內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預算 管理問題研究

顧明明

（遼寧省盤錦市興隆臺區(qū)財政事務服務中心，遼寧 盤錦 124010）

近些年，隨著信息開放程度的不斷提高，民眾對行政事業(yè)單位資金使用情況越來越關注，行政事業(yè)單位如何管好用好財政資金已成為社會的焦點。然而，部分單位預算管理控制意識薄弱，預算管理質(zhì)量不高，存在資金浪費情況，造成了國有資產(chǎn)流失。因此，各單位應加強預算管理內(nèi)控，通過內(nèi)控手段約束預算資金的分配和使用，遏制違規(guī)行為，保證預算始終在可控范圍內(nèi)，確保物盡其用。

一、基于內(nèi)控視角預算管理的意義

（一）內(nèi)部控制的內(nèi)涵

內(nèi)部控制是指，為保證組織經(jīng)濟活動正常、有序、合法開展，對組織內(nèi)部財務、人力、資產(chǎn)、工作流程，采取的自我約束、規(guī)劃、控制等措施的總稱。實際上，內(nèi)部控制是一種有效的內(nèi)部監(jiān)管機制，可有效提升組織運營效率，為組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供導向，以便于組織、協(xié)調(diào)單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動。因此，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，可及時組織內(nèi)部管理的缺陷，預防風險的發(fā)生。顯然，內(nèi)部控制理論，可謂預算管理機制優(yōu)化提供導向，各單位應基于內(nèi)控視角完善預算管理機制。

（二）基于內(nèi)控視角預算管理的意義

1．保證預算管理機制的穩(wěn)定運行

在新經(jīng)濟環(huán)境下，行政事業(yè)單位資金來源增加，支出項目增多，預算管理與控制難度提升，傳統(tǒng)的管理模式已無法滿足需求，預算編制與執(zhí)行中存在的問題逐漸突顯。若行政事業(yè)單位仍沿襲傳統(tǒng)管理思路，導致預算與決算差距進一步擴大，勢必造成財政資金的浪費。而將單位的預算管理與內(nèi)部控制進行有機融合，嚴格管控行政事業(yè)單位的所有收支，增強預算控制力，提高預算監(jiān)督實際效果，便可保障預算管理機制穩(wěn)定運行，全面提升行政事業(yè)單位預算管理的整體質(zhì)量。

2．確保國有資產(chǎn)的安全與完整

預算執(zhí)行過程中，涉及實物資產(chǎn)、國有資產(chǎn)，一旦發(fā)生營私舞弊行為，不僅會導致資產(chǎn)流失，還會損害政府公信力，降低民眾對行政事業(yè)單位的信任，阻礙公共事業(yè)的發(fā)展。尤其是專項預算資金的使用中，資金的流失，勢必引起不良社會輿論。加強預算內(nèi)控，使預算管理做到規(guī)范化、標準化，貫徹落實預算政策，提升會計核算的準確性、可靠性，保障預算執(zhí)行的有序性，便可確保國有資產(chǎn)的安全與完整，防范預算風險的發(fā)生，使行政事業(yè)單位保持良好的財務狀況。

3．提高資金使用效率

預算是對未來一定時期內(nèi)收入和支出的安排，關系到行政事業(yè)單位財政預算的分配和使用。若行政事業(yè)單位的預算管理存在問題，將影響財政資金的配置，降低資金使用效率。如，一些基層行政事業(yè)單位在進行多個基礎項目建設中，預算安排不合理，有的項目資金結(jié)余，有的項目資金不足，預算資金沒有得到充分利用。做好預算內(nèi)控，開展預算執(zhí)行分析，及時掌握單位預算執(zhí)行的動態(tài)，合理配置單位預算資金，便可有效提高預算的嚴謹性、針對性，解決預算執(zhí)行問題。

4．提升單位的履職能力

基于內(nèi)控視角的預算管理，可提高預算管理的全面性，對預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等環(huán)節(jié)都進行相應控制，能延伸預算監(jiān)控深度，使預算控制形成閉環(huán)，減少財政資金的浪費。實際上，一部分單位存在預算資金浪費、閑置問題，就是由于內(nèi)控力度不足，財務監(jiān)督薄弱，部分資金始終處于監(jiān)管之外。因此，行政事業(yè)單位可通過內(nèi)部控制措施，監(jiān)督、評價預算管理，找出管理問題，減少監(jiān)管漏洞，提升預算控制能力，從而增強單位的履職能力，為事業(yè)任務的落實提供保障。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

預算管理發(fā)揮著重要職能，可支持單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，促進單位資源的合理配置，增強單位抗風險的能力，為單位激勵機制的完善提供導向。然而，一部分單位的預算管理存在不足，導向作用發(fā)揮不明顯，無法給事業(yè)任務的實施提供保障。為給后文建議的提出奠定基礎，下面本文通過幾點分析現(xiàn)存問題。

