“十四五”時(shí)期長(zhǎng)三角深度一體化的難點(diǎn)及路徑

李雙金

(上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020)

1 引言

2019年12月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(下稱《規(guī)劃綱要》)，成為指導(dǎo)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)(以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)三角)未來(lái)一個(gè)時(shí)期發(fā)展改革的綱領(lǐng)性文件。近3年來(lái)，作為我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域之一，長(zhǎng)三角三省一市政府間通力合作，在產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等方面取得了一系列進(jìn)展。長(zhǎng)三角地區(qū)GDP占全國(guó)比重進(jìn)一步提高，自2018 年的24.1%提高到2021 年前3 季度的24.5%[1]。長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)部的特色集聚區(qū)呈多點(diǎn)開花的局面。長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)取得重要突破，已推出兩批8 大類73 項(xiàng)一體化制度創(chuàng)新成果；皖北承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚區(qū)、寧馬寧滁等一批跨界區(qū)相繼形成[2]。

“十四五”期間，長(zhǎng)三角一體化開始進(jìn)入攻堅(jiān)階段。2021年6 月份，《長(zhǎng)三角一體化發(fā)展規(guī)劃“十四五”實(shí)施方案》正式印發(fā)實(shí)施，提出了一系列重要目標(biāo)，如：“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%；研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)到3%以上；人均公共財(cái)政支出達(dá)到2.1萬(wàn)元”。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，有必要認(rèn)真梳理長(zhǎng)三角一體化面臨的深層次問(wèn)題，從制度層面做好頂層設(shè)計(jì)[3]。2020年以來(lái)給長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了新的壓力和挑戰(zhàn)，投資和出口拉動(dòng)是長(zhǎng)三角地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎，產(chǎn)業(yè)體系的結(jié)構(gòu)性矛盾與全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響相互疊加，給一體化進(jìn)程增添了新的不確定性。同時(shí)，一體化進(jìn)程中老問(wèn)題、難問(wèn)題、新問(wèn)題將在“十四五”期間集中爆發(fā)，因此，有必要結(jié)合長(zhǎng)三角區(qū)域合作的現(xiàn)狀和已取得的成果，認(rèn)真分析當(dāng)前所面臨的挑戰(zhàn)，探索相應(yīng)的對(duì)策。

2 長(zhǎng)三角深度一體化的主要難點(diǎn)

2.1 行政壁壘難以徹底消除

長(zhǎng)三角一體化之前，政府之間存在較強(qiáng)的行政壁壘。行政壁壘的存在會(huì)增加交易成本，降低經(jīng)濟(jì)活力，增加政府資源協(xié)調(diào)的難度。行政壁壘問(wèn)題被認(rèn)為是推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的最大難題之一[4]。行政壁壘是造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化諸多問(wèn)題的根源之一。行政壁壘不僅僅會(huì)增加交易成本，造成地方保護(hù)主義盛行，還會(huì)使得產(chǎn)業(yè)體系內(nèi)的社會(huì)分工和專業(yè)化無(wú)法實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)一步造成城市之間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、市場(chǎng)分割等一系列問(wèn)題。雖然《規(guī)劃綱要》致力于打破行政壁壘，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)黨對(duì)長(zhǎng)三角一體化的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及建立健全實(shí)施和保障機(jī)制等。但在具體落實(shí)上難度依然大，這一問(wèn)題亟待在“十四五”期間得以破解。

2.2 過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題亟待破解

雖然《規(guī)劃綱要》對(duì)長(zhǎng)三角的各城市間產(chǎn)業(yè)分工和發(fā)展做了“規(guī)劃意義上”的定位，但無(wú)法對(duì)業(yè)已形成的問(wèn)題給出具體的解決方法。每個(gè)城市都面臨兩難：即需要考慮自身的發(fā)展，發(fā)展高科技和新能源產(chǎn)業(yè)，以免受制于人。因此如何協(xié)調(diào)各城市之間的激勵(lì)是一個(gè)難題。例如，上海和寧波之間一直存在的“港口之爭(zhēng)”。長(zhǎng)期以來(lái)上海洋山港與寧波北侖港一直在爭(zhēng)奪國(guó)際樞紐港地位，《規(guī)劃綱要》出臺(tái)之后雙方之間的競(jìng)爭(zhēng)仍然在持續(xù)?！案蹅涓?jìng)賽”的結(jié)果是港口資源浪費(fèi)[5]。另外，三省一市都試圖打造世界制造業(yè)基地，并且提出了相應(yīng)目標(biāo)和構(gòu)想。這些構(gòu)想和《規(guī)劃綱要》并不沖突，《規(guī)劃綱要》中對(duì)南京和寧波在產(chǎn)業(yè)定位中都有“建設(shè)先進(jìn)制造業(yè)基地”的表述。在此背景下，長(zhǎng)三角各城市為了能成為全球制造業(yè)基地就會(huì)動(dòng)用行政手段來(lái)干預(yù)要素流動(dòng)、防止稅源外流。因此，作為綱領(lǐng)性文件的《規(guī)劃綱要》也難以從跟不上消除省市之間和地區(qū)之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

