鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)的路徑探究
——以瀘州市江陽區(qū)Z村為例

顏 楊，舒梓劍，彭鎏佳

（西南醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川 瀘州 646000）

鄉(xiāng)村是促進(jìn)中國社會治理現(xiàn)代化不可忽視的基礎(chǔ)，它既是矛盾產(chǎn)生的重要源頭，也是平息紛爭的關(guān)鍵所在。因此，鄉(xiāng)村能否得到善治，對中國社會的穩(wěn)定與發(fā)展具有重要影響。進(jìn)入新時代，隨著中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口、農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，鄉(xiāng)村的人口結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境都發(fā)生了較為深刻的變化。與此同時，隨著鄉(xiāng)村土地制度的變遷、農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的改變，鄉(xiāng)村的開放程度和村民的流動性大大增強(qiáng)，大量的村民離開土地并不再從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營［1］，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)開始分化，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸解體。這些變化在為鄉(xiāng)村社會帶來新氣象的同時，也使得鄉(xiāng)村社會分化加劇、活力減退，這不僅影響了村民的生活狀態(tài)，還增加了鄉(xiāng)村社會的治理風(fēng)險。在此背景下，以“鄉(xiāng)政村治”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)治理模式已難以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的需求，鄉(xiāng)村的治理方式亟需調(diào)整和轉(zhuǎn)型。

黨的十九大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確指出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系［2］?！?020年中央全面依法治國委員會也明確指出要加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，為全面依法治國奠定堅實基礎(chǔ)［3］。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，健全以法治為核心的“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系，不僅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理方式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，為新時代鄉(xiāng)村社會的治理提供了基本遵循。實際上，自20世紀(jì)80年代治理理論興起之后，國家對鄉(xiāng)村社會便由管理走向治理，將部分公共權(quán)力歸還給鄉(xiāng)村社會，并不斷探索鄉(xiāng)村社會治理的新模式。近年來，國家不斷加強(qiáng)基層法治建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村普法宣傳教育，廣大村民的理性意識逐漸覺醒，法治觀念不斷增強(qiáng)，對法律的需求也越來越大，這為鄉(xiāng)村法治權(quán)威的樹立創(chuàng)造了外部條件。法治作為人類不斷追求的一種理想國家治理狀態(tài)，對于完善鄉(xiāng)村治理的實踐、提升鄉(xiāng)村治理的效能、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)均具有重要意義，正逐漸成為鄉(xiāng)村社會治理的一種有效方式。

梳理既有文獻(xiàn)，目前國內(nèi)學(xué)者對“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系的研究多集中在意義提煉、體系建構(gòu)以及路徑實現(xiàn)等方面，并以此來探討促進(jìn)鄉(xiāng)村走向善治的方式和方法。例如裘有度［4］從自治、法治和德治三者的關(guān)系入手，分析了“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)對實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和滿足廣大人民群眾美好向往的重要意義；何陽等［5］則從時代蘊(yùn)意、維度關(guān)系、現(xiàn)實挑戰(zhàn)以及實現(xiàn)路徑等4個角度對“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)作了解釋、理順了其邏輯思路；丁文等［6］則從鄂西南H縣的個案研究入手，對H縣“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行了檢視和評價，進(jìn)而提出了“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建路徑。總的來看，目前國內(nèi)學(xué)者的研究理論結(jié)合實踐，對當(dāng)前“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)過程中存在的一系列問題進(jìn)行了深入分析，并從多個角度探討了加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會治理的可行路徑，為下一步的研究提供了借鑒和參考。但總的來說，目前國內(nèi)學(xué)者的既有研究仍有一些不足之處，所做的研究多集中在探討自治、法治、德治三者之間的互動關(guān)系和融合路徑，而對法治在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)之中所起作用的重視程度略顯不足，對鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)實踐經(jīng)驗的凝練也不夠詳盡，這使得鄉(xiāng)村社會中法治建設(shè)的研究空間尚存。

本研究的核心數(shù)據(jù)均來源于對四川省瀘州市江陽區(qū)Z村的實地調(diào)查。此次調(diào)研共發(fā)放調(diào)查問卷100份，回收95份，回收率為95%，在剔除4份無效問卷后，剩余有效問卷91份，有效率為95.79%。除了發(fā)放調(diào)查問卷外，本次調(diào)研還對村民、村支部書記和村委會主任進(jìn)行了訪談。本次訪談不設(shè)提綱，主要根據(jù)具體的環(huán)境與村民和村干部以聊天的形式就相關(guān)問題進(jìn)行談話，以便于全面了解Z村法治建設(shè)的具體情況，獲取相關(guān)的數(shù)據(jù)資料。

