內(nèi)河船員服務(wù)資歷造假違法行為法律責(zé)任分析

劉黎 陳子鈺 何建安 韶關(guān)海事局

1.引言

1.1 研究背景

船員服務(wù)簿是船員職業(yè)身份的象征，也是船員職業(yè)生涯中實(shí)現(xiàn)職務(wù)、類(lèi)別晉升、重新簽發(fā)證書(shū)的重要依據(jù)。[1]具備符合法律規(guī)定時(shí)長(zhǎng)的、相應(yīng)類(lèi)別、職務(wù)的資歷是內(nèi)河船員申請(qǐng)簽發(fā)適任證書(shū)行政許可的條件之一。近年來(lái)，海事執(zhí)法人員在適任證書(shū)核發(fā)工作中發(fā)現(xiàn)了多起船員服務(wù)資歷造假的違法行為，不少海事執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉及船員虛假資歷的違法行為典型案例和法律規(guī)定進(jìn)行了梳理和宣傳，但對(duì)虛假資歷行政處罰執(zhí)法過(guò)程中面臨的法律問(wèn)題缺乏深入的探討和分析。

1.2 研究目的

本文立足現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)內(nèi)河船員服務(wù)資歷造假違法行為的具體規(guī)定，總結(jié)了資歷造假所涉及的五類(lèi)常見(jiàn)違法行為，并結(jié)合海事行政處罰工作實(shí)際，對(duì)行政處罰程序的選擇、多個(gè)違法行為及共同違法行為的認(rèn)定及責(zé)任追究、舉證責(zé)任分配及調(diào)查取證要點(diǎn)、撤銷(xiāo)許可決定的效力等幾方面問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，對(duì)未來(lái)修法工作提出了意見(jiàn)建議，以期為規(guī)范、有序打擊內(nèi)河資歷造假違法行為作出有益嘗試。

2.內(nèi)河船員服務(wù)資歷造假行為

2.1 定義

本文所指內(nèi)河船員服務(wù)資歷造假行為是指?jìng)€(gè)人或組織以獲得內(nèi)河船員適任證書(shū)行政許可為目的，在船員服務(wù)簿上故意填寫(xiě)非真實(shí)任職信息的行為。

2.2 特征

（1）具有一定隱蔽性。首先，內(nèi)河船員服務(wù)資歷記錄仍以手寫(xiě)為主，紙質(zhì)服務(wù)簿仍是法定的資歷記載方式，電子化程度低，缺乏系統(tǒng)自動(dòng)比對(duì)報(bào)警提示；其次，船長(zhǎng)簽名手跡真假難以辨認(rèn)，為杜撰、偽造任職信息，冒用、盜用船長(zhǎng)簽名埋下隱患，也增加了查明和辨別虛假記載行為主體的難度。

（2）具有一定普遍性。首先，內(nèi)河船員資歷核查工作起步較晚，航運(yùn)公司或船員派遣公司既往對(duì)船員任職管理較為松散，對(duì)資歷記載方面的教育培訓(xùn)不足；其次，大部分內(nèi)河船員文化素質(zhì)不高，對(duì)故意記載虛假資歷行為的法律后果缺乏認(rèn)識(shí)，認(rèn)為為他人記載資歷是“舉手之勞”；三是存在僥幸心理，認(rèn)為內(nèi)河船員資歷記載普遍不規(guī)范，虛假記載不易被發(fā)現(xiàn)。

（3）情節(jié)往往較輕微。在以虛假資歷申請(qǐng)適任證書(shū)時(shí)，大多數(shù)違法主體存在服務(wù)資歷部分為真、部分為假的情況，完全不具備船上服務(wù)資歷而申請(qǐng)證書(shū)的情況較為少見(jiàn)。

3.內(nèi)河船員服務(wù)資歷造假行為所涉常見(jiàn)違法行為的法律規(guī)定

經(jīng)過(guò)收集、梳理、查閱現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定和部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施的、與資歷造假有關(guān)的行政處罰案卷，筆者匯總整理出內(nèi)河船員服務(wù)資歷造假所涉及的五類(lèi)常見(jiàn)違法行為。

3.1 以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得船員適任證書(shū)

