西藏天保工程區(qū)管護(hù)問(wèn)題及對(duì)策

聶 峰，李 銳

(1.西藏林業(yè)調(diào)查規(guī)劃研究院，西藏 拉薩 850000；2.國(guó)家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃院，湖南 長(zhǎng)沙 410014)

1 引言

為了從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化，保護(hù)生物多樣性，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，1998年，黨中央、國(guó)務(wù)院做出了實(shí)施天然林資源保護(hù)工程的重大戰(zhàn)略部署[1，2]。1998年全國(guó)12個(gè)省(區(qū)市)開展了天然林資源保護(hù)工程試點(diǎn)，2000年17個(gè)省區(qū)市全面啟動(dòng)天然林保護(hù)工程。2010年，國(guó)務(wù)院召開的常務(wù)會(huì)議決定做出延長(zhǎng)天保工程期限、實(shí)施天保工程二期的決策。西藏天保工程是國(guó)家長(zhǎng)江上游天然林資源保護(hù)工程的重要組成部分，是改善長(zhǎng)江上游流域生態(tài)環(huán)境的根本性措施，是落實(shí)中央西部大開發(fā)戰(zhàn)略決策的一個(gè)重要舉措，是一項(xiàng)功在當(dāng)代利在千秋的宏偉工程[3]。

西藏天保工程涉及昌都市江達(dá)縣、貢覺(jué)縣、芒康縣3縣，工程區(qū)共有天然林面積1303427 hm2，其中江達(dá)縣426087 hm2，貢覺(jué)縣249144 hm2，芒康縣628196 hm2。按地類分，工程區(qū)喬木林面積557919 hm2，國(guó)家特別規(guī)定灌木林面積745508 hm2；按權(quán)屬分，國(guó)有天然林面積1303237 hm2，集體和個(gè)人所有的天然林面積190 hm2；按森林類別分，公益林面積1287819 hm2，商品林面積15608 hm2。以西藏自治區(qū)天然林資源保護(hù)工程二期2019年實(shí)施進(jìn)展自治區(qū)級(jí)復(fù)查有關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研總結(jié)西藏天保工程管護(hù)現(xiàn)狀，分析目前管護(hù)存在的問(wèn)題及原因，并提出對(duì)策，為科學(xué)實(shí)施天保工程管護(hù)和提高管理實(shí)效提供參考。

2 天然林管護(hù)現(xiàn)狀

2.1 管護(hù)任務(wù)

西藏天保工程二期天然林要求管護(hù)面積1276467 hm2，其中江達(dá)縣要求管護(hù)天然林面積456867 hm2，涉及13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；貢覺(jué)縣要求管護(hù)天然林面積225133 hm2，涉及12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；芒康縣要求管護(hù)天然林面積594467 hm2，涉及16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過(guò)調(diào)查各縣實(shí)際管護(hù)面積簽約率一致率均為100%，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽約一致率卻差異較大，例如差異較大的有貢覺(jué)縣哈加鄉(xiāng)要求管護(hù)面積10373 hm2，實(shí)際簽約管護(hù)面積14133 hm2，較要求管護(hù)面積多了36.21%，芒康縣洛尼鄉(xiāng)要求管護(hù)面積28513 hm2，實(shí)際簽約管護(hù)面積14467 hm2，較要求管護(hù)面積少了49.26%。

2.2 管護(hù)體系

天保工程區(qū)實(shí)行“專業(yè)管護(hù)站管護(hù)+天保護(hù)林員管護(hù)+(貢覺(jué)縣實(shí)行“聯(lián)戶管護(hù)”)+生態(tài)崗位護(hù)林員管護(hù)”相結(jié)合的管護(hù)模式，建立了“縣林業(yè)和草原局—縣天保辦—專業(yè)管護(hù)站管護(hù)—天保護(hù)林員管護(hù)—(貢覺(jué)縣建立“聯(lián)戶管護(hù)”)—生態(tài)崗位護(hù)林員管護(hù)”管護(hù)體系。工程區(qū)有縣林業(yè)和草原局3個(gè)，縣天保辦3個(gè)，專業(yè)管護(hù)站35個(gè)(182人)，天保工程護(hù)林員7528人(管護(hù)卡87個(gè))，聯(lián)戶管護(hù)2845戶，生態(tài)崗位護(hù)林員42830人。