1 鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)的成效

1.1 Z村法治建設(shè)面臨的發(fā)展?fàn)顩r

Z村位于瀘州市江陽區(qū)東部，轄區(qū)面積約4 km2，曾獲得區(qū)委頒發(fā)“先進(jìn)基層黨組織”的榮譽(yù)稱號，是省級“四好村”。目前全村共有居民805戶，常住人口2 851人，有低保戶64戶83人，特困戶20戶20人，留守兒童17人，空巢老人11人。Z村有耕地面積166.67 hm2，主要以水稻、蔬菜種植為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型鄉(xiāng)村。

自改革開放以來，該村出現(xiàn)了持續(xù)不斷的人口流動潮流。據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，Z村有81.32%的人表示身邊有親人或認(rèn)識的人外出打工、經(jīng)商，并且在這些外出務(wù)工或經(jīng)商的人員中，年齡在18～35歲的青壯年約占57.14%，其綜合素質(zhì)明顯高于留在村中務(wù)農(nóng)的人口。大量的鄉(xiāng)村青壯年人口的外流使得Z村空心化、空巢化和人口老齡化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，增加了其社會治理的風(fēng)險。主要表現(xiàn)在以下3個方面，一是鄉(xiāng)村主體缺位的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，鄉(xiāng)村自治工作呈現(xiàn)出一種疲軟的狀態(tài)，這種疲軟主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村自治主體對鄉(xiāng)村工作的關(guān)注度、參與程度不高且認(rèn)同度較低，進(jìn)而導(dǎo)致Z村基層群眾自治的工作基礎(chǔ)受到動搖。二是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化衰落，德治建設(shè)的基礎(chǔ)面臨挑戰(zhàn)。隨著人口的流動以及現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，人們的價值追求、生活方式以及思想觀念發(fā)生了巨大變化。拜金主義、享樂主義等不正之風(fēng)開始在鄉(xiāng)村蔓延，勤儉節(jié)約、忠孝誠信等鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價值觀念日漸式微。由此帶來的是人們對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的傳承不足，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化日漸衰落，不同主體之間的利益訴求和利益沖突變得多元。三是鄉(xiāng)村社會失序風(fēng)險。如前文所述，目前Z村出現(xiàn)了持續(xù)不斷的外出務(wù)工潮流，且外出務(wù)工的人員都以青壯年為主，這造成Z村不少家庭往往都只剩下兒童和老人，家庭成員缺位的現(xiàn)象嚴(yán)重，家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種較為畸形的狀態(tài)。家庭是社會和諧的重要基點，家庭成員的長期缺位將導(dǎo)致家庭關(guān)系逐漸走向淡化，家庭應(yīng)承擔(dān)的老人養(yǎng)老以及子女教育等社會功能得不到發(fā)揮，還會對中國歷來重視家庭孝義的傳統(tǒng)美德造成沖擊，長此以往將使鄉(xiāng)村隱含失序的可能，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定。

