數(shù)字化時代金融科技監(jiān)管困境與創(chuàng)新路徑

王維康

（中國人民銀行珠海市中心支行，廣東 珠海 519000）

0 引言

所謂金融科技，顧名思義是金融領(lǐng)域的科技應(yīng)用。其原意是現(xiàn)代科技及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與銀行等金融領(lǐng)域的專業(yè)知識結(jié)合［1］，但人們普遍認(rèn)為，直到2010年金融科技才正式進(jìn)入商業(yè)化應(yīng)用階段，并且隨著金融科技應(yīng)用規(guī)模擴(kuò)張，其概念定義不斷豐富，特別是在2016 年國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）發(fā)布一系列支持金融科技發(fā)展的政策制度后，金融科技的應(yīng)用更加廣泛。在現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)科技迭代創(chuàng)新的背景下，金融科技的定義愈發(fā)寬泛。比如，艾媒咨詢在《中國金融科技行業(yè)研究報告》中定義金融科技是“運用前沿科技成果對金融產(chǎn)品進(jìn)行創(chuàng)新改造繼而實現(xiàn)金融發(fā)展提質(zhì)增效的一類技術(shù)”［2］。雖然學(xué)界對金融科技的定義存在爭議，但不可否認(rèn)的是，數(shù)字化金融時代已經(jīng)到來，隨著眾多高新技術(shù)的普及應(yīng)用，如大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能，金融科技對現(xiàn)代金融的發(fā)展起到重要作用，與此同時帶來了規(guī)模更大、防范更加不易的風(fēng)險，如互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域出現(xiàn)的金融理財產(chǎn)品暴雷事件、互聯(lián)網(wǎng)借貸難以償還導(dǎo)致的壞賬問題都在一定程度上說明了金融科技的廣泛應(yīng)用帶來了金融風(fēng)險與監(jiān)管困境。鑒于傳統(tǒng)金融監(jiān)管難以適應(yīng)金融科技大規(guī)模普及應(yīng)用產(chǎn)生的金融大眾化、金融風(fēng)險多樣化、金融穩(wěn)定性波動明顯的新特征，創(chuàng)新金融科技監(jiān)管手段創(chuàng)新迫在眉睫。

1 數(shù)字化時代金融科技監(jiān)管困境

1.1 監(jiān)管手段困境

金融科技監(jiān)管是金融監(jiān)管的重要組成部分，監(jiān)管部門在鼓勵金融創(chuàng)新、促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的相關(guān)政策指引下，建立了以“依法監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管和創(chuàng)新監(jiān)管”為核心的監(jiān)管原則，在深入金融科技應(yīng)用監(jiān)管方面往往以規(guī)則性約束代替行政和法律強(qiáng)制監(jiān)管。比如，2020 年3 月中國人民銀行等六部門聯(lián)合印發(fā)了《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化設(shè)施布局……提高金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)水平的能力”［3］。從中可以看出，應(yīng)對全球系統(tǒng)性金融危機(jī)背景下產(chǎn)生的現(xiàn)行金融規(guī)則，主要是為了避免重蹈大型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險覆轍而制定的，其主要面向以往出現(xiàn)的問題，是一種反應(yīng)性監(jiān)管規(guī)則，缺乏對未來的設(shè)計與思考。而金融科技是面向未來的，隨著數(shù)字化金融的影響不斷加深，金融科技的影響范圍越來越廣，沖擊力也越來越大，且具有一定的顛覆性和創(chuàng)新性?，F(xiàn)行金融科技以指數(shù)級速度發(fā)展，但金融規(guī)則的制定和運行要經(jīng)過煩瑣的立法和試驗階段。雖然部分擁有自由裁量權(quán)的監(jiān)管部門可以根據(jù)行政需要放松對部分規(guī)則的解釋，但這種監(jiān)管政策的彈性無法形成穩(wěn)定體系，因此金融科技在創(chuàng)新過程中無法與此類規(guī)則做到完全匹配，這也導(dǎo)致出現(xiàn)“靜態(tài)規(guī)則主宰動態(tài)事務(wù)”、監(jiān)管手段的應(yīng)用缺乏前瞻性等問題。