處罰適用于已經(jīng)以不正當(dāng)手段取得了船員證書(shū)的情況，依據(jù)主要是《行政許可法》第三十一條第一款、第六十九條第二款、第七十九條，以及《船員條例》第五條第三款、第四十八條，由海事管理機(jī)構(gòu)予以撤銷(xiāo)，并對(duì)相關(guān)主體處2000元以上2萬(wàn)元以下罰款，申請(qǐng)人在三年內(nèi)不得再次申請(qǐng)?jiān)撔姓S可?，F(xiàn)行《常見(jiàn)海事行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》根據(jù)所取得的不同證書(shū)種類(lèi)以及是否具有嚴(yán)重情節(jié)對(duì)違法主體處以不同額度的行政處罰。

3.2 隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)適任證書(shū)

處罰適用于申請(qǐng)適任證書(shū)而尚未取得的情況，依據(jù)主要是《行政許可法》第三十一條第一款、第七十八條以及《內(nèi)河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》第二十六條，對(duì)相關(guān)主體給予警告，申請(qǐng)人在一年內(nèi)不得再次申請(qǐng)與前次申請(qǐng)類(lèi)別、職務(wù)資格相同的《適任證書(shū)》。

3.3 船長(zhǎng)未在船員服務(wù)簿內(nèi)如實(shí)記載船員的履職情況

處罰依據(jù)主要是《船員條例》第十八條第（五）項(xiàng)及第五十三條第（三）項(xiàng)。為進(jìn)一步打擊故意為他人記載虛假資歷的行為，《常見(jiàn)海事行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》將為非本船船員記載履職情況作為嚴(yán)重情節(jié)，加大處罰力度，不僅給予較高金額的罰款，而且并處暫扣適任證書(shū)直至吊銷(xiāo)證書(shū)的處罰。由于存在主觀(guān)故意，不屬于《交通運(yùn)輸部關(guān)于建立交通運(yùn)輸行政執(zhí)法規(guī)范化長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》中依法輕微免罰的違法行為。

3.4 隱匿、篡改或者銷(xiāo)毀有關(guān)船舶、船員法定證書(shū)、文書(shū)

處罰主要針對(duì)船長(zhǎng)以外的其他船員隨意在船員服務(wù)簿上記載任職資歷的情況，依據(jù)主要是《船員條例》第十六條第（三）項(xiàng)及第五十二條第五項(xiàng)。

3.5 船舶進(jìn)出內(nèi)河港口未按照規(guī)定如實(shí)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告進(jìn)出港信息

船舶應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)告的完整性和真實(shí)性負(fù)責(zé)，但為了幫助他人獲得申請(qǐng)適任證書(shū)所需資歷，行為人故意在進(jìn)出港報(bào)告中，將不在船的人員報(bào)告為在船船員，或者為不在船的人員提供“海事之眼”人臉識(shí)別便利。處罰依據(jù)主要是《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第十八條、《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第十至十三條以及第五十五條第一款。

4.處罰工作中值得探討的幾方面問(wèn)題

4.1 處罰程序是否適用簡(jiǎn)易程序

《行政處罰法》第五十一條關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序的要求，需同時(shí)滿(mǎn)足“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)”和“對(duì)違法主體處較小金額罰款或者僅予警告”兩個(gè)條件。服務(wù)資歷造假案件往往案情復(fù)雜，涉及的違法行為種類(lèi)較多，牽涉的違法主體可能較多，不能僅因現(xiàn)行法律對(duì)隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)適任證書(shū)而尚未取得的情況規(guī)定了警告的處罰措施而適用簡(jiǎn)易程序。只有不構(gòu)成多個(gè)違法行為、共同違法行為的情況，才能適用簡(jiǎn)易程序。

4.2 多個(gè)違法行為、共同違法行為的認(rèn)定及責(zé)任追究

在主觀(guān)上“明知”申請(qǐng)人將以虛假資歷申請(qǐng)船員證書(shū)的前提下，不同主體記載內(nèi)河船員服務(wù)資歷的行為可能構(gòu)成不同的違法行為。

（1）船長(zhǎng)記載虛假服務(wù)資歷。構(gòu)成“未在船員服務(wù)簿內(nèi)如實(shí)記載船員的履職情況”，同時(shí)構(gòu)成“以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得船員適任證書(shū)”或“隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)適任證書(shū)”的幫助行為，存在多個(gè)違法行為和共同違法行為，根據(jù)《海事行政處罰實(shí)施細(xì)則》第四十一條第一款及第二款的規(guī)定，分別處罰，合并執(zhí)行。

（2）船員本人記載虛假服務(wù)資歷。構(gòu)成“隱匿、篡改或者銷(xiāo)毀有關(guān)船舶、船員法定證書(shū)、文書(shū)”，同時(shí)構(gòu)成“以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得船員適任證書(shū)”或“隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)適任證書(shū)”違法行為，存在多個(gè)違法行為，根據(jù)《海事行政處罰實(shí)施細(xì)則》第四十一條第一款，應(yīng)分別處罰，合并執(zhí)行。

