會計集中核算模式下行政事業(yè)單位 財務管理的探討

邱若桓

（廣州市海珠區(qū)教育財務結算中心，廣東 廣州 510220）

一、會計集中核算模式的概述及意義

（一）行政事業(yè)單位會計集中核算模式概述

行政事業(yè)單位會計集中核算制度是我國財政預算體制不斷改革背景下的創(chuàng)新舉措，具體是基于各行政事業(yè)單位資金所有權、使用權及自身財務自主權不變的原則上，以設立報賬員崗位的形式取締原先會計及出納崗，通過成立對所屬各行政事業(yè)單位實行集中辦公的財務結算中心，按照“集中管理、分戶核算”的原則，由財務結算中心將各單位的會計核算、報表編制、會計監(jiān)督、檔案管理等業(yè)務工作有機融為一體的財務管理模式。

（二）行政事業(yè)單位會計集中核算的意義

會計集中核算模式的財務管理制度一方面克服了原行政事業(yè)單位會計人員缺乏獨立性及會計核算口徑不一致等問題，另一方面也提高財政資金的利用率，具體表現在以下幾點：

1．強化會計監(jiān)管職能，預防財務風險。在實行會計集中核算制度下設立財務結算中心，一是各行政事業(yè)單位取消各單位會計與出納崗位，只需報賬員直接對接結算中心，改掉機構人員冗余的弊病，提升財務管理效率；二是進一步強化財務管理的獨立性，為會計核算人員營造更為獨立的工作環(huán)境，確保會計業(yè)務決策者與執(zhí)行者的分離，降低了各行政事業(yè)單位領導對財務工作干預與影響，使得會計人員更好履行會計監(jiān)督職能，敢于對支出的合法性提出質疑，及時對風險進行預測與管控，有利于防范會計信息不實、財政資金挪用及浪費等問題的發(fā)生，確保會計核算、財務管理等系列工作高質量完成；三是該模式下，各行政事業(yè)單位履行財務審批職能，財務結算中心行使會計監(jiān)督職能，從根本上分離了審批責任人和實際操作人，形成了相互制約的關系，減少單位內部會計舞弊行為，完善了會計監(jiān)督制衡機制。

2．進一步規(guī)范會計工作，提升會計信息質量。各行政事業(yè)單位受限于編制數量因素的影響，往往將稀缺的編制讓位于單位主營業(yè)務人員上，難以設置專業(yè)人員從事財務管理。而實行會計集中核算模式后，行政事業(yè)單位能較好解決會計人專業(yè)性及穩(wěn)定性，保障財務管理的質量。在該模式下，會計管理工作由事務型轉變?yōu)楣芾硇?，業(yè)務核心逐漸從簡單的編制憑證、生成報表轉變?yōu)榫珳蕦庸芾淼倪^程。在遵循統(tǒng)一的會計制度規(guī)范標準上，統(tǒng)一了各行政事業(yè)單位核算口徑、會計報表格式，更規(guī)范處理財務會計信息與數據，進一步提高會計信息質量，加之受益于現代化網絡共享信息技術的運用，使得會計信息更具有可比性，極大程度保障財務工作的準確性與真實性。

3．加強預算管理，提升預算編制的合理性。在會計集中核算制度下，通過財務結算中心對各行政事業(yè)單位的收入與支出進行“集中核算、分戶管理”，為各單位編制科學、合理的部門預算提供了詳實的基礎性資料。各行政事業(yè)單位將不同性質的財政資金均統(tǒng)一反映在年度預算之中，各項費用支出前根據預算指標申請財政資金，并在各單位審核的基礎上再由財務結算中心審批才能出賬。財務結算中心能夠及時準確掌握各單位年度資金預算安排，對缺失預算指標或超預算指標的項目進行約束支付，由原先的事后監(jiān)督向事前監(jiān)督、事中監(jiān)督延伸，避免出現財務支出隨意性的現象，充分發(fā)揮預算積極效應，從而進一步反向促進各單位完善預算編制的科學合理性以及督促落實預算執(zhí)行情況。