在實踐中，為解決跨境金融發(fā)展和金融科技應(yīng)用帶來的風(fēng)險問題，中國人民銀行研究建立了跨境金融創(chuàng)新的“監(jiān)管沙盒”［4］。但由于金融科技的應(yīng)用日新月異，區(qū)塊鏈的出現(xiàn)使得大量交易游離于中央清算機(jī)制之外，交易者之間可以直接完成支付而不需要借助傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)或央行搭建的金融平臺，這雖然在很大程度上提升了金融交易的便利性，但降低了金融參與主體的進(jìn)入門檻，導(dǎo)致金融主體結(jié)構(gòu)混亂。而傳統(tǒng)金融科技監(jiān)管最終都回落到金融風(fēng)險管控的目標(biāo)上，在合規(guī)性監(jiān)管目標(biāo)下運用各類傳統(tǒng)監(jiān)管手段難以滿足數(shù)字化時代金融科技的監(jiān)管需要。

1.2 監(jiān)管理念困境

傳統(tǒng)金融科技監(jiān)管的基本假設(shè)是管住大型金融機(jī)構(gòu)的金融科技運作，繼而減少系統(tǒng)性金融風(fēng)險。但在數(shù)字化時代，金融科技的應(yīng)用主體已從大型金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為分散的、小規(guī)模的金融科技公司（見圖1），小型金融科技公司雖然在交易量方面難以與大型金融機(jī)構(gòu)比肩，但其運營模式相比大型金融機(jī)構(gòu)更加不透明，如區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等金融科技廣泛應(yīng)用于提高交易效率、拓展長尾客戶、增加交易頻次，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍難以有效監(jiān)控其行為，而大量小型金融科技公司的出現(xiàn)導(dǎo)致新金融業(yè)務(wù)模式趨同、交易策略相近，極易產(chǎn)生由同質(zhì)化溢出導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險。

圖1 金融科技生態(tài)體系

1.3 監(jiān)管目標(biāo)困境

金融科技監(jiān)管在當(dāng)前復(fù)雜的金融市場下難以與傳統(tǒng)監(jiān)管剛性目標(biāo)耦合，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管困境。具體表現(xiàn)：金融科技監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏與監(jiān)管對象的有效互動，監(jiān)管信息往往只能自上而下單向流動，監(jiān)管目標(biāo)體現(xiàn)為“約束與服從”“命令與控制”，通過強(qiáng)制性監(jiān)管規(guī)則實現(xiàn)既定目標(biāo)［5］。在金融科技應(yīng)用普及化的當(dāng)下，剛性監(jiān)管目標(biāo)只能約束受現(xiàn)行法律法規(guī)限制的金融科技業(yè)務(wù)，而金融科技創(chuàng)新速度極快，專業(yè)性不斷提高，導(dǎo)致部分金融科技創(chuàng)新業(yè)務(wù)不受監(jiān)管機(jī)構(gòu)約束的情況時有出現(xiàn)。此外，無法適用現(xiàn)行金融監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行規(guī)制的金融科技業(yè)務(wù)往往被監(jiān)管主體忽視，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管合規(guī)性的基本監(jiān)管邏輯也使得部分市場主體增加了對監(jiān)管空白區(qū)域的滲透，在一定程度上滋生了金融科技風(fēng)險。

2 數(shù)字化時代金融科技監(jiān)管創(chuàng)新路徑

2.1 科技化監(jiān)管——監(jiān)管手段的創(chuàng)新

數(shù)字化時代，金融科技的快速發(fā)展同樣帶來了監(jiān)管領(lǐng)域科技的創(chuàng)新，監(jiān)管科技化便是在科技工具的協(xié)助下實現(xiàn)了對傳統(tǒng)監(jiān)管手段的創(chuàng)新。2018 年發(fā)布的《中國金融科技應(yīng)用與發(fā)展研究報告2018》指出，應(yīng)加強(qiáng)對智能投顧、智能風(fēng)控和智能量化交易等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)規(guī)則，提高數(shù)據(jù)治理等方面的技術(shù)監(jiān)管水平［6］，這在一定程度上提升了監(jiān)管手段創(chuàng)新的政策水平。在此背景下，應(yīng)加強(qiáng)探索人工智能（Artificial Intelligence，AI）、區(qū)塊鏈、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、云計算等先進(jìn)科技在金融科技監(jiān)管層面的應(yīng)用，如探索利用區(qū)塊鏈技術(shù)探知金融科技風(fēng)險，提升監(jiān)管部門間的信息聯(lián)結(jié)程度；探索利用云計算實現(xiàn)分布式金融科技監(jiān)管；利用云端監(jiān)管的手段密切關(guān)注各金融主體的金融科技創(chuàng)新方向及對金融市場的影響。在此過程中，要加強(qiáng)監(jiān)管科技與監(jiān)管政策的密切協(xié)同，如建立更加嚴(yán)格的金融科技準(zhǔn)入管理機(jī)制，確定各類金融主體金融科技業(yè)務(wù)的邊界，用金融市場化的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