1.2 Z村治理體系中法治建設(shè)的具體成效

近年來，為了應(yīng)對鄉(xiāng)村治理風(fēng)險、增強(qiáng)社會活力，Z村不斷加強(qiáng)自身的法治建設(shè)，充分發(fā)揮制度在鄉(xiāng)村治理之中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，讓鄉(xiāng)村治理變得更加有效。第一，加強(qiáng)政治建設(shè)，促進(jìn)村民的政治參與。為了確保村民委員會的換屆選舉能夠有序進(jìn)行，Z村嚴(yán)格按照《村民委員會組織法》等有關(guān)規(guī)定制定本村的村民委員會換屆選舉辦法，對選民條件和候選人條件以及選舉程序等作出明確的規(guī)定。此外，Z村還聯(lián)系了當(dāng)?shù)厮痉ㄋ_展了“村民委員會換屆選舉法治宣傳教育活動”，對換屆選舉的工作紀(jì)律以及破壞選舉的危害和處理方法進(jìn)行了宣講，以保障村民委員會的換屆選舉能夠依照章程和程序規(guī)范地進(jìn)行。第二，促進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展。為了更好地尊重和保障不同主體的價值追求和利益主張，使得多元思想、多元文化和多元利益能夠在鄉(xiāng)村社會中和諧共存。Z村制定了《村級重大事項民主議事協(xié)商基本規(guī)程》等政策性文件，通過村民代表大會等方式來商討和決定重大事項，以平等交流、協(xié)商等方式來廣泛聽取村民意見，并將決議及時地公開，以保證決策的科學(xué)性。第三，完善村規(guī)民約，樹立文明鄉(xiāng)風(fēng)。作為一個傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，Z村的傳統(tǒng)習(xí)俗和傳統(tǒng)觀念較為濃厚，紅白喜事大操大辦、彼此之間相互攀比的社會不良風(fēng)氣較為突出。在此情況之下，Z村對村規(guī)民約進(jìn)行了進(jìn)一步完善，在廣泛征求民眾意見的基礎(chǔ)之上制定了《紅白理事會章程》和《道德評議章程》，并選舉有威望的鄉(xiāng)賢組成了紅白理事會和道德評議會，進(jìn)一步開展移風(fēng)易俗和鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，要求婚喪滿月要從儉，白事最多2～3 d，超過5桌要向村委會報備，并將“誠、孝、儉、勤、和”等內(nèi)容寫進(jìn)村規(guī)民約，充分發(fā)揮村規(guī)民約對鄉(xiāng)村社會風(fēng)氣的引領(lǐng)作用。第四，做好留守兒童、空巢老人幫扶工作。Z村根據(jù)當(dāng)?shù)卣掳l(fā)的《關(guān)于做好留守兒童空巢老人幫扶工作的通知》的文件精神，制定了本村的《留守兒童空巢老人幫扶工作方案》，明確自身的工作重點、工作責(zé)任和工作紀(jì)律，對留守兒童和空巢老人進(jìn)行了全面調(diào)查統(tǒng)計，分門別類建檔立卡，并與留守兒童和空巢老人進(jìn)行“1+1”結(jié)對認(rèn)親，從生活上給予關(guān)心、幫助，有效地解決了因年輕人外出務(wù)工而產(chǎn)生的留守兒童和空巢老人生產(chǎn)、生活、照料上的難題，確保了社會的和諧穩(wěn)定。五是加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)建設(shè)，建立了“1+9”模式法律服務(wù)新體系，以村級辦公場所為中心著力打造民主議事廳、綜合文化站、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、婦女兒童維權(quán)站、律師工作站、警務(wù)室、調(diào)解室、法制閱覽室、法律援助聯(lián)絡(luò)點9個綜合服務(wù)站點，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)對鄉(xiāng)村法治建設(shè)的推動作用。

加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系中的法治建設(shè)是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，也是一項長期的歷史任務(wù)，如何發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村治理中的作用，健全以法治為保障的“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中需要堅持的一個重點工作。作為一種地方性的治理實踐，Z村的法治建設(shè)實質(zhì)上是一種自上而下的制度建設(shè)和自下而上的路徑探索相結(jié)合的過程。在推進(jìn)基層法治建設(shè)的進(jìn)程中，國家并未強(qiáng)制推行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)予以實行，而是鼓勵各地充分結(jié)合自身的實際情況，在不突破大原則范圍的情況下采取因地制宜的方式來加強(qiáng)自身的制度建設(shè)。此舉具有靈活性和主動性，突破了“鄉(xiāng)政村治”模式的桎梏，提升了鄉(xiāng)村治理的效能，同時也完善了鄉(xiāng)村治理的實踐。面對鄉(xiāng)村治理主體缺位、傳統(tǒng)文化衰落、社會風(fēng)險加劇對自身治理所產(chǎn)生的深刻影響，Z村不斷加強(qiáng)自身的法治建設(shè)，充分發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村治理體系中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，使得自治的有效性得到增強(qiáng)、德治的不足得到彌補(bǔ)、鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定得到保障，鄉(xiāng)村的治理能力也因此得到顯著提升，充分展現(xiàn)了法治在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中所起的關(guān)鍵作用。

2 鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)的運(yùn)作阻力

法治是鄉(xiāng)村治理的理想目標(biāo)，良法善治是鄉(xiāng)村治理的應(yīng)有方式。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理，助力鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)以法治為本，走鄉(xiāng)村善治之路，充分發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村治理體系中的作用。然而，隨著中國鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)秩序正處于巨變中，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村的治理環(huán)境發(fā)生了深刻變化，鄉(xiāng)村治理體系中的法治建設(shè)面臨著不少阻力。