4．統(tǒng)一財政資金，強化資金規(guī)范管理。在會計集中核算財務管理制度下，各行政事業(yè)單位將原先分散的財政資金匯總在財務結算中心的統(tǒng)一賬戶上，一舉改變原先各單位多頭開戶、重復開戶及財政資金分散管理等混亂局面，有利于財政資金更加科學合理使用及靈活調度，防止財政資金的沉淀、滯留及使用效率低下。另外由于各單位所有銀行賬戶被撤銷，凡是未經批準遺留或新出現財務結算中心以外的賬號，都可視為“賬外賬”，有利于“小金庫”的認定。該模式下同時也將檔案管理、財務審核納入統(tǒng)一整體，構成統(tǒng)一管理模式，既避免了人員的浪費與機構的臃腫，減少管理費用的支出，又提高資金使用效率與針對性，也能進一步優(yōu)化行政事業(yè)單位宏觀經濟調控能力，做到資金運動全過程的監(jiān)控。

二、行政事業(yè)單位會計集中核算模式下財務管理存在的問題

（一）單位報賬員財務意識不足、責任界定不明晰

在實施會計集中核算管理制度背景下，使得會計核算工作和各行政事業(yè)單位財務管理工作出現相分離的現象，導致責任界限不明晰的情況，具體體現在以下三點：一是各行政事業(yè)單位對會計集中核算制度認識不清晰，錯誤將該模式視為是制約單位財務權利的一項措施，易產生抵觸情緒；二是各行政事業(yè)單位只設立報賬員，財務管理意識逐漸弱化，不能及時、全面地了解與掌握自身財務實際運行情況，過于依賴結算中心，一旦出現財務上的問題都會讓結算中心負責解釋，主觀能動性降低；三是該模式下，財務結算中心負責會計核算，而行政事業(yè)單位負責具體業(yè)務，單位自身的會計核算工作等同于委托代理記賬，處于外置狀態(tài)，其主要領導在不能對會計工作直接管理的情況下，依需對會計工作負主責，存在權責不匹配的現象，如若出現違規(guī)違法行為需追責，二者容易相互推諉，無法明確相關責任。

（二）核算獨立導致會計監(jiān)督機制弱化

會計核算的獨立性在一定程度弱化會計監(jiān)督職能，具體表現在以下兩點：一是在會計集中核算制度下，財務結算中心的工作人員形成一對多的財務管理模式，往往一人需要計算多個單位的財務工作，任務多、壓力大，事務性核算工作消耗了大量的時間與資源，導致沒有足夠的精力對各行政事業(yè)單位開展及時有效的會計監(jiān)督工作。同時中心過多圍繞開展簡單、機械的核算工作，屬于較高層次的財務管理內部控制建設存在一定程度的滯后性，加之很少被核算單位能夠給結算中心交出一份健全的財務管理制度，使得結算中心的人員在制度上沒有底氣堅持原則，存在監(jiān)督職能流于形式等問題，未能彰顯監(jiān)督效果；二是財務結算中心無法全盤掌握各行政事業(yè)單位經濟業(yè)務開展的情況及具體細節(jié)，對于財務的監(jiān)督僅限于各單位報賬員提交的發(fā)票單據，只要票據合法、手續(xù)完備，資金即可支付，不能及時發(fā)現財務管理工作出現的具體問題，無法掌握票據所蘊含經濟業(yè)務的真實性。另外由于資產“賬”“物”管理的分離，被核算單位資產發(fā)生變動時，如若報賬滯后或盤點清查不細致，容易產生賬實不符的情況，影響財務數據的實效性和真實性，甚至有些沒有將固定資產登記入賬，不納入統(tǒng)一核算范疇，形成核算外資產，導致國有資產的流失。

（三）預算體系不完善、管理不到位

雖然新模式下會計核算制度有效改善財政資金分散的現象，達到統(tǒng)一資金統(tǒng)一管理的目的，但目前行政事業(yè)單位現行的預算管理僅在一定范圍加大收支管理力度，并沒有將全部財政資金收入與支出納入其中，對于預算管理仍有工作不到位、支出隨意性等問題，尚未完全發(fā)揮預算管理的效應，有待進一步完善。