2.2 去中心化監(jiān)管——金融科技監(jiān)管理念創(chuàng)新

根據(jù)以上分析可知，傳統(tǒng)金融科技監(jiān)管體系側(cè)重于圍繞監(jiān)管體制中心開展合規(guī)性監(jiān)管，而金融科技具有去中心化的特征，不同金融科技可以不斷進(jìn)行衍生創(chuàng)新，并在特定的領(lǐng)域根據(jù)市場需求進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展，如區(qū)塊鏈的應(yīng)用就使得金融交易依托于分布式賬本而非銀行等大型金融機(jī)構(gòu)。因此，使用去中心化的監(jiān)管模式更加符合金融科技快速發(fā)展背景下的監(jiān)管要求。運用去中心化的監(jiān)管思路，從監(jiān)管對象、監(jiān)管方式等方面創(chuàng)新金融科技監(jiān)管。

首先，在監(jiān)管對象上，要由傳統(tǒng)金融科技監(jiān)管對大型金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Υ蟊娀鹑趨⑴c者的關(guān)注，政府監(jiān)管者也是智識有限的群體，其監(jiān)管能力受到外部環(huán)境的影響，既要保證合規(guī)性，還要提高全面監(jiān)管的效率，因此難免忽視不斷涌現(xiàn)的創(chuàng)新型金融科技主體，在“去中心化”監(jiān)管的要求下，傳統(tǒng)監(jiān)管者要加強(qiáng)同金融科技公司內(nèi)部的信息互通。比如，建構(gòu)智能投顧平臺的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，根據(jù)投資算法和眾籌網(wǎng)站的信息及交易情況分析金融科技風(fēng)險，并提前進(jìn)行干預(yù)和約束。根據(jù)新治理學(xué)派的說法，傳統(tǒng)行政組織和監(jiān)管對象在信息和技術(shù)層面的信息不對稱性單純依靠行政方法變革難以徹底根除，因此要在數(shù)字科技的推動下使用新的監(jiān)管理念。比如，加強(qiáng)行政監(jiān)管與行業(yè)自律的多主體廣泛合作，利用多重角色的差異化監(jiān)管提升監(jiān)管有效性。金融科技企業(yè)的行業(yè)自律可加強(qiáng)企業(yè)之間在金融科技行為方面的相互監(jiān)督，同時制定契合金融科技行業(yè)成長與發(fā)展要求的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)行業(yè)企業(yè)內(nèi)部行為規(guī)范的加強(qiáng)。另外，通過行政監(jiān)管向行業(yè)制裁轉(zhuǎn)移，對出現(xiàn)惡劣行為的企業(yè)進(jìn)行聲譽(yù)清理，將其排除于行業(yè)市場之外，繼而在一定程度上縮小行業(yè)內(nèi)部管理同公共監(jiān)督質(zhì)量之間的差距，以此幫助金融科技市場參與者更加直接有效地恪守行業(yè)規(guī)范，提高監(jiān)管的有效性。在新治理理念下，金融科技監(jiān)管主要通過行業(yè)規(guī)范實現(xiàn)，能夠有效約束和管理大部分常見的金融科技應(yīng)用違規(guī)行為，對公共行政監(jiān)管形成有效的幫助和輔助，繼而細(xì)化監(jiān)管層級。