2.1 鄉(xiāng)村治理規(guī)范銜接不順暢

進(jìn)入新時代，多元主體參與鄉(xiāng)村治理已成趨勢，目前的鄉(xiāng)村社會中，除了基層政府、村黨支部以及村民委員會等核心治理主體外，各種經(jīng)濟(jì)組織如農(nóng)業(yè)合作社，社會組織如村民議事會以及新鄉(xiāng)賢等都不同程度地參與到鄉(xiāng)村社會治理中來。他們通過合作與協(xié)商，共同決定鄉(xiāng)村的各項公共事務(wù)，在鄉(xiāng)村治理之中發(fā)揮著重要作用。但在參與鄉(xiāng)村治理的過程中，這些組織和個人應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利，履行怎樣的職責(zé)，具有何等地位以及發(fā)揮什么樣的作用，中國現(xiàn)有的法律法規(guī)都沒有作出明確規(guī)定，僅有《村民委員會組織法》第38條規(guī)定了“駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員不參加村民委員會組織，但應(yīng)當(dāng)通過多種形式參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并遵守有關(guān)村規(guī)民約。村民委員會、村民會議或者村民代表會議討論決定與前款規(guī)定的單位有關(guān)的事項，應(yīng)當(dāng)與其協(xié)商?！币约啊吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條規(guī)定了村黨支部要“領(lǐng)導(dǎo)村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)?！钡摋l例并未對村黨支部“支持和保證”的方式和范圍作出明確的規(guī)定，這將導(dǎo)致在實際操作過程中產(chǎn)生較強(qiáng)的主觀性和任意性。加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，其重心不在于“治”，而在于“理”，只有先解決好了“理”，才能更好地實現(xiàn)“治”。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的善治，要充分厘清各類組織和個人的權(quán)利、職責(zé)、地位以及作用，只有如此才能充分發(fā)揮各類治理主體的作用，但中國法律規(guī)范內(nèi)容的不明確使得經(jīng)濟(jì)組織、社會組織以及新鄉(xiāng)賢等鄉(xiāng)村治理的事實主體職責(zé)不清、權(quán)利不明、功能定位模糊，限制了這些治理主體作用的發(fā)揮。

2.2 鄉(xiāng)村監(jiān)督評價機(jī)制不健全

完善的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，可以有效地規(guī)范鄉(xiāng)村治理主體的治理行為，是鄉(xiāng)村得以規(guī)范化治理的前提保障。但是目前中國鄉(xiāng)村治理的權(quán)力監(jiān)督評價機(jī)制依然不夠完善，還存在村民監(jiān)督流于形式、鄉(xiāng)村自我監(jiān)督缺位、“三公開”的形式較為單一等問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體的權(quán)力得不到有效制約，鄉(xiāng)村治理的法治化得不到保障。

2.2.1 村民監(jiān)督流于形式就鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部而言，廣大村民享有監(jiān)督權(quán)，理應(yīng)對村干部的行為進(jìn)行監(jiān)督。但是就鄉(xiāng)村治理的實際來看，目前鄉(xiāng)村社會的財務(wù)、村務(wù)的公開性和透明性均不高，村民最基本的知情權(quán)受到不少限制。據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，關(guān)于Z村黨務(wù)、村務(wù)和財務(wù)公開的情況，僅有13.19%的人表示全部公開，72.53%的人表示僅有部分公開，而14.28%的人表示不太清楚。與此同時，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)村年輕人口大量外流，鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，留守鄉(xiāng)村的大多數(shù)為老人和小孩，“原子化分散狀態(tài)”較為明顯，自身的學(xué)歷和知識水平意識有限，監(jiān)督意識和監(jiān)督能力較弱，使得他們即使對村里的黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)的公開情況有疑惑，也不會主動行使自身的監(jiān)督職能，要求如實公開。上述這些情況，使得Z村的村民監(jiān)督日益流于形式，導(dǎo)致村民對村干部的行為無法進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而在一定程度上縱容了部分村干部在鄉(xiāng)村治理中的腐敗行為。

