景東縣森林采伐限額執(zhí)行問題及對策探討

楊天淼,冷鴻天

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院,云南 昆明 650000)

1 引言

景東縣位于云南省西南部、普洱市北面，地處東經(jīng)100°22′～101°15′、北緯23°56′～24°29′，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，森林資源十分豐富。全縣國土面積446585 hm2，林地面積312442.4 hm2，森林面積298318 hm2，森林覆蓋率66.8%[12]。但景東縣天然林占比較大，森林資源存在著資源利用率低、林業(yè)產(chǎn)業(yè)處于初級利用階段等問題。本文分析了2019年景東縣森林采伐限額執(zhí)行情況及存在問題，并試圖探討如何在“十四五”期間有效解決這些問題的方法。

2 限額基本情況

“十三五”期間年森林采伐限額為29.48萬m3。按采伐類型分：主伐4.81萬m3，撫育采伐17.63萬m3，更新采伐3.9萬m3，低產(chǎn)低效林改造1.16萬m3，其他采伐1.98萬m3；按森林類別分：商品林20.78萬m3，公益林8.7萬m3；按林分起源分：天然24.17萬m3，人工5.31萬m3。2019年全縣實際下達(dá)的年森林采伐限額總數(shù)為29.48萬m3。詳見表1。

2019年森林采伐實際消耗量為17.6158萬m3,其中占限額15.9397萬m3，不占限額1.6761萬m3(屬于非林地、征占林地采伐等的其它類型采伐[7])。在占限額的森林采伐消耗量中，按照采伐類型分：主伐4.1159萬m3，撫育采伐10.6156萬m3，其它采伐1.1961萬m3，更新采伐0.0121萬m3；按照森林類型分：公益林3.159萬m3，商品林12.7807萬m3；按照森林起源分：天然林11.8069萬m3，人工林4.1328萬m3。

2019年全縣采伐限額結(jié)余總量為13.5403萬m3。其中按照采伐類型分：主伐0.6941萬m3，撫育采伐7.0144萬m3，更新采伐3.8879萬m3，低產(chǎn)(效)林改造1.16萬m3，其他采伐0.3789萬m3。

3 存在的主要問題和困難

3.1 森林采伐限額執(zhí)行率低

2019年全縣森林采伐限額實際的消耗量為15.9397萬m3，結(jié)余13.5403萬m3。執(zhí)行率為54.07%，導(dǎo)致執(zhí)行率較低的原因有：一是存在集體林、個人林與國有林相互交叉，權(quán)屬爭議;二是大部分地區(qū)林農(nóng)交錯，林地和非林地界線存在爭議；三是部分編限單位編制的采伐限額與實際采伐需求不相符。

3.2 其他采伐的限額難于滿足實際需求

根據(jù)“林資發(fā)〔2016〕24號”中明確的“不同編限單位的采伐限額不得挪用，同一編限單位分別權(quán)屬、起源、森林類別、采伐類型的各項限額不得串換使用”的規(guī)定，年森林限額難于滿足非商業(yè)性采伐需求，影響了農(nóng)村居民對自用材和燒材的采伐需求[13]。

3.3 “天然林停伐”對木材經(jīng)濟(jì)和資源管理的影響

一是林產(chǎn)加工企業(yè)的原料難以滿足，面臨發(fā)展危機(jī)；二是景東縣以天然林為主，國家下達(dá)的天然林采伐限額少，部分縣農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活用材的采伐難以保障；三是農(nóng)村群眾經(jīng)濟(jì)收入減少，愛林、護(hù)林的積極性受到打擊，盜伐、濫伐林木和毀壞林木案件增多，林區(qū)社會治安不穩(wěn)定因素增加，林業(yè)部門管理的任務(wù)加重、難度加大，行政管理成本明顯增加[1]。

3.4 自用材辦證低

全縣林農(nóng)絕大部分住在山區(qū)，居住分散，道路交通不便，生活水平低，自用材和燒材采伐的發(fā)證前公示難于執(zhí)行[5]，燒材采伐辦證率低。

3.5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級林業(yè)主管部門銜接不順暢

林業(yè)服務(wù)中心(林業(yè)站)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理后，出現(xiàn)上下級業(yè)務(wù)互通不暢、工作難于協(xié)調(diào)，涉及資源林政管理方面的業(yè)務(wù)難于開展[14]，一些數(shù)據(jù)信息和業(yè)務(wù)報表不能及時上傳。