其次，踐行合作式、淡中心化監(jiān)管理念。金融科技的發(fā)展催生了金融平權(quán)和金融自由化理念，這要求監(jiān)管者參與到金融科技監(jiān)管的多元治理格局中，從行政和法律約束下的監(jiān)管合規(guī)到以行業(yè)自律為主導(dǎo)的監(jiān)管創(chuàng)新，這同樣要求監(jiān)管部門的政策制定和監(jiān)管方法的使用充分考慮金融科技市場的特性，尊重金融科技“去中心”的發(fā)展方向，淡化監(jiān)管部門的監(jiān)管主導(dǎo)地位，通過監(jiān)管職能下沉至金融科技市場，明確風(fēng)險特性和形勢，與金融科技公司進(jìn)行“合作式”共同監(jiān)管。

2.3 包容式監(jiān)管——金融科技監(jiān)管目標(biāo)優(yōu)化

傳統(tǒng)金融科技監(jiān)管重視監(jiān)管目標(biāo)的剛性實現(xiàn)，通過設(shè)置監(jiān)管紅線，約束金融科技業(yè)務(wù)發(fā)展，但其在防范金融科技結(jié)構(gòu)性風(fēng)險及其有可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險的同時，挫傷了金融市場創(chuàng)新的積極性。而要想穩(wěn)中求進(jìn)地實現(xiàn)既定監(jiān)管目標(biāo)，需要落實包容式監(jiān)管模式。一方面，設(shè)置監(jiān)管“緩沖帶”，在監(jiān)管規(guī)則適用的過程中不斷完善規(guī)則，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體與監(jiān)管對象之間在平等對話、交流溝通的層面下實現(xiàn)合規(guī)監(jiān)管，改變以往單向命令控制式監(jiān)管模式，對金融機(jī)構(gòu)以及中小型金融科技公司平等參與金融科技監(jiān)管給予充分支持。當(dāng)前，一些國家通過設(shè)置“監(jiān)管沙箱”來踐行包容式監(jiān)管，其最重要的創(chuàng)新是提供了一種相對簡單且具有雙向互動可能的測試新想法的手段。對金融科技領(lǐng)域的創(chuàng)新者而言，盡管會受到監(jiān)管規(guī)則和行政強(qiáng)力的束縛，但憑借“監(jiān)管沙箱”提供的柔性監(jiān)管空間，創(chuàng)新者可以擁有一定的試錯空間，防止因監(jiān)管導(dǎo)致金融科技活力下降。另一方面，實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的多元化結(jié)構(gòu)，實行目標(biāo)試點。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可通過設(shè)計或監(jiān)督金融技術(shù)創(chuàng)新的應(yīng)用成果，觀察特定監(jiān)管對象的市場走向，在綜合考量市場需要和監(jiān)管規(guī)范的基礎(chǔ)上建立監(jiān)管目標(biāo)。比如，為區(qū)塊鏈金融交易設(shè)置風(fēng)險浮動監(jiān)管目標(biāo)，在不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前提下，極大地釋放區(qū)塊鏈技術(shù)拓展交易空間，激發(fā)金融交易市場化的潛能。

3 結(jié) 語

通過監(jiān)管實現(xiàn)金融市場穩(wěn)定和金融科技可持續(xù)發(fā)展，是我國金融業(yè)發(fā)展的重要話題。一直以來，傳統(tǒng)監(jiān)管模式都側(cè)重于合規(guī)性監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)守住金融市場的風(fēng)險紅線，對于日新月異的金融科技市場來說同樣如此。但近年來金融科技創(chuàng)新速度持續(xù)加快，以人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的新科技在很大程度上推動了金融業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。與此同時，由于金融科技應(yīng)用的邊際成本不斷下降，越來越多的中小型金融科技公司加入金融市場，在擴(kuò)大金融市場規(guī)模的同時也使得監(jiān)管難度不斷增加，出現(xiàn)了金融科技監(jiān)管手段困境、理念困境與監(jiān)管目標(biāo)困境。本文研究認(rèn)為，金融科技監(jiān)管要從實現(xiàn)金融科技去中心化監(jiān)管、開放的包容式監(jiān)管等方面進(jìn)行創(chuàng)新，完成對傳統(tǒng)監(jiān)管手段、理念和目標(biāo)的全面變革，如此才能真正發(fā)揮金融科技改變金融市場，提高經(jīng)濟(jì)效益的作用。