2.2.2 鄉(xiāng)村自我監(jiān)督缺位根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，在鄉(xiāng)村社會中有村民黨支部、村民委員會以及村務(wù)監(jiān)督委員會等機(jī)構(gòu)，村務(wù)監(jiān)督委員會對“村兩委”享有監(jiān)督權(quán)。由此可見，在鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部，村務(wù)監(jiān)督委員會是對“村兩委”進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，并且這種監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督，其目的在于更好地規(guī)范村干部的行為。但是相對于“村兩委”，村務(wù)監(jiān)督委員會在鄉(xiāng)村的組織架構(gòu)中往往處于弱勢地位，受到“村兩委”的限制較多，自身作用的發(fā)揮較為有限。這使得村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督流于形式，無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能，進(jìn)而導(dǎo)致“村兩委”在行使權(quán)力的過程中缺乏民主監(jiān)督。據(jù)Z村的調(diào)查情況統(tǒng)計，僅有17.58%的人表示每年都有組織針對村干部的民主評議會，45.05%的人表示很少組織，28.57%的人表示沒有組織過，而8.8%的人則表示不太清楚。鄉(xiāng)村自我監(jiān)督的缺位，弱化了對村干部的監(jiān)管，使得村干部的權(quán)力無法得到有效制約。

2.2.3 “三公開”的形式較為單一在關(guān)于Z村村民如何了解黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開情況的問卷調(diào)查中，82.4%的人選擇通過公告欄了解，4.4%的人選擇通過微信群等網(wǎng)絡(luò)了解，7.7%的人選擇不了解黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)的公開情況，5.5%的人則選擇其他。而對于黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開的程序，23.08%的人表示制定過，45.05%的人表示未制定過，但是有相關(guān)要求，4.4%的人表示未制定過，27.47%的人則表示不太清楚。多樣化的公開方式和完善的公開制度是村民行使監(jiān)督權(quán)的重要保障，從上述數(shù)據(jù)來看，目前Z村的黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開方式較為單一，村民對公開的程序也不甚了解，進(jìn)而加大了對村干部權(quán)力的監(jiān)督難度。

2.3 鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)不充分

法治文化作為鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要一環(huán)，能夠通過內(nèi)在的滲透和外在的熏陶對人們產(chǎn)生潛移默化的影響，進(jìn)而使鄉(xiāng)村形成良好的法治氛圍，是鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)的重要依托和保障。近年來，鄉(xiāng)村的法治文化建設(shè)有了長足的進(jìn)步，但仍舊存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維欠缺、村民法治意識需進(jìn)一步提高以及鄉(xiāng)村法治文化供給不足等問題，大大影響了鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)，阻礙了鄉(xiāng)村的法治治理。

2.3.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維欠缺法治思維主要指以法治的要求來認(rèn)識、分析和處理問題的一種思維方式，它要求人們在日常生活中要崇尚法治，善于用法律的手段來認(rèn)識、分析、處理問題［7］。長期以來，法律作為解決矛盾糾紛的重要方式，一直在鄉(xiāng)村的治理過程中發(fā)揮著重要作用。但由于鄉(xiāng)土社會的特殊性，鄉(xiāng)村社會時常會出現(xiàn)一些“非常規(guī)性糾紛”［8］，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在使用法律解決鄉(xiāng)村矛盾和糾紛時會面臨不少的局限因素。因此，在鄉(xiāng)村治理的實踐場域中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了更好地解決鄉(xiāng)村的矛盾和糾紛往往利用自身所享有的權(quán)力優(yōu)勢，采取勸導(dǎo)、脅迫、人情等行政化方式來化解鄉(xiāng)村矛盾，以此來維護(hù)鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定。這導(dǎo)致以權(quán)壓法、以言代法的情況在鄉(xiāng)村治理中時有發(fā)生。據(jù)Z村問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，僅有26.37%的人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治素養(yǎng)較高，51.65%的人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治素養(yǎng)一般，18.68%的人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治素養(yǎng)較為缺乏，而3.3%的人則表示不太清楚。村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治素養(yǎng)的認(rèn)同度偏低，折射出當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維較為欠缺的問題，說明其在日常工作中運(yùn)用法治來認(rèn)識、分析、處理問題的能力不足，無法用法治的方式來回應(yīng)人民群眾的合法訴求。

2.3.2 村民的法治意識仍需提高法治意識是現(xiàn)代法治建設(shè)的一個重要問題，是實現(xiàn)法治社會的精神條件。作為社會意識的一種特殊形態(tài)，法治意識主要指人們在實踐中所形成的關(guān)于法治的觀念、知識、態(tài)度和心理的總稱［9］。村民的法治意識主要指村民在日常生活中通過對法律知識的學(xué)習(xí)而形成的對法律權(quán)威的內(nèi)在確認(rèn)，對自己權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識以及對法律現(xiàn)象、法律行為、法律效果的評價。

