行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的 問題及對策研究

代靜

（新鄭市疾病預(yù)防控制中心，河南 鄭州 451100）

行政事業(yè)單位具有一定的行政管理職能，是以增進(jìn)社會(huì)福利，滿足社會(huì)教育、文化、科技、生活、衛(wèi)生等多方面的需求，以提供各種社會(huì)服務(wù)，滿足群眾生活需求為目的的社會(huì)組織。隨著新的預(yù)算法條例的實(shí)施，旨在以完善各項(xiàng)預(yù)算制度，要求科學(xué)化、法制化開展行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作，對行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作提出了更高、更新的要求。目前基層行政事業(yè)單位存在財(cái)政全額撥款、財(cái)政部份撥款和自籌等各種形式，鑒于不同的財(cái)政撥款比例的情況，若在預(yù)算方面重視程度或者經(jīng)驗(yàn)不足，極容易造成各種問題，導(dǎo)致在后續(xù)的社會(huì)服務(wù)工作中出現(xiàn)捉襟見肘或者旱澇不均的現(xiàn)象，直接影響到社會(huì)服務(wù)的效果和質(zhì)量。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)不斷強(qiáng)化預(yù)算管理工作，提高財(cái)政資金的使用效率，確切提高財(cái)務(wù)管理水平。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

行政事業(yè)單位日常工作經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政資金，而納稅人繳納的稅收又是財(cái)政資金的重要來源，因此加強(qiáng)對單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)進(jìn)行預(yù)算管理，讓各項(xiàng)財(cái)政資金支出更加科學(xué)合理，使得我們的各級(jí)行政政府更能經(jīng)得起公眾的監(jiān)督檢查。行政事業(yè)單位在履行行政職能及開展社會(huì)會(huì)工作中，財(cái)政預(yù)算是上述工作的基本保障，起到了重要的支撐作用。所以，在新預(yù)算法實(shí)施條例施行后，要格外高度重視行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作，及時(shí)采取各種有效措施，推動(dòng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作適應(yīng)新時(shí)代、新發(fā)展、新要求。由于目前我國還存在不同的事業(yè)開支形式，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)中起到不同的作用，承擔(dān)著不同的職能，受各種開支形式的影響，在行政事業(yè)單位內(nèi)部存在諸多問題，特別是在預(yù)算管理這方面存在的管理不完善，不能很準(zhǔn)確地做好預(yù)算管理，從而掣肘行政事業(yè)單位不能最大限度發(fā)揮行政事業(yè)單位的服務(wù)職能。

從一個(gè)角度來講，通過建立完善的預(yù)算管理體系，不僅讓行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作更加規(guī)范，也間接推動(dòng)了內(nèi)部控制工作的深入開展，使得行政事業(yè)單位必須對本單位的資金支出進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃和安排，這將更加有效地將有限的財(cái)政稅收資金用在最需要的地方，且能夠?qū)挝回?cái)務(wù)行為進(jìn)行有效約束，規(guī)避違規(guī)違紀(jì)行為的出現(xiàn)。從另一個(gè)角度來講，地方政府通過各單位上報(bào)的財(cái)務(wù)預(yù)算，能夠清晰準(zhǔn)確的把握地方財(cái)政收支情況，增強(qiáng)地方債務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，進(jìn)而能夠?qū)Φ胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，并詳細(xì)了解各項(xiàng)債務(wù)指標(biāo)且保證各項(xiàng)債務(wù)指標(biāo)均在正常范圍不超警戒線。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理在的問題

預(yù)算管理在行政事業(yè)單位日常工作順利規(guī)范開展中具有不可替代的作用，不僅僅能夠?qū)κ聵I(yè)單位資源進(jìn)行優(yōu)化配置，更能提高單位整體的管理水平，為單位的可持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理還不能夠滿足行政事業(yè)單位管理的需求。