3.6 資源林政管理隊伍的業(yè)務(wù)技術(shù)水平低

部分資源林政管理人員對相關(guān)法律、法規(guī)、政策和相關(guān)專業(yè)知識、技術(shù)掌握不夠全面[14]，綜合分析和解決問題的能力不強(qiáng)，對數(shù)據(jù)獲取、處理、監(jiān)控及成果展示不能熟練應(yīng)用電子化、信息化手段,工作效率難以提高[3]。

4 對策建議

4.1 加強(qiáng)森林采伐限額管理

以林業(yè)法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，以年森林采伐限額為依據(jù)，進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行年森林采伐限額管理制度[5]。根據(jù)云南省人民政府下達(dá)的年森林采伐限額，結(jié)合所轄區(qū)域內(nèi)可采資源分布現(xiàn)狀，在“總限額和各分項限額均不突破，不同編限單位間的采伐限額不挪用，同一編限單位各分項限額不串換使用”的前提下，統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)先解決建房用材和農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活用材需求，擬定采伐限額分解方案，進(jìn)行公示，公示期滿無異議，將集體林采伐限額下達(dá)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、國有林采伐限額下達(dá)國有森林經(jīng)營單位、其他權(quán)屬的采伐限額下達(dá)各單獨編限的經(jīng)營單位。

4.2 嚴(yán)格監(jiān)管商品材采伐

林木采伐后作為商品出售的，均按商品材管理。商品材采伐按林木的不同權(quán)屬分別管理。嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)、政策和技術(shù)規(guī)程對伐前、伐中、伐后進(jìn)行全面監(jiān)督管理。林木采伐前，林業(yè)主管部門與申請采伐單位簽訂林木采伐管理責(zé)任書，層層落實責(zé)任，并組織伐區(qū)作業(yè)設(shè)計單位、申請采伐單位等相關(guān)人員到現(xiàn)場劃撥采伐范圍；采伐過程中，各責(zé)任人嚴(yán)格監(jiān)督采伐人員按照林木采伐許可證規(guī)定的范圍進(jìn)行采伐作業(yè)，嚴(yán)禁超限額、超范圍采伐；采伐結(jié)束，林業(yè)主管部門組織相關(guān)人員對伐區(qū)作業(yè)質(zhì)量進(jìn)行檢查驗收，發(fā)現(xiàn)問題，及時查處和整改?？h級林業(yè)主管部門每年按一定比例進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)問題，及時查處和整改，不斷完善林木采伐管理工作。

4.3 加強(qiáng)非商品材采伐管理

農(nóng)村居民建房、生產(chǎn)、生活用材等非商品材采伐涉及體量較大，農(nóng)村居民用材采伐難以統(tǒng)一實行辦證采伐[10]，管理難度大。做好監(jiān)管需要：一方面，嚴(yán)格執(zhí)行辦證采伐，采伐證辦結(jié)后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務(wù)中心通知林權(quán)所有者所在村護(hù)林員對其采伐地點、樹種、數(shù)量和用途等進(jìn)行監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務(wù)中心進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)問題，及時查處；另一方面，積極引導(dǎo)農(nóng)村居民充分利用風(fēng)倒木、病蟲害木等災(zāi)害木解決建房用材和生產(chǎn)、生活用材，鼓勵農(nóng)村居民節(jié)約利用森林資源，降低燒材等低價值消耗量。

4.4 堅持伐前公示和憑證采伐林木制度

森林經(jīng)營單位和個人申請采伐林木時，必須按規(guī)定提交相關(guān)材料，林業(yè)部門對申請人提交的擬采伐林木申請材料進(jìn)行審查后，符合審批條件的，對擬采伐的地點、采伐面積、采伐蓄積量、森林類別、林木權(quán)屬、林木起源、樹種和擬實施的采伐類型、采伐方式等情況在擬采伐區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、人口集中的街道等進(jìn)行公示7 d以上，公示期滿無異議，嚴(yán)格按照林木采伐的相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，發(fā)放林木采伐許可證[9]。根據(jù)現(xiàn)階段林木采伐管理能力，分不同情況審批和核發(fā)林木采伐許可證：林木采伐后作為商品材的，由縣級林業(yè)主管部門審批和核發(fā)林木采伐許可證；林木采伐后作為非商品材的，由縣級林業(yè)主管部門委托林木所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務(wù)中心審批和核發(fā)林木采伐許可證。