如前文所述，隨著鄉(xiāng)村法治建設(shè)和法治宣傳教育的發(fā)展，村民的法治意識已有了明顯提升，運(yùn)用法律維護(hù)自身合法權(quán)益的意識也在逐漸覺醒，但對絕大多數(shù)村民而言，法治并未上升到信仰層面，其法治意識仍需進(jìn)一步提升。在問及法律與金錢的關(guān)系時，26.37%的人認(rèn)為通過金錢可以搞定法律，48.35%的人則認(rèn)為有錢的勝算會更大，只有25.28%人認(rèn)為法律不會被金錢收買。與此同時，在問及法律與權(quán)力關(guān)系時，有36.26%的人認(rèn)為權(quán)力大于法律，41.76%的人認(rèn)為法律與權(quán)力二者差不多，僅有21.98%的人認(rèn)為法律大于權(quán)力。上述數(shù)據(jù)說明，村民在日常生活中并不能正確地認(rèn)識法律與金錢、權(quán)力的關(guān)系，對法律作用和功能的信任度不夠高，自身的法律信仰還較為模糊。

2.3.3 鄉(xiāng)村法治文化供給不足充足的法治文化供給是鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)的重要內(nèi)容，能夠營造鄉(xiāng)村良好的法治氛圍，強(qiáng)化人們對法治的認(rèn)同。近年來，Z村加強(qiáng)了自身的法治建設(shè)，并取得了不錯的成就，但是法治文化的建設(shè)卻相對滯后，導(dǎo)致鄉(xiāng)村法治文化供給不足，主要表現(xiàn)在以下3個方面：第一，法治文化設(shè)施建設(shè)不足。目前，Z村僅建立了一個法制閱覽室，除此之外再無其他法治文化設(shè)施，無法滿足廣大村民對開展法治教育的需求，使得村民接受法治知識熏陶的機(jī)會較少。第二，法治文化活動開展的形式單一，且次數(shù)較少。據(jù)調(diào)查走訪了解，目前Z村主要通過法治宣傳教育的形式來開展法治文化活動，形式較為單一，且法治宣傳教育開展的次數(shù)也不多，村民的參與情況也不容樂觀。第三，村民獲取法律知識的載體較為落后，未能充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)等新媒體的作用。據(jù)調(diào)查的結(jié)果顯示，有82.42%的村民通過電視獲取法律知識，而利用電腦、手機(jī)等新媒體了解法律知識的只占23.08%，且這部分人主要以年輕人為主。上述數(shù)據(jù)充分說明，目前Z村的村民主要還是通過電視等傳統(tǒng)媒體獲取法律知識，而對網(wǎng)絡(luò)等新媒體的利用率則略顯不足。

3 鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)的路徑構(gòu)想

法治作為鄉(xiāng)村治理的根本保障，是健全鄉(xiāng)村治理體系的應(yīng)有之義，對于加強(qiáng)鄉(xiāng)村的民主法治建設(shè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要推動作用。然而，目前我國鄉(xiāng)村治理體系中的法治建設(shè)還存在諸多阻礙因素，導(dǎo)致法治在鄉(xiāng)村治理中的功能和作用難以發(fā)揮，鄉(xiāng)村治理的法治化得不到保障。為此，必須通過明確治理主體之間的權(quán)責(zé)、構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)督機(jī)制以及培育鄉(xiāng)村法治文化等措施來解決鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)所面臨的問題，進(jìn)而更好地健全現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的善治。

3.1 完善鄉(xiāng)村治理的法治體系

完善的法律法規(guī)不僅要求法律規(guī)范在形式上數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)完整，還要求法律規(guī)范能夠在實質(zhì)上回應(yīng)現(xiàn)實的需求［10］。目前我國的鄉(xiāng)村社會治理已擁有形式多樣的法律法規(guī)，鄉(xiāng)村的治理基本上實現(xiàn)有法可依。但是這些法律法規(guī)只滿足了鄉(xiāng)村治理的“形式”需求，對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實需要的回應(yīng)卻略顯不足，導(dǎo)致當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理面臨治理規(guī)范內(nèi)容不明確以及立法滯后等問題，使得法治不彰的情況頻頻發(fā)生。為此，必須要完善鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)，力爭做到鄉(xiāng)村治理的全方位覆蓋，為新時代鄉(xiāng)村社會治理的有序開展提供保障。

