淺談國(guó)土空間規(guī)劃體系下主體功能區(qū)優(yōu)化及傳導(dǎo)

冉得天

（赤峰市巴林右旗自然資源局，內(nèi)蒙古赤峰 025150）

0.引言

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是黨中央、國(guó)務(wù)院提出的重大戰(zhàn)略部署，從該戰(zhàn)略提出到實(shí)施以來(lái)，對(duì)國(guó)家空間發(fā)展有著重要意義。換個(gè)角度來(lái)看，主體功能區(qū)戰(zhàn)略和相關(guān)制度，是參考其他國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并依據(jù)我國(guó)國(guó)情設(shè)計(jì)出來(lái)的?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中明確提出，要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，建立完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系，落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督管理制度，確保戰(zhàn)略規(guī)劃能夠按照要求執(zhí)行。主體功能區(qū)分區(qū)體系構(gòu)建是否合理，是否能夠和國(guó)土空間分區(qū)制度順利銜接，是國(guó)土空間規(guī)劃體系權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)高效的關(guān)鍵。在構(gòu)建分區(qū)體系時(shí)，這2個(gè)方面的問(wèn)題比較突出：（1）從分區(qū)類別來(lái)看，不同的主體功能區(qū)無(wú)法滿足時(shí)代發(fā)展需求，難以準(zhǔn)確反映出地域功能，無(wú)法更好地應(yīng)對(duì)資源枯竭城市、收縮城市等問(wèn)題。（2）從分區(qū)指標(biāo)體系來(lái)看，農(nóng)業(yè)功能指向的量化指標(biāo)建設(shè)嚴(yán)重不足，無(wú)法為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠參考和保障。因此，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系下主體功能區(qū)優(yōu)化及傳導(dǎo)進(jìn)行研究具有重要意義，能夠加快主體功能區(qū)戰(zhàn)略計(jì)劃和制度的落實(shí)，對(duì)我國(guó)整體發(fā)展有著積極作用。

1.國(guó)土空間規(guī)劃體系下主體功能區(qū)分區(qū)體系定位與識(shí)別

1.1 分區(qū)體系構(gòu)建依據(jù)

目前來(lái)看，我國(guó)主體功能區(qū)的分類和優(yōu)化主要有幾種：（1）開發(fā)方式導(dǎo)向。將主體功能區(qū)分為了重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，能夠?qū)φw發(fā)展起到延續(xù)和引導(dǎo)作用，但是已經(jīng)難以滿足當(dāng)前我國(guó)的高質(zhì)量發(fā)展需求，也并未突出生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容；（2）兼顧功能和開發(fā)。設(shè)置了重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)以及農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。這種優(yōu)化方式，突出了不同類別的功能性，但同樣也存在著一定的局限性，即分區(qū)層次不同：在城鎮(zhèn)化地區(qū)的劃分中，細(xì)分了重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，卻將農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)作為整體，而且沒(méi)有細(xì)化生態(tài)功能區(qū)。隨著收縮城市以及其他類型城市發(fā)展階段的出現(xiàn)，僅依靠?jī)?yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，顯然難以起到全覆蓋的作用；（3）特色功能類型。設(shè)置了一系列的特色分區(qū)類型，比如人文魅力區(qū)、特殊扶貧區(qū)等，雖然能夠突出地區(qū)特色功能，可滿足相關(guān)規(guī)定的要求；但是農(nóng)業(yè)與生態(tài)功能、特色分區(qū)與城鎮(zhèn)化之間存在著部分功能的交叉與重疊，會(huì)浪費(fèi)一定資源；（4）細(xì)化主體功能類型。遵循了人與自然和諧共處的生態(tài)理念，不宜在原有主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行過(guò)大的調(diào)整。吸取了其他國(guó)家的問(wèn)題導(dǎo)向政策區(qū)域劃分、空間形態(tài)功能導(dǎo)向劃分的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)主體功能分區(qū)體系也得到了進(jìn)一步完善[1]。

1.2 分區(qū)體系定位

生產(chǎn)要素的合理配置、促進(jìn)我國(guó)國(guó)土空間均衡發(fā)展，是主體功能分區(qū)體系的主要價(jià)值所在，在建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)充分考慮到我國(guó)國(guó)情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、資源開發(fā)和利用、環(huán)境承載能力等多方面因素，突出分區(qū)體系定位的合理性。為了保證和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的一致性，可將主體功能分區(qū)體系大致劃分為3個(gè)層級(jí)，即主體功能戰(zhàn)略區(qū)、主體功能區(qū)以及主體功能單元。主體功能戰(zhàn)略區(qū)是以國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向部署主體功能的宏觀戰(zhàn)略格局，是以縣為單位的，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋。主體功能區(qū)是以縣為最小單位的，實(shí)施了全覆蓋，并在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中明確提出了相關(guān)要求。主體功能單元?jiǎng)t是根據(jù)主導(dǎo)功能實(shí)施差異化管理的最小實(shí)施單元，原則上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為最小單元的。