2.3 管護(hù)責(zé)任

2.3.1 天保辦責(zé)任

各縣均成立了天保工程相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組；工程辦公室編制人數(shù)13人，其中江達(dá)縣4人，貢覺(jué)縣4人，芒康縣5人，實(shí)際工作人數(shù)13人，其中江達(dá)縣5人，貢覺(jué)縣2人，芒康縣6人；年經(jīng)費(fèi)總額179萬(wàn)元，其中江達(dá)縣60萬(wàn)元，貢覺(jué)縣50萬(wàn)元，芒康縣69萬(wàn)元；天保辦均制定相關(guān)管理辦法和技術(shù)規(guī)定；工程檔案信息管理完備，均有檔案管理人員、微機(jī)、各類文件信息、能按時(shí)上報(bào)信息且信息管理健全；均與昌都市人民政府簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，簽訂率100%；對(duì)2019年度天保工程均進(jìn)行相關(guān)自查，結(jié)果均為合格。

2.3.2 專業(yè)管護(hù)站人員責(zé)任

天保工程區(qū)專業(yè)管護(hù)人員合計(jì)182人，其中江達(dá)縣52人，貢覺(jué)縣45人，芒康縣85人。本次調(diào)查每個(gè)縣抽取15名專業(yè)管護(hù)站人員查看年齡、身份認(rèn)證、是否到核查現(xiàn)場(chǎng)、是否上崗、管護(hù)簽約文件、崗位培訓(xùn)、管護(hù)報(bào)酬、護(hù)林員身份等。

調(diào)查45人中年齡均在18～60歲之間，均有管護(hù)簽約文件、管護(hù)報(bào)酬憑證，在核查時(shí)均到場(chǎng)且上崗，在管護(hù)簽約文件中均明確了管護(hù)范圍、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任、報(bào)酬及發(fā)放方式、期限、獎(jiǎng)懲，并有相關(guān)的崗位培訓(xùn)。

2.3.3 天保護(hù)林員責(zé)任

天保工程區(qū)天保護(hù)林員合計(jì)7528人，其中江達(dá)縣2244人，貢覺(jué)縣924人，芒康縣4360人。本次調(diào)查每個(gè)縣抽取10名天保護(hù)林員查看年齡、身份認(rèn)證文件、是否上崗、管護(hù)簽約文件內(nèi)容、崗位培訓(xùn)、管護(hù)報(bào)酬、護(hù)林員身份等。

調(diào)查30人中年齡均在18～60歲之間，均有管護(hù)簽約文件、管護(hù)報(bào)酬憑證，在核查時(shí)上崗，在管護(hù)簽約文件中部分明確了管護(hù)范圍、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任、報(bào)酬及發(fā)放方式、期限、獎(jiǎng)懲，并有相關(guān)的崗位培訓(xùn)。其中報(bào)酬根據(jù)個(gè)人的崗位不同而確定。

2.4 管護(hù)效果

2.4.1 加強(qiáng)防火建設(shè)

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，層層落實(shí)森林防火責(zé)任制。各縣政府與下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與護(hù)林員簽訂了森林防火目標(biāo)責(zé)任書。二是加大檢查力度，嚴(yán)格野外火源管理。各縣林業(yè)局先后組織人員深入林區(qū)開展森林防火檢查，及時(shí)消除火災(zāi)隱患，建立了野外用火審批制度。三是廣泛開展森林防火宣傳教育，在縣城主要街道、各主要林區(qū)懸掛宣傳橫幅，張貼宣傳畫，發(fā)放宣傳單。

2.4.2 創(chuàng)新管護(hù)模式

針對(duì)各縣森林面積大、分布不均勻等特點(diǎn)，認(rèn)真總結(jié)以往年度的管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，不斷建立健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組四級(jí)護(hù)林隊(duì)伍體系，進(jìn)一步明確管護(hù)人員的工作職責(zé)，理順全縣管護(hù)隊(duì)伍的管護(hù)管理機(jī)制、體制關(guān)系。同時(shí)，在各主要路段、重點(diǎn)林區(qū)、高火險(xiǎn)區(qū)等特殊管護(hù)區(qū)設(shè)立固定管護(hù)卡站，確保山有人看、林有人管，并在林區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)道318、214線設(shè)立各種生態(tài)保護(hù)宣傳碑牌，確保森林防火深入人心，從源頭上杜絕一切人為火災(zāi)事故的發(fā)生。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)站組織護(hù)林員按時(shí)巡山，各縣林業(yè)和草原局不定期對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡邏情況進(jìn)行檢查，確保護(hù)林員在崗率。護(hù)林員巡山記錄、情況發(fā)現(xiàn)記錄清楚、規(guī)范、真實(shí)，護(hù)林員上崗證、紅袖標(biāo)、巡山登記卡、文件袋配備齊全。管護(hù)房舍、標(biāo)志牌、交通工具、通訊設(shè)備等管護(hù)設(shè)施完善、齊備。