（一）預算管理體系不健全

預算管理業(yè)務并非一項孤立的業(yè)務，它貫穿于整個財政工作中，需要有完整的管理體系，才能形成控制力，對單位經(jīng)濟業(yè)務產(chǎn)生實質(zhì)影響。然而，多數(shù)行政事業(yè)單位對預算控制不重視，沒有建立完善預算管理體系。其一，預算管理機構(gòu)不健全，缺少預算委員會，預算相關工作職能劃分不明確，權責邊界不清晰。由于責任不清，相關工作問題得不到高效解決，經(jīng)常出現(xiàn)“踢皮球”的現(xiàn)象。其二，管理制度不完善，缺少詳細的預算管理辦法和細則，“大額資金”的限額標準沒有明文規(guī)定，大多約定俗成，導致后期預算的調(diào)整過于隨意。其三，預算管理機制運行不暢，沒有明確的預算管理工作要求，預算管理制度得不到有效執(zhí)行。

（二）預算編制的科學性不足

目前多數(shù)行政事業(yè)單位預算編制局限于當年預算，缺乏全局意識，預算編制與單位規(guī)劃不匹配，預算編制缺乏前瞻性、整體性，預算草案的準確性難以得到保障。實際上，在預算編制的過程中，一部分單位不僅預算范圍模糊，定額標準不詳，且未落實《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實務操作指南》，未建立完整的定額標準體系，造成定額系數(shù)分配存在諸多的不合理之處，無形之中增加了預算風險。而預算編制方法選擇方面也存在著問題，仍在沿用“基數(shù)+增長”的老方法，未落實“零基預算”，預算編制不科學、不嚴謹性，隨意性較大，埋下了諸多隱患。

（三）預算審批不嚴謹

預算審批的目標在于確保預算編制的完整性、合理性，找出預算編制不合理部分，及時提出審批建議，修正不合理預算。通過有效的預算審批，便可提前發(fā)現(xiàn)預算問題，減少損失，規(guī)避風險。但實際工作中，多數(shù)行政事業(yè)單位預算審批環(huán)節(jié)不健全，沒有完善的預算審議機制。且預算審批權限劃分不明確，存在職權交叉或責任缺位的情況，造成預算審批不嚴謹。由于預算審批的缺失，導致不合理預算未被及時修正，給預算分解和執(zhí)行造成了諸多障礙，不利于預算的執(zhí)行。

（四）預算執(zhí)行不規(guī)范

行政事業(yè)單位預算執(zhí)行過程中，預算剛性不足，存在擅自擴大開支范圍和提高開支標準的情況，甚至隨意變動開支內(nèi)容。例如，在采購資金的使用中，經(jīng)常出現(xiàn)超預算采購的情況。此外，各單位在預算執(zhí)行的過程中，執(zhí)行監(jiān)督與檢查力度薄弱。由于缺少執(zhí)行監(jiān)督，導致執(zhí)行進度滯后，資金沉淀結(jié)余普遍，資金使用效益不高。另外，預算調(diào)整方面，沒有規(guī)范的調(diào)整程序，存在亂支濫用的現(xiàn)象。顯然，這些問題的存在嚴重降低了資金使用效率，造成了國有資產(chǎn)的流失和浪費。

（五）績效評價缺位

預算績效評價是檢驗單位預算資金使用效益，確認單位預算資金分配和使用合法性、合規(guī)性的主要手段。然而，多數(shù)行政事業(yè)單位缺乏績效意識，績效評價范圍不明確，績效目標設置不科學，脫離行政事業(yè)單位的實際情況。且績效評價結(jié)果的利用率偏低，未將績效評價結(jié)果與預算安排聯(lián)系在一起。這導致績效評價流于形式，其功能未能得到有效發(fā)揮，反而增加了預算管理工作量、工作難度。

三、內(nèi)控視角下加強預算管理的措施

隨著各單位經(jīng)濟業(yè)務復雜性的提高，傳統(tǒng)預算管理模式已逐漸無法滿足需求。行政事業(yè)單位可借助內(nèi)控理論，增強預算控制能力，強化事業(yè)單位履職能力。因此，本文將通過以下幾點分析具體的管理措施，望改善各單位預算控制的現(xiàn)狀。

（一）完善預算管理體系

為加強預算管理與控制，行政事業(yè)單位應基于《政府會計準則》，結(jié)合內(nèi)部控制理論，構(gòu)建職能明確的預算管理機構(gòu)與內(nèi)部控制委員會，合理劃分預算編制、決策、執(zhí)行、績效評價等相關工作任務，明確權責邊界，避免各部門相互推諉責任。另外，行政事業(yè)單位應完善預算管理制度，通過制度明確管理標準、指標、權限，對票據(jù)的儲存、核對、使用做出規(guī)定，對收支的范圍做出要求，從而減少規(guī)則漏洞，提高預算控制的嚴謹性、規(guī)范性。此外，要落實“收支兩條線”的管理模式，制定合理的預算控制程序，明確預算管理的辦法和細則，從而強化日常監(jiān)督，讓預算監(jiān)督與檢查常態(tài)化，進而保證單位預算管理機制的穩(wěn)定運行。若出現(xiàn)重大決策，要實行“會簽制度”和“集體決策制度”，防范“一言堂”，限制亂發(fā)濫支，減少不必要的支出項目，從根源上規(guī)范行政事業(yè)單位預算收支行為。