（一）預(yù)算管理意識(shí)與制度要求存在偏差

行政事業(yè)單位人員預(yù)算管理意識(shí)的強(qiáng)弱在整個(gè)財(cái)務(wù)管理工作中具有決定性作用，其直接影響預(yù)算的合理性和客觀性，也能間接影響預(yù)算管理能效性的發(fā)揮。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)沒有正視預(yù)算管理工作的重大意義，依舊在傳統(tǒng)固化思維中“重效益，輕管理”，沒有將全面預(yù)算管理作為重要的內(nèi)部管理辦法，對財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作支持度力度不足?；鶎有姓聵I(yè)單位人員沒有預(yù)算管理意識(shí)，還是片面地認(rèn)為預(yù)算管理僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，沒有準(zhǔn)確全面的認(rèn)識(shí)到行政事業(yè)單位預(yù)算管理的真正意義，輕視預(yù)算管理統(tǒng)籌兼顧的職能。單位財(cái)務(wù)部門預(yù)算管理意識(shí)淡薄，預(yù)算管理人員思想老舊，沒有清晰透徹了解新時(shí)期預(yù)算管理的含義及要求，只是習(xí)慣性重視財(cái)務(wù)收支管理，輕視財(cái)務(wù)收支預(yù)算執(zhí)行。又因日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)屬于財(cái)政撥款，預(yù)算管理人員就抱著寧愿花不完也不讓不夠花的原則，理所當(dāng)然地認(rèn)為預(yù)算就是在對上個(gè)年度日常工作經(jīng)費(fèi)支出簡單匯總的基礎(chǔ)上再增加收支額度?；\統(tǒng)簡單地提出預(yù)算，沒有考慮未來的風(fēng)險(xiǎn)因素，也沒有合理性可言，極易導(dǎo)致遇到突發(fā)狀況時(shí)財(cái)政資金不能滿足實(shí)際需求現(xiàn)象，使得預(yù)算管理流于形式，財(cái)政資金使用效益低下，行政事業(yè)單位也無法很好地履行自己的公共管理職能社會(huì)服務(wù)職能。

（二）預(yù)算管理人員工作能力有待提高

預(yù)算管理人員的綜合職業(yè)素養(yǎng)是保證整個(gè)預(yù)算管理工作完成度的重中之重，也是充分發(fā)揮預(yù)算管理能效性的核心。然而現(xiàn)實(shí)情況是，由于自上而下預(yù)算管理意識(shí)的匱乏，致使預(yù)算管理人員的工作比較被動(dòng)。一是預(yù)算管理人員沒有進(jìn)行過系統(tǒng)的全面的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，不通曉預(yù)算工作的特殊性，不能透徹領(lǐng)悟新預(yù)算法的規(guī)章制度，難以保證預(yù)算工作的科學(xué)性規(guī)范性。二是整個(gè)行政事業(yè)單位人員對預(yù)算管理的輕視怠慢，在編制預(yù)算報(bào)表時(shí)，沒有進(jìn)行全員參與，預(yù)算管理人員在編制預(yù)算報(bào)表采集信息時(shí)無法進(jìn)行深入調(diào)查研究，難以獲得準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，使得預(yù)算報(bào)表出現(xiàn)內(nèi)容覆蓋面不夠、項(xiàng)目類別劃分不夠精確、可操作性不強(qiáng)等問題。三是對預(yù)算管理人員的任命沒有進(jìn)行嚴(yán)格的篩選，若是預(yù)算管理人員的職業(yè)道德缺失，在預(yù)算執(zhí)行中會(huì)出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。預(yù)算管理隊(duì)伍綜合職業(yè)素養(yǎng)的良莠不齊，直接削弱了預(yù)算工作的意義，也影響了行政事業(yè)單位的可持續(xù)性發(fā)展。