2.4.3 積極宣傳教育

為做好廣大群眾的思想教育工作，引導(dǎo)廣大群眾樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念，增進(jìn)群眾對(duì)天保工程的了解，各縣充分利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、微信、電子屏幕、宣傳欄等媒體，宣傳黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)天然林保護(hù)工作的決策部署，引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注、支持天然林保護(hù)工作。同時(shí)在交通要道、主要路口、村屯周邊，設(shè)置與天保工程相關(guān)的關(guān)于森林資源保護(hù)、護(hù)林防火、野生動(dòng)物保護(hù)等方面的宣傳碑、宣傳牌、宣傳標(biāo)語(yǔ)等。同時(shí)加強(qiáng)天然林保護(hù)政策解讀，切實(shí)提高廣大群眾特別是集體和個(gè)人天然林所有者參與天然林保護(hù)工作的積極性，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的良好社會(huì)氛圍。結(jié)合深入林區(qū)開展森林防火宣傳和在林區(qū)實(shí)施天保工程項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，廣泛宣傳天保工程的重要意義以及相關(guān)的政策，向農(nóng)牧民發(fā)放藏漢雙語(yǔ)的宣傳小冊(cè)子以及掛圖，積極爭(zhēng)取全社會(huì)的參與和支持。

3 存在的問(wèn)題

3.1 存在簽約管護(hù)面積與要求管護(hù)面積不一致的情況

工程區(qū)各縣簽約總面積與要求管護(hù)面積保持一致，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽約面積與要求管護(hù)面積存在差異。主要原因一是2010年天保工程二期范圍劃定使用1∶100000地形圖存在一定的誤差，2012年西藏開始全區(qū)第二次森林資源二類調(diào)查，隨后進(jìn)行林地?cái)?shù)據(jù)年度變更，隨著每年遙感影像和公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量提升，影像越來(lái)越清晰，人力可及的區(qū)域也增加，除正常的使用林地、造林等變更外，額外還會(huì)對(duì)部分區(qū)域的數(shù)據(jù)進(jìn)行修正；二是在2017～2018年時(shí)，自治區(qū)林業(yè)調(diào)查研究院根據(jù)最新資源數(shù)據(jù)重新修正天然林保護(hù)范圍；三是由于工程區(qū)各縣地廣人稀，對(duì)天然林進(jìn)行管護(hù)時(shí)均采用集體管護(hù)的方式進(jìn)行，工資薪酬未參考各鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定面積，各縣林草部門也未對(duì)簽約管護(hù)面積數(shù)據(jù)進(jìn)行更新。

3.2 森林督查仍有部分違法情況

根據(jù)2020年度森林督查成果統(tǒng)計(jì)，各縣2019年度共有違法項(xiàng)目43個(gè)，涉及違法圖斑129個(gè)，違法面積132 hm2，其中涉及公益林109 hm2。主要原因一是管護(hù)人員的管護(hù)重點(diǎn)一般集中在森林防火和森林病蟲害方面，對(duì)林地使用關(guān)注度不高；二是對(duì)于林地使用，管護(hù)人員未掌握準(zhǔn)確林地界線及最新影像，當(dāng)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，無(wú)法準(zhǔn)確判斷施工范圍是否在林地范圍內(nèi)；三是針對(duì)管護(hù)人員相關(guān)培訓(xùn)涉及林地使用方面較少。

3.3 林業(yè)組織管理機(jī)構(gòu)技術(shù)力量薄弱，人才匱乏

各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層無(wú)專門的林業(yè)草原管理機(jī)構(gòu)，工作人員均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼職，同時(shí)林業(yè)職工知識(shí)老化，結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)力量薄弱，人才匱乏。隨著各項(xiàng)林業(yè)工程的開展，技術(shù)型管理人員更是緊缺。管護(hù)人員基本上都是當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾，部分管護(hù)人員還屬于兼職?？傮w來(lái)看，森林管護(hù)人員受文化教育程度限制，大多數(shù)護(hù)林員不具備專業(yè)護(hù)林知識(shí)基礎(chǔ)，對(duì)于現(xiàn)階段的高新技術(shù)不會(huì)使用，在一定程度上影響了護(hù)林工作的有效開展[4，5]。主要原因一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)專門編制設(shè)置林業(yè)崗位；二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置偏僻，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，交通不便，無(wú)法引進(jìn)優(yōu)秀人才。

4 對(duì)策建議

4.1 及時(shí)更新天保工程管理數(shù)據(jù)庫(kù)