（3）船長(zhǎng)、船員本人以外的其他船員記載虛假服務(wù)資歷。構(gòu)成“隱匿、篡改或者銷(xiāo)毀有關(guān)船舶、船員法定證書(shū)、文書(shū)”，同時(shí)構(gòu)成“以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得船員適任證書(shū)”或“隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)適任證書(shū)”的幫助行為。存在多個(gè)違法行為和共同違法行為，根據(jù)《海事行政處罰實(shí)施細(xì)則》第四十一條第一款及第二款的規(guī)定，分別處罰，合并執(zhí)行。

（4）航運(yùn)公司、船員服務(wù)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)人員記載虛假服務(wù)資歷。構(gòu)成“以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得船員適任證書(shū)”或“隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)適任證書(shū)”的幫助行為。存在共同違法行為，根據(jù)《海事行政處罰實(shí)施細(xì)則》第四十一條第二款，對(duì)共同違法行為當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)分別處以海事行政處罰。對(duì)于航運(yùn)公司配合出具虛假的勞動(dòng)合同或者勞務(wù)合同、調(diào)派記錄、考勤登記的情況也應(yīng)按共同違法行為處理。

同理，行為人若明知他人將以虛假資歷辦理船員證書(shū)，仍然在進(jìn)出港報(bào)告中，將不在船的人員報(bào)告為在船船員或者為不在船的人員提供“海事之眼”人臉識(shí)別便利的，則構(gòu)成“未按照規(guī)定如實(shí)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告進(jìn)出港信息”和“以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得船員適任證書(shū)”或者“隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)適任證書(shū)”的幫助行為；若還同步記載或者篡改了服務(wù)簿，則構(gòu)成多重違法行為，應(yīng)分別處罰，合并執(zhí)行。

4.3 舉證責(zé)任分配及調(diào)查取證要點(diǎn)

（1）舉證責(zé)任分配。海事機(jī)構(gòu)處罰與服務(wù)資歷造假有關(guān)的違法行為，主要由海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)證明申請(qǐng)人的資歷為假；申請(qǐng)人僅在少數(shù)情況下，如船員本人為自己作任解職記載，負(fù)責(zé)證明本人用來(lái)申請(qǐng)辦證的資歷為真。

（2）調(diào)查取證要點(diǎn)。由于船員申報(bào)的進(jìn)出港報(bào)告在船船員信息經(jīng)常不準(zhǔn)確，船員在“海事之眼”人臉識(shí)別時(shí)僅需滿(mǎn)足最低配員要求、不能排除其他船員在船卻未打卡的可能性，因此，海事機(jī)構(gòu)掌握的證據(jù)均不是直接證據(jù)，不能直接證明申請(qǐng)人不在船的事實(shí)。而且，由于進(jìn)出港報(bào)告信息事后可修改，且船員可以手機(jī)系統(tǒng)操作不當(dāng)否認(rèn)“海事之眼”打卡記錄的效力，因此，在對(duì)服務(wù)簿記載資歷存疑時(shí)，海事執(zhí)法人員需進(jìn)一步展開(kāi)調(diào)查，多方收集同船船員的證言、航運(yùn)公司勞動(dòng)合同、調(diào)派記錄、隨船文書(shū)資料等證據(jù)，證明申請(qǐng)人不在船的事實(shí)。

4.4.撤銷(xiāo)許可決定的效力問(wèn)題

（1）撤銷(xiāo)“前證”對(duì)“后證”的影響。若前一本適任證書(shū)因資歷造假被發(fā)證機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)，后一本證書(shū)也因不具備許可條件而應(yīng)當(dāng)被撤銷(xiāo)。不具備許可條件具體是指一方面，作為申請(qǐng)辦證的材料之一的證書(shū)被撤銷(xiāo)后，辦理晉升簽發(fā)或重新簽發(fā)的要求不再滿(mǎn)足；另一方面，持以虛假資歷獲得的適任證書(shū)，其在船任職的資歷也不宜被主管機(jī)關(guān)認(rèn)可為有效的服務(wù)資歷。撤銷(xiāo)“前證”的依據(jù)是《行政許可法》第六十九條第二款，撤銷(xiāo)“后證”的依據(jù)是《行政許可法》第六十九條第一款第四項(xiàng)。