1.3 分區(qū)體系設(shè)置

1.3.1 主體功能戰(zhàn)略區(qū)識(shí)別

要根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)劃，明確主體功能戰(zhàn)略布局。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入全新階段的時(shí)代背景下，城市人口數(shù)量增長(zhǎng)迅速，人口、經(jīng)濟(jì)、交通等方面之間的聯(lián)系越來(lái)越密切；農(nóng)業(yè)發(fā)展格局也發(fā)生了較大變化，從傳統(tǒng)單一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局發(fā)展為了多元化、市場(chǎng)化的新模式。但是受到全球氣候變暖以及其他環(huán)境因素的影響，糧食種植面積、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施條件也相應(yīng)地進(jìn)行了調(diào)整。越來(lái)越多先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，使機(jī)械化農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)成為可能。在生態(tài)安全戰(zhàn)略格局方面，既要注重經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，同樣也要關(guān)注環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)內(nèi)容，將土地資源、生態(tài)條件、水資源等作為基本要素，明確不同主體功能區(qū)資源環(huán)境問(wèn)題和功能定位[2]。

1.3.2 主體功能區(qū)優(yōu)化

城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)是3個(gè)主要的主體功能區(qū)，會(huì)隨著人的集聚程度、發(fā)展功能、活動(dòng)程度、自然發(fā)展而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和變化。在城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)方面，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，合理調(diào)控，提升管控強(qiáng)度，從而促進(jìn)城市功能的實(shí)現(xiàn)，提升城市發(fā)展質(zhì)量。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)來(lái)看，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的規(guī)定下，應(yīng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，從源頭上保證我國(guó)糧食安全、食品安全。從生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)來(lái)看，應(yīng)在原有的生態(tài)保護(hù)模式上進(jìn)行出汗新和優(yōu)化，完善生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)鏈，提升其供給能力。

1.3.3 主體功能單元細(xì)分

從城鎮(zhèn)化發(fā)展來(lái)看，可將主體功能單元細(xì)分為重點(diǎn)開發(fā)單元、協(xié)調(diào)開發(fā)單元以及優(yōu)化開發(fā)單元；農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)和細(xì)分為優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)發(fā)展大院、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展黨員等。細(xì)分的主要目的在于，將主體功能區(qū)的相關(guān)政策更好落實(shí)到位；生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)可細(xì)分為生態(tài)治理單元、生態(tài)保護(hù)單元等。各區(qū)域在發(fā)展過(guò)程中，既要注重獨(dú)立發(fā)展，又要加強(qiáng)單元之間功能的協(xié)調(diào)，不同主體功能單元體系都有著相應(yīng)的定位和發(fā)展方向。

（1）城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)。優(yōu)化開發(fā)單元通常發(fā)展速度比較快，資源集聚能力突出，能夠推動(dòng)發(fā)展功能向更高端的方向發(fā)展；重點(diǎn)開發(fā)單元，主要以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膮^(qū)域?yàn)橹?，尤其要關(guān)注新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化進(jìn)程；協(xié)調(diào)開發(fā)單元，目的在于提升該區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力；（2）農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)。優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)發(fā)展單元，旨在提升農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，強(qiáng)化其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展單元，主要目的在于推動(dòng)農(nóng)業(yè)和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展；都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展單元的發(fā)展目標(biāo)為推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；（3）生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)?？杉?xì)分為生態(tài)保育單元、生態(tài)治理單元以及生態(tài)保護(hù)單元，是為了提高生態(tài)產(chǎn)品提供能力、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)能力和保護(hù)特殊重要生態(tài)功能而服務(wù)的。

2.國(guó)土空間規(guī)劃體系下主體功能區(qū)優(yōu)化及傳導(dǎo)策略

在國(guó)土空間規(guī)劃體系傳導(dǎo)過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持主體功能戰(zhàn)略，做好分區(qū)引導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)主體功能區(qū)的發(fā)展導(dǎo)向。比如將“四線兩界”落實(shí)到位，“四線”即歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、海洋生物資源保護(hù)線；“兩界”即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、村落集聚邊界。除此之外，在主體功能區(qū)優(yōu)化和傳導(dǎo)中，還可采取以下策略。

2.1 優(yōu)化細(xì)化主體功能區(qū)分區(qū)和定位

從國(guó)家層面來(lái)看，要將縣級(jí)行政區(qū)作為最基本的單位，把主體功能區(qū)劃分為城市化地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)3類，以此作為全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。從省級(jí)層面來(lái)看，應(yīng)細(xì)化國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)要求，明確省級(jí)管轄區(qū)域的主體功能區(qū)定位，細(xì)化到縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)[3]。

（1）城市化地區(qū)。根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際情況，將其劃分為城市優(yōu)化區(qū)、城市拓展區(qū)，前者以城市化率高、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)速度較快的沿海城市為主；后者以處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化中期的中西部城市群為主，為不同類型城市制定相應(yīng)的發(fā)展計(jì)劃；（2）農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。我國(guó)國(guó)土面積遼闊，不同地區(qū)在氣候、地質(zhì)環(huán)境等方面都存在著較大差異，這也是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品類型多樣化的主要原因?？蓪⑥r(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能定位進(jìn)一步細(xì)化，如蔬果主產(chǎn)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、畜牧主產(chǎn)區(qū)等，從而突出政策的差異化特點(diǎn)；（3）生態(tài)功能區(qū)。為了提供更多更好的生態(tài)產(chǎn)品，細(xì)化生態(tài)功能區(qū)也是十分有必要的，如防風(fēng)固沙區(qū)、水土保持區(qū)、生物多樣性維護(hù)區(qū)等。