（三）預(yù)算編制缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性科學(xué)性

科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制工作是行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的根基，否則，無法對政務(wù)收入情況進(jìn)行有效分析，也無法對財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行合理規(guī)劃。當(dāng)前我國行政事業(yè)單位中，多數(shù)單位對財(cái)務(wù)管理意識(shí)不足導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理水平相對落后。在實(shí)際預(yù)算編制工作中，由于領(lǐng)導(dǎo)的不夠重視，各部門之間缺乏順暢溝通，使得預(yù)算管理人員仍然使用增量預(yù)算法，只是簡單的結(jié)合本年度預(yù)算支出工作計(jì)劃，加上對未來發(fā)展趨勢的分析，然后確定一個(gè)增減變化的幅度，在此基礎(chǔ)之上完成下一年度的預(yù)算編制。此種方法弊遠(yuǎn)高于利，雖然能大幅度節(jié)省時(shí)間節(jié)省人力，但是這種預(yù)算方法極易受到人為因素的影響。一是有些預(yù)算人員為了下個(gè)年度工作的完成抱著只能增加不能減少的想法，預(yù)算數(shù)額的準(zhǔn)確性無法保證，使得預(yù)算的執(zhí)行與預(yù)算很難同步，造成一大部分財(cái)政資金閑置，也無法反應(yīng)事業(yè)單位的實(shí)際發(fā)展水平。二是在編制過程中，預(yù)算人員沒有對各項(xiàng)資金做到精細(xì)劃分。例如，不對人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)細(xì)分，在某一項(xiàng)資金短缺時(shí)出現(xiàn)挪用資金改變資金用途的現(xiàn)象。

（四）預(yù)算執(zhí)行力度不到位

即便行政事業(yè)單位編制了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算報(bào)表，如果在實(shí)際工作中對已完成與投入的預(yù)算不進(jìn)行及時(shí)跟蹤調(diào)查，仍然會(huì)存在事后執(zhí)行不按預(yù)算走的情況，這就直接影響預(yù)算管理的實(shí)際效果，使得預(yù)算管理人員的辛苦付之東流?；鶎有姓聵I(yè)單位存在重視預(yù)算編制輕視預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象，在預(yù)算執(zhí)行過程中，輕易改變資金用途、挪用預(yù)算資金、相互擠占預(yù)算指標(biāo)等行為經(jīng)常性發(fā)生。一些行政事業(yè)單位資金結(jié)余較多，為了防止來年預(yù)算額度降低，在下半個(gè)年度會(huì)加快預(yù)算支出進(jìn)度，甚至在臨近年底進(jìn)行突擊性預(yù)算支出。還有一些行政事業(yè)單位預(yù)算支出管理混亂無序，極易導(dǎo)致后期開展工作時(shí)出現(xiàn)資金缺口。這些現(xiàn)象都會(huì)造成財(cái)政資金使用率低下，嚴(yán)重浪費(fèi)納稅人的稅收，與國家提倡創(chuàng)建節(jié)約型政府低碳型社會(huì)的宗旨相違背。

（五）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度薄弱

當(dāng)前我國的預(yù)算管理工作還處于起步階段，沒有完善的法規(guī)政策進(jìn)行規(guī)范管理。由于缺少有效的監(jiān)督，有些行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時(shí)嚴(yán)重偏離軌跡，而造成預(yù)算執(zhí)行隨意性較大的主要原因就是薄弱的預(yù)算監(jiān)督力度。我國沒有設(shè)置專職部門對單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，行政事業(yè)單位預(yù)算報(bào)表的編制及執(zhí)行情況由財(cái)政部門、審計(jì)部門等多方聯(lián)合管理審計(jì)，這些部門雖能夠發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的問題卻沒有執(zhí)法權(quán)，這也為隨意執(zhí)行預(yù)算提供了溫床。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者只關(guān)注財(cái)政經(jīng)費(fèi)是否能夠足額撥付，缺乏對預(yù)算項(xiàng)目結(jié)束后預(yù)算資金的使用成效和執(zhí)行情況進(jìn)行全方位分析評(píng)價(jià)。且單位財(cái)務(wù)管理制度不完善，內(nèi)控制度落實(shí)不到位，對預(yù)算資金的監(jiān)督松懈，即使發(fā)現(xiàn)問題也是內(nèi)部進(jìn)行簡單的整改，無法進(jìn)行有力的查處。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

行政事業(yè)單位一方面需要加強(qiáng)預(yù)算管理質(zhì)量，而做好預(yù)算管理制度，就需要全方位、全過程、多角度地進(jìn)行預(yù)算管理；另一方面應(yīng)根據(jù)單位實(shí)際工作需求，把握重點(diǎn)對關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大管理力量。同時(shí)，單位也應(yīng)根據(jù)單位特征及現(xiàn)狀及時(shí)建立相應(yīng)的管理制度。