完善的法律法規(guī)是鄉(xiāng)村得到有效治理的基本前提。正如博登海默［11］所說：“規(guī)范性制度的存在以及對該規(guī)范性制度的嚴(yán)格遵守，乃是社會中推行法制所必須依憑的一個不可或缺的前提條件?！边M(jìn)入新時代，多元主體參與鄉(xiāng)村治理的格局已基本形成，但是由于中國鄉(xiāng)村治理規(guī)范不健全、內(nèi)容不明確，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體職權(quán)的行使缺乏法律的明確規(guī)定，其治理主體權(quán)益缺乏法律保障，大大地限制了其治理主體作用的發(fā)揮。為此，要通過制定專門的法律法規(guī)來對各治理主體的權(quán)責(zé)、地位以及作用作出明確規(guī)定。一方面，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的指導(dǎo)關(guān)系、村黨支部與村民委會之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系作出明確規(guī)定，對指導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的方式、范圍和內(nèi)容應(yīng)以法律的形式定下來，防止鄉(xiāng)村治理過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村委會以及“村兩委”之間摩擦的現(xiàn)象發(fā)生，為鄉(xiāng)村治理的開展提供法律依據(jù)。另一方面，要對各種社會組織的權(quán)利、職責(zé)、地位以及作用作出明確規(guī)定，保證其能充分實行自身的權(quán)利，發(fā)揮自身在鄉(xiāng)村治理過程中的作用，只有如此，才能保障新時代鄉(xiāng)村多元主體的治理行為能夠于法有據(jù)。

3.2 構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)督機(jī)制

正如孟德斯鳩［12］所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條亙古不變的經(jīng)驗?！边M(jìn)入新時代后，隨著村干部自身權(quán)力資源的增加，其在鄉(xiāng)村治理過程中的腐敗問題日益凸顯，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的民主法治建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞，村民的合法權(quán)益得不到有效保障。為此，必須得在鄉(xiāng)村構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)村干部的權(quán)力監(jiān)督。

3.2.1 完善上級監(jiān)督機(jī)制鄉(xiāng)村位于國家行政管理的末梢，村干部處于鄉(xiāng)村和上級政府的交匯點，要想加強(qiáng)對村干部權(quán)力的監(jiān)督制約，需要完善上級監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對鄉(xiāng)村自上而下的監(jiān)督，做到監(jiān)督與指導(dǎo)并舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府作為推動鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的重要主體，是監(jiān)督村干部行為的主要力量，應(yīng)在鄉(xiāng)村治理過程中切實履行自身的監(jiān)督職能。一方面，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“村兩委”職責(zé)和權(quán)力界限，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“村兩委”之間形成利益“合謀”，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠充分發(fā)揮自身的監(jiān)督職能。另一方面，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主體責(zé)任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，促使其主動地履行自身的監(jiān)督職能，定期對村干部的財務(wù)狀況進(jìn)行審查，對其職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督，確保及時發(fā)現(xiàn)和處理村干部苗頭性和傾向性的問題［13］。

3.2.2 健全鄉(xiāng)村內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有效的鄉(xiāng)村內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是確保村干部不敢腐的關(guān)鍵所在，亦是預(yù)防和懲治村干部腐敗問題的重要一環(huán)。要健全鄉(xiāng)村的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，一方面要積極探索廣大村民參與監(jiān)督的機(jī)制，充分發(fā)揮村民監(jiān)事會的作用，加強(qiáng)村民對黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)等公開信息的監(jiān)督，暢通村民參與監(jiān)督的路徑，提升村民參與監(jiān)督的積極性；另一方面要建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，通過完善的立法對村務(wù)監(jiān)督委員會的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督內(nèi)容以及地位等進(jìn)行明確規(guī)定，使村務(wù)監(jiān)督委員會能夠依法對“村兩委”干部的行為進(jìn)行全方位、全過程的同級監(jiān)督。