建議各縣級(jí)單位及時(shí)更新天保工程管理數(shù)據(jù)庫(kù)，在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、管護(hù)站簽訂管護(hù)合同時(shí)使用要求管護(hù)的面積，規(guī)范合同管理。

4.2 加強(qiáng)管護(hù)新技術(shù)培訓(xùn)

針對(duì)西藏管護(hù)人員配置、技術(shù)難點(diǎn)、工作開展特點(diǎn)[6，7]，建議市縣有關(guān)部門組織國(guó)家森林資源智慧平臺(tái)使用相關(guān)培訓(xùn)，使管護(hù)人員運(yùn)用手機(jī)平臺(tái)掌握準(zhǔn)確的林地界線、最新影像，當(dāng)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目施工時(shí)能準(zhǔn)確判斷施工范圍是否在林地范圍內(nèi)，將管護(hù)工作范圍由原先的森林防火、森林病蟲害[8]擴(kuò)展到林地使用等方面，對(duì)林地使用進(jìn)行有效監(jiān)督，提高管護(hù)人員的業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)和規(guī)范森林管護(hù)工作，提高管護(hù)成效，保障森林資源安全。

4.3 加大對(duì)林政資源獎(jiǎng)懲力度

進(jìn)一步加強(qiáng)林政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊破壞森林資源違法犯罪行為。深入貫徹《森林法》《森林防火條例》等相關(guān)法律法規(guī)，加大森林資源管理和林政執(zhí)法力度，堅(jiān)決制止超限額采伐、毀林開墾、亂砍濫伐和亂占林區(qū)的一切違法行為[9～11]。加大對(duì)林政資源獎(jiǎng)懲力度，特別是對(duì)林區(qū)亂砍濫伐現(xiàn)象堅(jiān)決予以打擊懲處。建議各縣林草部門適當(dāng)參考森林督查的結(jié)果執(zhí)行管護(hù)獎(jiǎng)懲制度。

4.4 加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)能力和管理能力提升

加強(qiáng)干部、護(hù)林員的技術(shù)學(xué)習(xí)，提高管護(hù)巡護(hù)水平，充分發(fā)揮林草部門職能作用[12]；加強(qiáng)對(duì)公益林建設(shè)施工人員的管理及培訓(xùn)工作，提升其技術(shù)水平，提高造林成活率；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)天然林資源的管護(hù)力度，做好森林病蟲害防治工作。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，各縣天保辦均需充實(shí)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的工作人員[13，14]。提高新增管護(hù)人員招收標(biāo)準(zhǔn)，確保管護(hù)人員盡職盡責(zé)。有針對(duì)性地開展天保工程業(yè)務(wù)和檔案人員培訓(xùn)，并保證管理人員的相對(duì)穩(wěn)定。各工程縣每年可根據(jù)實(shí)際情況，派遣業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、素質(zhì)高的人員參加區(qū)內(nèi)外的相關(guān)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力和技術(shù)水平。

5 結(jié)論與討論

昌都市天保工程區(qū)三縣根據(jù)縣境內(nèi)的森林資源分布狀況、管護(hù)人員組成情況以及自然地理狀況等因素制定不同管護(hù)方式和政策，全面組織森林管護(hù)工作，按照遠(yuǎn)山設(shè)卡、近山劃分責(zé)任區(qū)的管護(hù)方式，逐級(jí)分解落實(shí)管護(hù)任務(wù)，把管護(hù)工作落實(shí)到山頭地塊、落實(shí)到責(zé)任人。對(duì)管護(hù)工作的管理，實(shí)行雙向目標(biāo)制，即行政一條線，縣政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂天保工程森林管護(hù)目標(biāo)責(zé)任狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村村民委員會(huì)簽訂目標(biāo)責(zé)任書；業(yè)務(wù)一條線，縣林草局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林管站簽訂森林管護(hù)合同。各縣域亂砍濫伐現(xiàn)象較好地得到了遏制，在廣大護(hù)林員的管護(hù)下，農(nóng)牧民群眾護(hù)林、愛(ài)林、造林的意識(shí)也逐步增強(qiáng)，為天然林資源保護(hù)工程奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。全面停止天然林商品性采伐，嚴(yán)格管護(hù)森林資源，認(rèn)真落實(shí)人工造林、封山育林等公益林建設(shè)任務(wù)，使全縣森林面積、蓄積穩(wěn)定增加。森林面積的增加，使工程區(qū)內(nèi)水土流失得到有效遏制，水源涵養(yǎng)能力進(jìn)一步增強(qiáng)[15]，干旱、洪澇、滑坡等自然災(zāi)害發(fā)生率明顯減少，生態(tài)環(huán)境得以有效改善，生物多樣性明顯豐富。