（四）內部審計客體改變，增加審計難度

一般來說，內部審計包括各行政事業(yè)單位領導干部離任經濟責任審計與年度財務專項收支情況審計兩個方面。在實行會計集中核算模式后，由于資金載體發(fā)生變化，內部審計的客體繼原來的被審計單位增加了財務結算中心。被審計單位雖然會計核算工作被轉移，但仍享有財務收支審批權與執(zhí)行權、資產物資管理權，固其仍是被審計主要客體；而財務結算中心行使會計核算權、審核監(jiān)督權及會計檔案管理權，相關被審計單位會計職責、會計核算均由結算中心完成，因此內審工作對兩個客體都要進行開展。兩個被審計的客體可能會存在一些會計核算職責不明確的情況相互推諉，或要在兩個客體之間來來回回地問詢及查閱相關資料，增大了責任認定難度。

三、會計集中核算下行政事業(yè)單位財務管理的優(yōu)化建議與措施

（一）正確看待會計集中核算管理制度，提升報賬員專業(yè)素質

會計集中核算模式是順應會計制度改革，與政府透明度強化、適應市場經濟長遠發(fā)展有著內在聯系。

首先，各行政事業(yè)單位應正確認識該新型模式下的財務管理體系，明確會計集中核算制度并非對自身財務管理職能的削弱，而是作為推進各單位財務管理工作的一項重要措施，應主動調整與之相適應的工作模式，認真聽取財務結算中心會計人員有關意見，及時溝通，對單位的各項收入支出進行更為有效的管理。

其次，報賬員作為各行政事業(yè)單位各單位與財務結算中心聯系的橋梁紐帶，很大程度上各單位財務管理成功與否取決于報賬員的專業(yè)素質。在會計制度準則改革創(chuàng)新的新時代下，報賬員也需與時俱進，不斷加強道德建設與提高自身的財務專業(yè)技能，主動更新觀念，不再局限于交單據、收費等基礎工作，積極參與到單位管理中來，做好與財務結算中心高質量銜接工作。各行政事業(yè)單位可以利用每月的政治理論學習會中穿插部分財經法規(guī)知識、財務報銷注意細則及日常注意事項，讓單位領導與教職工辦事“有法可依、有章可循”，從而更好地向本單位人員普及財務規(guī)范，將財務管理真正落到實處，充分發(fā)揮報賬員在會計集中核算模式下紐帶與橋梁的作用。

最后，各行政事業(yè)單位與財務結算中心之間的財務管理應當是動態(tài)聯動，兩者應建立互促、互動、互補的分工協(xié)作關系，不斷加強橫向交流聯系。財務結算中心要主動與各單位加強協(xié)調溝通，大力支持各單位的財務管理建設，完善會計信息反饋制度，拓寬信息傳遞渠道，協(xié)助單位加強財務風險預警，定期對各單位財務狀況、資金運行情況、存在的問題進行分析評價，為核算單位正確決策提供依據，在兩者間構建起互為銜接的財務管理體制。