3.2.3 加強(qiáng)村務(wù)公開要按照“四個民主”以及“三個公開”的要求，將依法屬于村民自治范圍以及社會村民集體利益的事項進(jìn)行公開，充分保障村民和其他治理主體的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使得鄉(xiāng)村資金的管理和使用、中央惠農(nóng)政策的落實等都能受到廣大人民群眾的監(jiān)督。與此同時，要拓展村務(wù)公開的形式，目前絕大部分地區(qū)的村務(wù)公開都是張貼在宣傳欄上，關(guān)注的人較少，使得村務(wù)公開逐漸流于形式。進(jìn)入新時代，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，網(wǎng)絡(luò)已成為人們生活之中不可或缺的部分，可以探索利用互聯(lián)網(wǎng)以及微博、微信等自媒體來公開村務(wù)的形式，使得村民隨時隨地都能行使自身的監(jiān)督權(quán)。

3.3 積極培育鄉(xiāng)村法治文化

“法治的魅力不是來自其規(guī)范意義，而是源于其文化意義［14］。”要加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系中的法治建設(shè)，除了依靠制度建設(shè)外，還需要積極地培育鄉(xiāng)村法治文化，營造鄉(xiāng)村良好的法治氛圍。

3.3.1 增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為黨和

國家同村民聯(lián)系的紐帶，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著承上啟下的重要作用，其法治思維能力如何關(guān)系到黨和國家的方針政策在鄉(xiāng)村能否得到落實，關(guān)系到鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定和人心向背。歷史與實踐證明，法治思維并非與生俱來的，而是需要經(jīng)過后期的不斷學(xué)習(xí)與實踐才能擁有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只有懂法，才能增強(qiáng)自身的法治思維，才能在工作開展中規(guī)范用法、嚴(yán)格執(zhí)法。為此，要建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治培訓(xùn)的長效機(jī)制，促使法治教育和法治學(xué)習(xí)成為一種常態(tài)化現(xiàn)象，以加強(qiáng)村干部對法律知識的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)其法治思維。與此同時，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核評估機(jī)制。在考核評估中要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治思維能力作為重要的參考指標(biāo)，對那些法治思維淡薄，不以法治手段開展工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要給予懲戒和教育，通過考核評估的倒逼機(jī)制來使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部重視和培養(yǎng)自身法治思維。

3.3.2 完善法治宣傳教育，增強(qiáng)村民法治意識完善的法治宣傳教育是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，通過開展法治宣傳教育活動能夠加深村民對法的價值、作用和功能的認(rèn)識，進(jìn)而強(qiáng)化

他們的法治信仰，是進(jìn)一步提升村民法治意識的重要途徑。進(jìn)入新時代，廣大村民的法治意識水平較以往已有了較大提升，對法律知識也有了一定了解。但與此同時，不少的村民依舊存在權(quán)大于法和有錢好辦事的心態(tài)，這充分說明當(dāng)前村民的法治意識仍需進(jìn)一步提高。鑒于此，今后的法治宣傳教育應(yīng)進(jìn)一步完善，并以增強(qiáng)村民對法律的認(rèn)可度和信任度為出發(fā)點，使法治信仰深入村民內(nèi)心，成為其生活和認(rèn)知的一種方式。

3.3.3 優(yōu)化鄉(xiāng)村法治文化供給有效的法治文化供給能夠營造良好的法治氛圍，是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵所在。要優(yōu)化鄉(xiāng)村法治文化供給，一是要完善鄉(xiāng)村法治文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)村法治文化服務(wù)設(shè)施是提供鄉(xiāng)村法治文化供給的載體和重要平臺，對于激發(fā)村民的學(xué)法積極性，營造鄉(xiāng)村良好的法治氛圍具有重要意義。為此，可以在鄉(xiāng)村社會中修建法治圖書館、法治文化廣場以及法治文化長廊等設(shè)施，以便于為村民提供豐富多樣的法治文化產(chǎn)品。二是要構(gòu)建主體多元、內(nèi)容多元、方式多元的鄉(xiāng)村法治文化供給體系，向不同需求的村民提供形式多樣的法治文化服務(wù)，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村法治文化供給的精準(zhǔn)化、高效化，使法治真正地融入鄉(xiāng)村，根植于村民內(nèi)心［15］。三是要充分發(fā)揮微信等網(wǎng)絡(luò)新媒體平臺的作用，拓寬廣大人民群眾獲取法律知識的途徑。目前，隨著我國移動通信技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)逐漸成為廣大村民日常生活的重要組成部分，可以通過建立普法微信群以及公眾號等形式，及時推送相關(guān)法律法規(guī)，讓村民能夠隨時隨地獲取法律知識。