（一）提高行政事業(yè)單位工作人員的預(yù)算管理意識(shí)

行政事業(yè)單位預(yù)算管理不僅僅是單位財(cái)務(wù)部門的工作，需要單位各個(gè)不同部門的共同參與，才能達(dá)到單位內(nèi)部資源整合優(yōu)化的宗旨。在單位內(nèi)部，通過各種宣傳教育途徑，提高全體員工對預(yù)算管理重要性的認(rèn)知。單位負(fù)責(zé)人要加強(qiáng)預(yù)算管理理論學(xué)習(xí)，提高管理意識(shí)，重視預(yù)算管理工作，在工作中嚴(yán)格按照預(yù)算管理執(zhí)行。單位財(cái)務(wù)管理人員要適時(shí)進(jìn)行專項(xiàng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)預(yù)算管理水平。作為具體操作人員，要深入了解本年度預(yù)算執(zhí)行情況，對每項(xiàng)業(yè)務(wù)的預(yù)算進(jìn)行細(xì)致劃分，再與下一個(gè)年度工作計(jì)劃進(jìn)行對比分析，側(cè)重一些可能影響預(yù)算的突發(fā)狀況，根據(jù)下個(gè)年度的具體情況，進(jìn)行合理預(yù)算增減，有效防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。預(yù)算管理工作需要走精細(xì)化路線，需要全體員工的共同配合。單位各個(gè)部門應(yīng)同財(cái)務(wù)部門根據(jù)自身實(shí)際情況一起進(jìn)行預(yù)算管理工作制度的制定，使預(yù)算管理工作有章可循有法可依。

（二）注重培訓(xùn)，強(qiáng)化人才培養(yǎng)和建設(shè)

預(yù)算管理人員在整個(gè)預(yù)算管理工作中占有重要地位，其素質(zhì)高低直接影響預(yù)算管理水平及預(yù)算管理效果。行政事業(yè)單位可以聘請相關(guān)的專業(yè)人士對單位內(nèi)部預(yù)算管理人員進(jìn)行定期的職業(yè)培訓(xùn)。著重講解國家對行政事業(yè)單位預(yù)算管理的要求、目標(biāo)及處理方法等，以此提高預(yù)算工作人員的工作方法及工作技能，使得工作人員的預(yù)算管理能力能夠與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。單位內(nèi)部要制定與本單位相符合的考核獎(jiǎng)懲制度，提高工作人員工作積極性，加強(qiáng)日常監(jiān)督，進(jìn)一步加深管理人員的工作重視程度，督促預(yù)算工作人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中的不足之處。對預(yù)算人員的工作成果要做到賞罰分明。除此之外，不能放松預(yù)算人員的職業(yè)道德再教育，旨在培養(yǎng)一批廉潔、自律、懂法、守法的高素質(zhì)預(yù)算編制隊(duì)伍。

（三）優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算編制，做到科學(xué)化精細(xì)化

預(yù)算編制是行政事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)。只有保證單位的預(yù)算編制做到科學(xué)化、精細(xì)化、全面化、規(guī)范化，預(yù)算管理才能充分發(fā)揮之能效，進(jìn)而真正有效提高財(cái)政資金的使用率。預(yù)算編制是一項(xiàng)繁雜且系統(tǒng)的工作，涉及單位的方方面面。一方面需要單位其他各部門人員的積極配合，另一方面預(yù)算人員自己也更需要摒棄傳統(tǒng)的粗略增量編制法，采用更為科學(xué)規(guī)范的編制方法。零基編制法是對每一項(xiàng)支出都進(jìn)行細(xì)致的分析計(jì)算，充分評(píng)估每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的合理性，使得財(cái)政資金的使用率得以提升，然而此法的唯一不足之處便是工作量大耗時(shí)過長。針對此法的弊端，行政事業(yè)單位可以創(chuàng)新性的使用二合一預(yù)算編制法，既交替使用兩種預(yù)算編制法，一年采用零基預(yù)算法，隨后兩年采用增量編制法。二合一預(yù)算編制方法在減輕預(yù)算人員工作量的基礎(chǔ)上也確保了預(yù)算編制的科學(xué)性合理性。