2.3 產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問(wèn)題依然存在

長(zhǎng)三角(尤其是江浙滬)之間存在較高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度，即存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問(wèn)題。具體到江浙滬16 個(gè)核心城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度更高。傳統(tǒng)上，長(zhǎng)三角地區(qū)由于發(fā)展條件、發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展機(jī)遇的相似，自然造成了較高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度[6]。而政府的地方保護(hù)主義進(jìn)一步加劇了產(chǎn)品同構(gòu)與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問(wèn)題，尤其是服裝、文體用品、金屬制品、儀器儀表、普通機(jī)械、化纖和塑料等行業(yè)。此外，長(zhǎng)三角各城市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也相似，在重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)方面，許多城市都選擇汽車、石化和電信作為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在服務(wù)業(yè)方面則大力發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、物流園區(qū)、中央商務(wù)區(qū)等項(xiàng)目，上海、南京、杭州、蘇州、無(wú)錫、常州等城市都投入了巨資發(fā)展動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)。由于長(zhǎng)三角各城市之間產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)，難以形成協(xié)同效應(yīng)。

2.4 環(huán)境污染問(wèn)題更加緊迫

長(zhǎng)三角工業(yè)化進(jìn)程的快速發(fā)展，使這一地區(qū)資源及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題趨于惡化。大量工業(yè)企業(yè)占用了較多的土地資源，同時(shí)造成大量耕地受到重金屬、有機(jī)物污染[7]。“太湖藍(lán)藻”的水污染問(wèn)題一度引起了中央的高度重視，最終在中央?yún)f(xié)調(diào)下才得以建立共同治理方案。《區(qū)域綱要》第6章專門強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境的共保聯(lián)治，明確列出了需要共保聯(lián)治的相關(guān)生態(tài)廊道、河流、湖泊、生態(tài)濕地等，要求制定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。三年來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)在治理環(huán)境污染方面也取得很大發(fā)展，例如通過(guò)引入了環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在污染聯(lián)合檢測(cè)、統(tǒng)一重污染天氣應(yīng)急啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等方面取得了不少成果。但長(zhǎng)期以來(lái)的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式使得環(huán)境問(wèn)題十分嚴(yán)峻，治理難度巨大。如何落實(shí)《規(guī)劃綱要》并建立高標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制，仍然是長(zhǎng)三角三省一市面臨的共同挑戰(zhàn)。

3 推動(dòng)長(zhǎng)三角深度一體化的路徑

3.1 以自上而下的制度創(chuàng)新打破行政壁壘

地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系類似于博弈論中的“囚徒困境”，在非合作博弈的情況下，帕累托改進(jìn)不可能產(chǎn)生，因?yàn)槿魏我环蕉紵o(wú)法確信對(duì)方也會(huì)選擇合作?！兑?guī)劃綱要》制定了三省一市的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)打破行政壁壘，但在以GDP作為地方政府考核指標(biāo)的制度下，真正的合作很難達(dá)成，因?yàn)檫@種合作是不可置信的，每個(gè)參與人都認(rèn)為對(duì)方會(huì)更加注重自己的GDP指標(biāo)因此不愿意合作，這也是政府間的合作協(xié)議總是難以被執(zhí)行的根本原因。

打破行政壁壘需要充分發(fā)揮中央政府這只“看得見(jiàn)的手”，制定具有約束力的合作協(xié)議。在實(shí)踐中，三省一市的政府分別制定了包含決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層在內(nèi)的三級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制[8]，從而使得很多決策得以落實(shí)。在此協(xié)調(diào)制度下，設(shè)置了基礎(chǔ)設(shè)施、科技、能源和環(huán)保等專業(yè)化大平臺(tái)，以及形式多樣的合作制度，如“長(zhǎng)三角人才開發(fā)一體化聯(lián)席會(huì)議制度”“長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議”“長(zhǎng)三角地區(qū)道路貨運(yùn)一體化工作聯(lián)席會(huì)議制度”等。這些制度都有效地緩解了行政壁壘的阻礙。

3.2 以雙創(chuàng)協(xié)同和技術(shù)創(chuàng)新緩解產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)

