要適用于出口水產(chǎn)品衛(wèi)生注冊企業(yè)加工出境水產(chǎn)品（活的水生動物除外）的追溯。整體來看，我國水產(chǎn)品可追溯政策的最初制定主要是為了滿足國外對水產(chǎn)品可追溯體系的要求，推動水產(chǎn)品出口貿(mào)易的發(fā)展，此時(shí)國內(nèi)市場上關(guān)于水產(chǎn)品可追溯的政策法規(guī)尚未有效建立。2017年4月25日，原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)重要進(jìn)出口產(chǎn)品質(zhì)量信息追溯體系建設(shè)的意見》（質(zhì)檢辦通〔2017〕419號），將水產(chǎn)品可追溯體系的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到進(jìn)口貿(mào)易環(huán)節(jié)。

3.2 建立可追溯相關(guān)工作機(jī)構(gòu)

2007年1月19日，原農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)部動物標(biāo)識及疫病可追溯體系建設(shè)工作機(jī)構(gòu)主要職責(zé)及組成人員的通知》，決定成立動物標(biāo)識及疫病可追溯體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室、技術(shù)支持組、執(zhí)法監(jiān)督組、信息宣傳組、政策法規(guī)組、計(jì)劃財(cái)務(wù)組等?？勺匪菹嚓P(guān)工作機(jī)構(gòu)的明確提出，有利于逐步建立既適合我國國情又與國際通行做法接軌的動物標(biāo)識及疫病可追溯體系，切實(shí)提高重大動物疫病防控能力，保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全，成為我國可追溯體系建設(shè)歷史的重要里程碑事件，也為推進(jìn)水產(chǎn)品疫病可追溯體系建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)（見表2）。

表2 涉及水產(chǎn)品可追溯的典型政策法規(guī)

3.3 高位推動可追溯體系建設(shè)

2015年12月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)重要產(chǎn)品追溯體系建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2015〕95號），是目前我國級別最高的關(guān)于可追溯體系的政策法規(guī)，成為很長一段時(shí)期可追溯體系建設(shè)的重要指引。該文件把食用農(nóng)產(chǎn)品、食品等列為當(dāng)前及今后一段時(shí)期重點(diǎn)推進(jìn)的產(chǎn)品種類，明確了每類產(chǎn)品追溯體系建設(shè)的具體任務(wù)與要求，水產(chǎn)品也包括其中。在該文件的指導(dǎo)下，《國家食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于推動食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者完善追溯體系的意見》（食藥監(jiān)科〔2016〕122號）、《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、商務(wù)部、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開展重要產(chǎn)品追溯標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見〉的通知》（國質(zhì)檢標(biāo)聯(lián)〔2017〕419號）、《關(guān)于發(fā)布食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)建立食品安全追溯體系若干規(guī)定的公告》（國家食品藥品監(jiān)管總局公告2017年第39號）等政策法規(guī)相繼發(fā)布，均涉及水產(chǎn)品可追溯的內(nèi)容，特別是原農(nóng)業(yè)部于2016年6月21日發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2016〕8號），將大菱鲆作為水產(chǎn)品的代表開展追溯試點(diǎn)，明確提出加快構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)聯(lián)動、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系。

3.4 聚焦水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯試點(diǎn)建設(shè)

2017年7月12日，農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好2017年水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯試點(diǎn)建設(shè)工作的通知》（農(nóng)辦漁〔2017〕50號），是目前國內(nèi)少有的專門針對水產(chǎn)品可追溯的政府文件，標(biāo)志著水產(chǎn)品可追溯體系建設(shè)邁上新的臺階。該文件提出，水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯試點(diǎn)建設(shè)要以責(zé)任主體和流向管理為核心、以追溯二維碼為載體，推動追溯管理與市場準(zhǔn)入相銜接，逐步實(shí)現(xiàn)水產(chǎn)品“從池塘到餐桌”全過程的追溯管理，切實(shí)做到“信息可查詢、來源可追溯、去向可跟蹤、責(zé)任可追究”。2018年8月30日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好2018年水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯試點(diǎn)和養(yǎng)殖經(jīng)營主體動態(tài)數(shù)據(jù)庫建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（農(nóng)辦漁〔2018〕60號），不僅進(jìn)一步擴(kuò)大了水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯的試點(diǎn)范圍，還提出了建設(shè)水產(chǎn)品養(yǎng)殖經(jīng)營主體動態(tài)數(shù)據(jù)庫的目標(biāo)。