4.5 嚴(yán)把采伐作業(yè)設(shè)計審查關(guān)

林木采伐設(shè)計文件是林木采伐作業(yè)的指導(dǎo)性文件，是辦理林木采伐許可證的主要依據(jù)。只有依法依規(guī)編制林木采伐作業(yè)設(shè)計，才能依法依規(guī)實施林木采伐[8]。根據(jù)現(xiàn)階段林木采伐管理水平，對林木采伐作業(yè)設(shè)計作不同要求：商品材采伐，即林木采伐后作為商品材出售的，必須由有資質(zhì)的單位對擬采伐區(qū)域的森林資源情況進(jìn)行調(diào)查，嚴(yán)格按照《森林采伐作業(yè)規(guī)程》(LY/T1646-2005)編制林木采伐調(diào)查規(guī)劃作業(yè)設(shè)計[11]；非商品材采伐，即農(nóng)村居民采伐用于建房、生產(chǎn)和生活用材的，推行簡易作業(yè)設(shè)計。林業(yè)部門根據(jù)森林經(jīng)營單位和個人提供的林木采伐作業(yè)設(shè)計，依據(jù)所下達(dá)的采伐限額情況、相關(guān)法律、法規(guī)、政策和技術(shù)規(guī)程對擬采伐范圍進(jìn)行嚴(yán)格審查，以確保林木采伐作業(yè)依法依規(guī)實施。

4.6 加強(qiáng)木材經(jīng)營加工和運(yùn)輸管理

木材經(jīng)營加工和運(yùn)輸管理是保護(hù)森林資源，控制森林資源消耗，確保森林采伐限額嚴(yán)格執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，各級政府和林業(yè)主管部門歷來高度重視。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，加強(qiáng)木材經(jīng)營加工單位原料來源及銷售運(yùn)輸臺賬的監(jiān)督管理，依法查處經(jīng)營加工無合法來源木材的行為[7]。

4.7 加大法律法規(guī)和政策宣傳力度

充分利用新聞媒體、廣播電臺、電視、報紙以及微信平臺等宣傳工具，加強(qiáng)林草法律法規(guī)和政策宣傳力度；結(jié)合停止天然林采伐管護(hù)補(bǔ)助資金的兌付，對林權(quán)所有者進(jìn)行一對一宣傳國家林業(yè)方針、政策和法律、法規(guī)，切實提高廣大群眾對保護(hù)森林資源重要性和緊迫性的認(rèn)識,自覺履行森林資源保護(hù)的社會責(zé)任，積極保護(hù)和節(jié)約利用森林資源。

4.8 增強(qiáng)工作業(yè)務(wù)素質(zhì)

加大林草系統(tǒng)資源管理隊伍綜合素質(zhì)和依法行政能力業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提升全縣森林資源管理和林木采伐管理工作效率及水平，同時加大林草各類行政案件的查處力度，嚴(yán)厲打擊破壞森林資源的違法犯罪行為。

5 結(jié)論與討論

針對景東縣森林資源情況和森林采伐限額執(zhí)行過程中存在的執(zhí)行率低、限額結(jié)構(gòu)不合理[15]、天然林保護(hù)與利用矛盾突出、管理業(yè)務(wù)水平低等問題。本文提出解決方案：①加強(qiáng)采伐限額分配管理。通過將采伐主體分權(quán)屬細(xì)化，并將限額進(jìn)一步分配到采伐主體，嚴(yán)格監(jiān)管，以保障年采伐限額不突破控制指標(biāo)；②嚴(yán)格監(jiān)管商品材采伐和非商品材采伐。通過按權(quán)屬分類型對采伐前中后期進(jìn)行全過程監(jiān)管，從而制止超采、多采等違法行為；③嚴(yán)格把控采伐作業(yè)設(shè)計關(guān)。按照商品材和非商品材分類管理，嚴(yán)格審查采伐作業(yè)設(shè)計文本，以確保采伐作業(yè)依法依規(guī)實施；④加強(qiáng)干部隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)。干部業(yè)務(wù)素質(zhì)是林業(yè)資源管理的基礎(chǔ)，只有打好素質(zhì)基礎(chǔ)，森林資源管理才能做到不失位、不越位；⑤加大法規(guī)宣傳力度。通過各種途徑宣傳林草相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)群眾的林草法律意識，堅決杜絕亂砍濫伐、超限額采伐等行為，切實在群眾中構(gòu)筑起保護(hù)森林資源的思想堡壘[16]。