（二）提高預算編制質(zhì)量

預算編制存在問題，勢必給后續(xù)預算的執(zhí)行造成障礙。因此，行政事業(yè)單位要合理明確預算編制的范圍，加強對預算編制的內(nèi)部控制，進一步提高預算編制質(zhì)量。具體來講，在預算編制前，要認真了解國家經(jīng)濟形勢和財政情況，做好前期調(diào)研工作，從而為預算編制奠定基礎。支出預算要與單位發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合，根據(jù)單位實際運營情況，按內(nèi)部控制要求細化預算項目，對預算收支進行分類管理，合理確定預算目標，妥善安排各項資金，確保預算編制與實際核算相符。另外，預算編制時，要分級編制、逐級匯總，落實“零基預算”。若有大額支出，要進行事前論證，正確測算“預算定額標準”，避免預算指標偏離實際情況。

（三）加強預算審批

做好預算審批，才能提高預算安排的科學性、合理性，使相關預算收支受到有效控制。因此，行政事業(yè)單位要樹立預算審批意識，嚴格劃分預算審批權限，通過內(nèi)部控制，構(gòu)建職能制衡機制，避免發(fā)生職權交叉或責任缺位的情況，提高預算審查權威性。尤其大額支出，必須對資金的用途、支出進行嚴格審查，認真審核預算編制數(shù)據(jù)，對資金支出的必要性、合法性、真實性進行確認，確保預算編制的準確性。此外，行政事業(yè)單位要完善預算審批流程，對相關業(yè)務處理提出要求，要求各部門嚴格按流程提交預算數(shù)據(jù)。而在預算審查環(huán)節(jié)，內(nèi)部流轉(zhuǎn)文件中，要設簽字確認欄，確保審查留痕，避免后續(xù)責任認定環(huán)節(jié)沒有認定依據(jù)。

（四）加強預算執(zhí)行控制

為提高預算執(zhí)行效率，促進預期預算目標的實現(xiàn)，行政事業(yè)單位應加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督與控制。具體監(jiān)督控制措施包括，其一，強化預算剛性。行政事業(yè)單位要進一步明確預算資金使用范圍、使用額度、支出標準，要求未經(jīng)審批不得擅自調(diào)整預算，杜絕亂支濫用。其二，落實經(jīng)濟責任。在預算執(zhí)行過程中，要明確第一責任人，將經(jīng)濟責任落實到個人，提高相關人員對預算執(zhí)行的重視，從而提升預算資金的使用效益和效率。其三，要加強預算調(diào)整控制。出現(xiàn)預算調(diào)整情況，要嚴格履行預算調(diào)整審批程序，做好匯報工作，審批后才可做出調(diào)整。其四，各單位加強財務信息化建設。實際上，各單位預算執(zhí)行控制力的薄弱，主要原因是就是各部門之間存在信息差，預算執(zhí)行信息掌握不及時，難以第一時間發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行問題，很多時候只能進行事后管理。因此，各單位要積極加強財務信息化建設，將信息技術融入預算管理，通過信息技術對預算執(zhí)行進行動態(tài)監(jiān)控，及時采集預算執(zhí)行數(shù)據(jù)，根據(jù)預算執(zhí)行進度，隨時對不合理支出做出正確調(diào)整。

（五）做好績效評價

為找出預算管理的不足，應從內(nèi)部控制視角，開展針對性的預算績效考核評價，確認單位預算資金的使用結(jié)果是否達到預期財務指標。具體來講，行政事業(yè)單位可通過制發(fā)文件的方式，對預算績效評價做出詳細解釋，明確績效目標、績效指標、績效評價范圍、績效評價對象。指標的設定要符合單位實際情況，將財務因素與非財務因素都考慮在內(nèi)，避免指標體系脫離現(xiàn)實。而且在進行績效評價前，要收集、整理預算執(zhí)行數(shù)據(jù)，做好調(diào)查取證工作，確保績效評價的客觀性。另一方面，在績效評價后，行政事業(yè)單位要加強對預算績效評價結(jié)果的利用，要對評價結(jié)果進行深入分析，找出預算管理問題形成的原因，對相關工作做出整改。此外，對單位預算管理工作中的失職人員進行適當?shù)奶幜P。實際上，一些部門不配合預算管理，隨意申請資金，花錢大手大腳，主要原因就是預算的嚴肅性不足，缺少必要的獎懲措施。將預算績效與薪資掛鉤，便可提高相關人員的重視程度。

四、結(jié)束語

在市場經(jīng)濟環(huán)境下，各單位要想更好地履行職能，就要合理配置資源，做好預算管理與控制，使各項資金得到充分利用，保障重點支出，促進事業(yè)任務的順利完成。因此，行政事業(yè)單位要樹立內(nèi)部控制意識，基于內(nèi)部控制要求，完善預算管理體系，加強預算審批，做好績效評價，提升自身的預算控制能力。