3.5 做好冷鏈水產(chǎn)品追溯管理

2020年初，一場突如其來的新冠疫情成為新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（國務(wù)院新聞辦公室，2020）。而新冠疫情的蔓延給我國食品流通造成了巨大沖擊，冷鏈?zhǔn)称房赡艽嬖诘男鹿诓《撅L(fēng)險(xiǎn)引發(fā)全社會的高度關(guān)注，全國多地均在冷鏈?zhǔn)称返陌b或表面發(fā)現(xiàn)新冠檢測陽性。為此，2020年11月27日，國務(wù)院應(yīng)對新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜合組發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好冷鏈?zhǔn)称纷匪莨芾砉ぷ鞯耐ㄖ罚?lián)防聯(lián)控機(jī)制綜發(fā)〔2020〕263號），明確提出建立和完善由國家級平臺、省級平臺和企業(yè)級平臺組成的冷鏈?zhǔn)称纷匪莨芾硐到y(tǒng)，以畜禽肉、水產(chǎn)品等為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)冷鏈?zhǔn)称窂暮ｊP(guān)進(jìn)口查驗(yàn)到貯存分銷、生產(chǎn)加工、批發(fā)零售、餐飲服務(wù)全鏈條信息化追溯。由此可見，在疫情防控常態(tài)化背景下，加強(qiáng)水產(chǎn)品追溯體系建設(shè)十分重要。

4 結(jié)語

經(jīng)過近二十年的發(fā)展，我國初步構(gòu)建了相對完善的水產(chǎn)品可追溯政策體系。2004—2021年，中央層面發(fā)布的涉及可追溯水產(chǎn)品的政策法規(guī)數(shù)量呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢，其中2010—2018年是水產(chǎn)品可追溯政策法規(guī)的集中發(fā)布期；我國水產(chǎn)品可追溯政策法規(guī)幾乎全部是部門規(guī)章，部門工作文件和部門規(guī)范性文件所占比例分別為64.21%和34.74%；商務(wù)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（農(nóng)業(yè)部）是可追溯水產(chǎn)品政策最重要的兩大發(fā)布部門，財(cái)政部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局也是重要的發(fā)布部門；可追溯水產(chǎn)品政策法規(guī)的時(shí)效性較好，現(xiàn)行有效的政策法規(guī)所占比例高達(dá)94.74%?？勺匪菟a(chǎn)品政策的演化經(jīng)歷了啟動出口水產(chǎn)品可追溯建設(shè)、建立可追溯相關(guān)工作機(jī)構(gòu)、高位推動可追溯體系建設(shè)、聚焦水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯試點(diǎn)建設(shè)、做好冷鏈水產(chǎn)品追溯管理多個(gè)階段。

然而，基于可追溯水產(chǎn)品政策的主題考量，本文的研究仍存在一定的缺憾，未來的研究需要進(jìn)一步完善。第一，水產(chǎn)品可追溯的政策體系已經(jīng)相對明確，但我國水產(chǎn)品可追溯的政策工具有哪些，哪些政策工具更有效率，如何構(gòu)建符合中國國情的可追溯政策工具體系，這些都是需要研究的重點(diǎn)問題。第二，我國可追溯政策已有近20年的發(fā)展歷程，這些政策全都落地實(shí)施了嗎，這些政策與我國水產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的匹配度如何，政府的政策和資金投入是否達(dá)到了預(yù)期的產(chǎn)出，水產(chǎn)品可追溯政策的實(shí)施效果是怎樣的，這是未來需要研究的重要課題。第三，基于水產(chǎn)品可追溯體系的發(fā)展趨勢，未來如何進(jìn)一步完善我國水產(chǎn)品可追溯政策體系，切實(shí)保障消費(fèi)者的水產(chǎn)品消費(fèi)安全，仍需要學(xué)者展開更加深入的研究。