《規(guī)劃綱要》統(tǒng)籌規(guī)劃了長(zhǎng)三角“一核九帶”，有效地緩解了地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象和惡性競(jìng)爭(zhēng)行為。但仍存在兩方面問(wèn)題:①三省一市的地方政府是否完全按照《區(qū)域規(guī)劃》去行為，畢竟各地方政府都有自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)?！兑?guī)劃綱要》明確以上海為核心，但江蘇和浙江同樣具有競(jìng)爭(zhēng)力，上海的GDP大體相當(dāng)于南京和蘇州的GDP之和，或者杭州、寧波、溫州以及紹興四市的GDP的總和；②如果實(shí)際的產(chǎn)業(yè)布局和《規(guī)劃綱要》不相符應(yīng)當(dāng)如何處理。對(duì)于將要被淘汰的落后或者高耗能產(chǎn)業(yè)問(wèn)題可能不大，但對(duì)于國(guó)家政策支持力度大的產(chǎn)業(yè)如光伏、鋰電等新能源行業(yè)，各地方政府都不愿意放棄[9]。

硬性地將三省一市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)劃分不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，并且也會(huì)造成巨大的資源浪費(fèi)，最終效果也不一定好。應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在發(fā)展中解決沖突，以技術(shù)進(jìn)步而不是行政系統(tǒng)來(lái)決定產(chǎn)業(yè)體系和競(jìng)爭(zhēng)格局。具體而言，三省一市可以打破行政區(qū)域共建一個(gè)跨行政區(qū)的區(qū)域創(chuàng)新體系和建立公共研發(fā)平臺(tái)，讓研發(fā)人員和企業(yè)在平臺(tái)上公平競(jìng)爭(zhēng)，由企業(yè)自主決定產(chǎn)業(yè)布局[10]。一方面，可以讓科技創(chuàng)新在區(qū)域內(nèi)流動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新各人才、資本等要素的無(wú)障礙流動(dòng)，達(dá)到互惠互利共同發(fā)展的目的；另一方面，也可以打造示范性的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)，使長(zhǎng)三角創(chuàng)新系統(tǒng)成為國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的重要組成部分。同時(shí)，各省市可以發(fā)現(xiàn)自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而逐步緩解產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。

同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮長(zhǎng)三角在雙創(chuàng)建設(shè)中的作用，建立統(tǒng)一的高校眾創(chuàng)空間激勵(lì)平臺(tái)，讓雙創(chuàng)人才根據(jù)三省一市的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行流動(dòng)。鼓勵(lì)“雙一流”高校和普通高校之間在發(fā)展眾創(chuàng)空間上的合作，一些公共性雙創(chuàng)課程最好能夠共享，從而提高資源的利用效率。

需要注意的是：一個(gè)運(yùn)行良好的公共研發(fā)平臺(tái)雖然有助于產(chǎn)業(yè)集聚和各要素的自由流動(dòng)，但也可能加劇地區(qū)之間的差異。一個(gè)運(yùn)行良好的公共研發(fā)平臺(tái)，受益的最多的可能是上海，而不是安徽，如何兼顧到效益與公平是長(zhǎng)三角三省一市政府不得不面對(duì)的難題。

3.3 以管理創(chuàng)新推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，便利化，消除要素流動(dòng)障礙

《規(guī)劃綱要》發(fā)布三年以來(lái)，長(zhǎng)三角三省一市政府在推進(jìn)公共服務(wù)便利化以及消除要素流動(dòng)方面取得了重要突破[11]。例如，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推進(jìn)政府政務(wù)“一網(wǎng)通辦”在長(zhǎng)三角全面落地，為推進(jìn)全國(guó)“跨省通辦”提供了經(jīng)驗(yàn)。但這只是第一步，解決了辦事跑斷腿的難題。十四五期間還有許多難題亟待解決。在從統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度方面，難點(diǎn)在于探索三省一市社會(huì)保障待遇差別的資金解決辦法和途徑，例如，異地工作或生活人員管理服務(wù)的市民待遇問(wèn)題。目前，在長(zhǎng)三角范圍內(nèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，十四五期間還應(yīng)該開展區(qū)域內(nèi)醫(yī)療、工傷網(wǎng)上公開定點(diǎn)資源互認(rèn)共享的可行性研究，合作攻堅(jiān)戶籍制度改革這一難題，最終實(shí)現(xiàn)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各個(gè)方面的整個(gè)社會(huì)保障體系的統(tǒng)一，這樣就可以引導(dǎo)勞動(dòng)力的合理有序流動(dòng)[12]。在教育服務(wù)方面，目前長(zhǎng)三角已經(jīng)建立了“長(zhǎng)三角研究型大學(xué)聯(lián)盟”“長(zhǎng)三角醫(yī)學(xué)教育聯(lián)盟”,研制了“長(zhǎng)三角教育現(xiàn)代化指標(biāo)體系”，但這些只是長(zhǎng)三角教育一體化的初步措施，十四五期間需要真正解決的難題是小學(xué)、中學(xué)階段的長(zhǎng)三角教育服務(wù)均等化。筆者認(rèn)為可以暫且拋開高考招生指標(biāo)差異等難點(diǎn)，以師資、教育質(zhì)量作為突破口，減少各地區(qū)之間的差異，在這方面可以充分借鑒各地方政府的成功經(jīng)驗(yàn)。一旦各地區(qū)之間教育質(zhì)量差異足夠低，最終的教育均等化就有可能實(shí)現(xiàn)。