（二）建立健全內部控制體系，完善會計監(jiān)督機制

進一步完善內控體系建設有利于會計監(jiān)督機制平穩(wěn)運行，而內控體系的建設主要需要由財務結算中心與各行政事業(yè)單位雙方共同推進，具體表現在以下兩方面：一是財務結算中心作為各行政事業(yè)單位財務數據集中統(tǒng)一處理的機構，應當發(fā)揮其監(jiān)管職責，摒棄原先僅限于會計核算及資金支付的傳統(tǒng)理念，筑牢核算與監(jiān)督雙管齊下的工作思維，在人員機構固定的情況下，優(yōu)化工作流程，減少內部不必要工作環(huán)節(jié)，進一步提高人員會計工作效率。落實會計監(jiān)督主體責任，成立內控管理小組，緊盯業(yè)務環(huán)節(jié)，重點把握預算控制、收支業(yè)務、政府采購等內控制度的完善，加強原始票據的核查，時刻跟進各行政事業(yè)單位資金支付進度與業(yè)務開展進度，強化收支項目監(jiān)督，對會計集中核算過程中的核算結果與業(yè)務水平開展定時與不定時的抽查，保證會計資料真實性與及時性，對于發(fā)現核算偏差、事實有誤的情形，及時找出問題原因，必要時給予相關人員一定的處罰。同時主動接受外部監(jiān)督，開放會計集中核算遠程監(jiān)督系統(tǒng)查詢功能，為核算單位提供查閱財務收支等權限，不斷加大對中心內控制度的規(guī)范化，從而提升各單位財務管理工作質量與效率；二是各行政事業(yè)單位也需強化內部控制建設，建立不相容職務分離的財務管理制度，使其互相制衡。日常固定資產管理工作除了自身登記明細外，還需主動向財務結算中心報備，加強相互聯動，提升資產管理水平，保證賬實相符。引入外部監(jiān)督機構，自覺接受財政、審計、紀委監(jiān)委等部門的監(jiān)督審查，形成監(jiān)督合力，主動提高財務的透明度，保證財務工作安全進行，避免缺乏監(jiān)督的情況出現。

（三）加強預算管理，提升經濟效益

會計集中核算模式下如何提升財務管理質量水平，重點抓住前期的財務預算管理、后期財務核算以及貫穿其中的財務監(jiān)督的管理，因而落實財務預算管理制度作為整個財務工作的起點。一要樹立較強的預算管理意識，提高各行政事業(yè)單位對預算編制工作的重視程度，擴大部門預算范圍，制定符合實際的定員定額標準，將所有資金納入預算體系內，通過提前編制預算、延遲編制時間等形式細化各項目預算，增強預算編制預見性、精準性，提高資金利用率，從而提高預算的科學性與合理性。二要強化預算執(zhí)行的監(jiān)督，結合歷年財務情況，優(yōu)化預算編制流程，動態(tài)監(jiān)督預算執(zhí)行情況，嚴把資金流向，確保各行政事業(yè)單位財務收支規(guī)范化；三要落實預算執(zhí)行的考核制度，把考核結果與單位績效獎勵聯系到一起，提高預算執(zhí)行力，規(guī)范資金使用的合理性，提升經濟效益。

（四）厘清責任主體，適時調整審計目標

實行會計核算模式后，雖然審計客體出現了兩個層面，但仍需進一步明確各基層行政事業(yè)單位依然是審計通知的主送單位，其負責人仍是會計責任主體，應負責財務資料的提供、承諾和簽證，對單位的財務收支與資料的真實性、完整性負責；財務結算中心承擔著基層各行政事業(yè)單位會計核算的職責，同時也附有統(tǒng)一各單位財務檔案管理的責任，應積極主動配合審計部門開展內部審計工作。新模式下，審計客體的增加，內審工作也應適應新形勢發(fā)展的需要，及時改進審計方法，要做到兩個現場審計的結合，首先開展內部審計前將財務結算中心選定為主要現場，利用中心提供的會計資料的便利開展外圍審計工作，掌握被審計單位財務收支情況，并通知被審計單位及其報賬員到場協(xié)助解答所在單位的有關具體經濟事項，必要時根據實物清查的具體需要，還要將被審計單位作為第二現場，以至于全面了解被審單位財務真實性，確保審計成效。

四、結束語

會計集中核算制度的形成，不僅是為了滿足新時代發(fā)展要求，順應政府會計制度的改革，也是提高財務管理效率的關鍵。各行政事業(yè)單位在執(zhí)行過程中既要認識到該制度的優(yōu)勢，同時也要正視其存在的弊端，要想提高財務管理效率，那就必須精準把握會計集中核算存在問題的深層次原因，從本質上規(guī)范會計基本工作，提升報賬員綜合素質，制定與之相適應的財務管理體系，進一步優(yōu)化單位財務流程，做好與財務結算中心內控制度的銜接，規(guī)范資金的管理與核算；同時引入第三方外部力量強化會計監(jiān)督力度，促使行政事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展。