（四）預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格遵照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)

預(yù)算的執(zhí)行是落實(shí)預(yù)算項(xiàng)目中財(cái)政資金支付計(jì)劃的過程，在整個(gè)預(yù)算管理中屬于重中之重的位置。即使預(yù)算編制得再精細(xì)科學(xué)合理，若是在實(shí)際工作過程中不能有效執(zhí)行也是枉然。為了保證預(yù)算能夠得到有效的執(zhí)行，行政事業(yè)單位應(yīng)通過以下方面來管理。一方面是單位要堅(jiān)持做好專人負(fù)責(zé)制度。預(yù)算管理工作繁雜且工作量大，為了避免在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)工作人員之間相互推脫找不到責(zé)任人的現(xiàn)象，單位應(yīng)采用專人負(fù)責(zé)制，對預(yù)算管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)的劃分，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的任務(wù)，如果出現(xiàn)問題，可以直接找出責(zé)任人。另一方面是行政事業(yè)單位在實(shí)際開展業(yè)務(wù)工作中，要嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的使用范圍和使用用途對財(cái)政資金進(jìn)行管理。實(shí)行?？顚Ｓ?，不得突破預(yù)算資金限額；不得隨意變更資金項(xiàng)目；不得隨意挪用資金。此外，行政事業(yè)單位應(yīng)在單位內(nèi)部執(zhí)行預(yù)算管理公開制度，在預(yù)算項(xiàng)目完成后對預(yù)算資金的使用情況進(jìn)行公開，以此增加預(yù)算管理的透明度，也督促預(yù)算管理人員加強(qiáng)對預(yù)算工作的重視。

（五）加大預(yù)算監(jiān)督力度，完善內(nèi)外部監(jiān)督

只有加強(qiáng)預(yù)算的全程監(jiān)督監(jiān)控，才能確保預(yù)算的充分執(zhí)行。上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)聯(lián)合審計(jì)部門，采用聯(lián)合突擊檢查的方法對下級(jí)單位的預(yù)算嚴(yán)格按照國庫集中支付制度進(jìn)行監(jiān)督，確保預(yù)算執(zhí)行工作的規(guī)范性，保證財(cái)政資金支出的均衡性與合理性，杜絕隨意改變開支范圍及開支形式等行為的發(fā)生。如在執(zhí)行過程中確需對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，必須按照相關(guān)規(guī)章制度向上級(jí)進(jìn)行申請，只有得到財(cái)政部門審批后才可執(zhí)行新的預(yù)算指標(biāo)。在加大外部監(jiān)督力度的同時(shí)，行政事業(yè)單位內(nèi)部也應(yīng)提高監(jiān)督力度。行政事業(yè)單位的內(nèi)審部門應(yīng)多方位對單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析和監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)偏離或即將出現(xiàn)偏離的跡象，應(yīng)立即指明并讓有關(guān)工作人員對預(yù)算進(jìn)行合理調(diào)整，確保國家財(cái)產(chǎn)的安全性。

四、結(jié)束語

預(yù)算工作對行政事業(yè)單位不僅僅起到經(jīng)費(fèi)的全面預(yù)測和工作重點(diǎn)的整體規(guī)劃，還起到了基礎(chǔ)穩(wěn)定和工作持續(xù)性開展的保障作用。行政事業(yè)單位在日常工作中除了要采取有效措施糾正或規(guī)避預(yù)算管理中出現(xiàn)的漏洞，也要加強(qiáng)事中事后的跟蹤監(jiān)督，從而促進(jìn)單位重視預(yù)算工作，科學(xué)合理且有前瞻性的制定預(yù)算方案，提升單位預(yù)算管理能力，推動(dòng)預(yù)算管理工作快速步入健康持續(xù)發(fā)展的軌道，為行政事業(yè)單位能夠更好的履行職能注入活力。