（2）撤銷(xiāo)“后證”對(duì)“前證”的影響。撤銷(xiāo)本次以虛假資歷申請(qǐng)辦理的證書(shū)，原合法持有的證書(shū)的效力不應(yīng)受到此次撤銷(xiāo)行為的影響?！俺蜂N(xiāo)”行為的對(duì)象，不是證書(shū)，而應(yīng)是某個(gè)具體的、不合理、不合法的行政許可行為。原合法許可審批行為的效力不應(yīng)受此次撤銷(xiāo)行為的影響。即使原合法持有的證書(shū)已過(guò)有效期，原行政行為的法律效力仍應(yīng)被認(rèn)可，申請(qǐng)人還可以在滿(mǎn)足條件時(shí)申請(qǐng)證書(shū)再有效或者職務(wù)類(lèi)別晉升。

5.對(duì)法律法規(guī)修訂的意見(jiàn)建議

5.1 明確規(guī)定航運(yùn)公司、服務(wù)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等實(shí)施資歷造假行為的法律責(zé)任

《船員服務(wù)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2013年第10號(hào)）對(duì)船員服務(wù)機(jī)構(gòu)以虛假資歷、虛假證明等手段向海事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理船員培訓(xùn)、考試、申領(lǐng)證書(shū)等有關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)定了明確的法律責(zé)任，但該規(guī)定已被廢止。目前，立法缺乏對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)違法行為法律責(zé)任的明文規(guī)定，存在一定的立法漏洞和空白，只能通過(guò)法律適用來(lái)填補(bǔ)，按照對(duì)共同違法行為的處理原則，對(duì)相關(guān)主體實(shí)施行政處罰，造成法律適用的不便，既不利于嚴(yán)厲打擊專(zhuān)門(mén)從事船員虛假資歷換證的利益群體，也不利于預(yù)防“執(zhí)法不作為”“懶政”行為的出現(xiàn)。

5.2 完善與篡改船員法定文書(shū)違法行為的相關(guān)條款

一是完善義務(wù)性條款?！洞瑔T條例》第五十二條第五項(xiàng)規(guī)定了對(duì)篡改船舶、船員兩類(lèi)法定文書(shū)行為的責(zé)任性條款，但作為義務(wù)性條款的第十六條第三項(xiàng)僅列明篡改船舶法定文書(shū)，忽略了篡改船員法定文書(shū)的行為。二是擴(kuò)大處罰對(duì)象范圍?！洞瑔T條例》第五十二條將處罰對(duì)象僅限定于“船員”，存在一定的局限性，忽略了對(duì)篡改船員法定文書(shū)、參與資歷造假的航運(yùn)公司、服務(wù)機(jī)構(gòu)、中介公司以及沒(méi)有船員身份的、普通社會(huì)公眾的處理。

5.3 從立法上推進(jìn)內(nèi)河船舶船員資歷電子化，增加服務(wù)資歷造假難度

從立法上承認(rèn)和認(rèn)可船員資歷電子數(shù)據(jù)的法律效力，逐步減少紙質(zhì)服務(wù)簿的應(yīng)用。將船舶進(jìn)出港報(bào)告的在船船員信息、“海事之眼”人臉識(shí)別數(shù)據(jù)信息確認(rèn)為合法有效的船員服務(wù)資歷記錄形式，不斷提高數(shù)據(jù)應(yīng)用能力，自動(dòng)計(jì)算、比對(duì)資歷時(shí)長(zhǎng)，改變以船員服務(wù)簿作為唯一合法有效資歷證明的管理現(xiàn)狀，逐步實(shí)現(xiàn)資歷管理電子化、無(wú)紙化。

6.結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)系統(tǒng)梳理現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于內(nèi)河船員服務(wù)簿資歷造假所涉常見(jiàn)違法行為的法律規(guī)定，對(duì)典型的違法行為法律適用過(guò)程中出現(xiàn)的疑惑點(diǎn)進(jìn)行探討，并提出了法律修訂、完善的建議，對(duì)海事立法、執(zhí)法工作具有一定參考價(jià)值。隨著電子數(shù)據(jù)收集手段的進(jìn)一步完善，船員資歷電子化和資歷核查方式數(shù)據(jù)比對(duì)技術(shù)的逐日提升，對(duì)資歷造假行為電子證據(jù)的收集以及電子資歷信息在內(nèi)河船舶船員虛假資歷行政處罰執(zhí)法過(guò)程中的運(yùn)用值得日后進(jìn)一步探索和研究。