2.2 強(qiáng)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略在國(guó)土空間規(guī)劃中的作用

在國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)分解的過(guò)程中，要將主體功能定位作為重要參考依據(jù)，明確劃分建設(shè)用地總規(guī)模、耕地保有量、永久基本農(nóng)田面積、森林覆蓋率等指標(biāo)，確保不同主體功能區(qū)域能夠?qū)崿F(xiàn)差異化發(fā)展，將國(guó)土空間規(guī)劃體系中的各方面要求落實(shí)到位。要明確主體功能區(qū)的定位，將國(guó)土保護(hù)工作貫徹落實(shí)到位，尤其是在人口調(diào)控、產(chǎn)業(yè)集疏，以及空間開發(fā)、保護(hù)和整治方面，都要提前進(jìn)行考察，制定完善的規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)布局，保證國(guó)土開發(fā)和保護(hù)的協(xié)調(diào)一致，促進(jìn)人與自然的和諧共處。參考主體功能區(qū)的布局，在國(guó)家、省市縣等各級(jí)重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，合理安排其類型、重要程度、建設(shè)時(shí)間，加快推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，確保能夠和主體功能定位相協(xié)調(diào)[4]。

2.3 健全主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的配套政策體系

（1）強(qiáng)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的導(dǎo)向作用。我國(guó)國(guó)土面積遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源分配存在著不平衡、不充分的特點(diǎn)。要從宏觀層面出發(fā)，充分發(fā)揮中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、地方財(cái)政的作用，尤其是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)方面加大資金扶持力度。加快完善基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率，縮小城市和農(nóng)村在基建、公共服務(wù)方面的差距。（2）健全完善的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，但要根據(jù)地區(qū)的不同，突出考評(píng)體系的差異性。從城市優(yōu)化區(qū)來(lái)看，要將工業(yè)用地產(chǎn)出效率、科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率等作為重點(diǎn)考核指標(biāo)；在城市拓展區(qū)方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)不應(yīng)一味地求“快”，同樣也要關(guān)注“穩(wěn)”，實(shí)現(xiàn)高速度高質(zhì)量發(fā)展。在考核過(guò)程中，要重點(diǎn)關(guān)注市縣地區(qū)生產(chǎn)總值、吸納農(nóng)村人口的數(shù)量、地方財(cái)政收入、資源環(huán)境承載能力等。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，考評(píng)體系的主要目的在于考察農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、生產(chǎn)效率等，并從中分析出當(dāng)前各方面工作存在的不足。在績(jī)效考核評(píng)價(jià)方面，將畜牧業(yè)產(chǎn)量、糧食蔬果產(chǎn)能、農(nóng)民收入、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等作為重要內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是當(dāng)前我國(guó)發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)，要本著“綠水青山就是金山銀山”的原則，制定能夠突出生態(tài)功能區(qū)特點(diǎn)的績(jī)效考核指標(biāo)，注重生態(tài)保護(hù)紅線，關(guān)注生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單執(zhí)行等[5]。（3）強(qiáng)化財(cái)政和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策的協(xié)同作用。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)方面，要合理進(jìn)行布局，突出農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)地位，從源頭上保證國(guó)家糧食安全，為群眾的健康生活提供保障。生態(tài)建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等大工程都要向生態(tài)保護(hù)區(qū)傾斜，理清重難點(diǎn)，將重點(diǎn)放在荒漠化治理、提升生物多樣性、水土流失防治、提升森林覆蓋率等多個(gè)方面。地方財(cái)政要加大農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政投入，并從政策上予以扶持，采用補(bǔ)貼政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等多種制度并行的手段，協(xié)調(diào)推動(dòng)主體功能定位謀劃發(fā)展。

3.結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系和主體功能戰(zhàn)略、制度制定、制度落實(shí)等都處于全新階段?，F(xiàn)階段，很多省級(jí)空間規(guī)劃依然在探索和編制中，市縣級(jí)規(guī)劃并未完全展開，如果沒(méi)有上級(jí)部門的合理規(guī)劃，下級(jí)工作也難以順利開展。為了提升國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性，要深入了解國(guó)家政策中的相關(guān)內(nèi)容，準(zhǔn)確定位與識(shí)別國(guó)土空間規(guī)劃體系下主體功能區(qū)分區(qū)體系。優(yōu)化細(xì)化主體功能區(qū)分區(qū)和定位，強(qiáng)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略在國(guó)土空間規(guī)劃中的作用，健全主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的配套政策體系，通過(guò)對(duì)國(guó)土空間、區(qū)域等進(jìn)行合理規(guī)劃，更好地推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各方面發(fā)展，滿足人們對(duì)美好生活的追求。