3.4 以市場(chǎng)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新來(lái)降低環(huán)境成本

環(huán)境問(wèn)題是長(zhǎng)三角三省一市政府共同面臨的問(wèn)題，在碳達(dá)峰、碳中和的大背景下，應(yīng)當(dāng)借力已經(jīng)建立的全國(guó)統(tǒng)一碳排放權(quán)市場(chǎng)[13]。目前，三省一市政府已經(jīng)成立了區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大對(duì)跨省界流域環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管力度，聯(lián)合處置了各類環(huán)境問(wèn)題，例如建立了“長(zhǎng)江十年禁漁期”、聯(lián)合解決了太湖水污染問(wèn)題等。但目前三省一市政府在環(huán)境方面的合作主要是涉及到區(qū)域交界區(qū)域的河流、湖泊、濕地的環(huán)境污染，在各地方政府區(qū)域范圍內(nèi)的污染解決仍然缺乏深度合作。對(duì)于公共的大氣污染，根據(jù)公開數(shù)據(jù)，近三年三省一市的地區(qū)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良比例基本持平[14]，改進(jìn)不大，這主要是由于各地方政府都要發(fā)展經(jīng)濟(jì)。長(zhǎng)三角三省一市政府應(yīng)當(dāng)借力碳排放市場(chǎng)，在《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》的基礎(chǔ)上，在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)制定統(tǒng)一的促進(jìn)碳交易相關(guān)制度，為實(shí)現(xiàn)全國(guó)碳達(dá)峰積累經(jīng)驗(yàn)。

此外，還可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變來(lái)減少環(huán)境污染。例如，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增加服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比例，這既可以成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，又可以達(dá)到《規(guī)劃綱要》的要求，還可以有效地減少環(huán)境污染，可謂一石三鳥。長(zhǎng)三角地區(qū)具有豐富的人力資本、知識(shí)資本和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以助力現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為長(zhǎng)三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“新引擎”和“新動(dòng)力。

4 結(jié)論與討論

《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布三年以來(lái)，長(zhǎng)三角一體化已經(jīng)取得了重要進(jìn)展?！笆奈濉睍r(shí)期，長(zhǎng)三角一體深度一體化進(jìn)入攻堅(jiān)階段，首先需要認(rèn)清深度一體化的主要障礙和困難[15]，然后才能制定針對(duì)性的措施，打通深度一體化的主要堵點(diǎn)。長(zhǎng)三角深度一體化的主要障礙包括行政壁壘、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境污染等，從某種意義上來(lái)說(shuō)，可以將這些障礙稱之為制度性障礙，是各地方政府基于本地優(yōu)先發(fā)展的思維模式下形成的。正是本地優(yōu)先發(fā)展的思維模式，促使地方政府為實(shí)現(xiàn)本地競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而人為設(shè)置行政門檻，造成市場(chǎng)分割；為了實(shí)現(xiàn)本地競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而實(shí)施類似的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策；為了實(shí)現(xiàn)本地競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而對(duì)污染過(guò)度容忍。因此，要徹底消除這種制度性障礙，需要從體制機(jī)制和創(chuàng)新型工具兩個(gè)維度同時(shí)突破。具體而言，“十四五”時(shí)期，長(zhǎng)三角深度一體化需要進(jìn)行制度創(chuàng)新來(lái)打破行政壁壘以及保障要素的自由流動(dòng)，需要管理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)新的企業(yè)組織形式，需要市場(chǎng)創(chuàng)新來(lái)開辟排污權(quán)和排碳權(quán)市場(chǎng)，需要技術(shù)創(chuàng)新來(lái)生產(chǎn)新的產(chǎn)品或發(fā)現(xiàn)新的生產(chǎn)方法。因此，以制度、管理、市場(chǎng)和技術(shù)創(chuàng)新來(lái)驅(qū)動(dòng)長(zhǎng)三角一體化，在創(chuàng)新過(guò)程中逐步解決各種難題，從而形成在科技創(chuàng)新、制造業(yè)、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)深度一體化。