行政事業(yè)單位預算績效管理的困境與對策

方莞娟

（湖州市區(qū)域合作交流發(fā)展中心，浙江 湖州 313000）

2017年，黨的十九大明確提出了全面實施預算績效管理的改革目標，通過預算績效管理，加強財政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化支出結構，完善資金分配和使用機制，堅持過緊日子，提升財政資金使用效益。預算績效管理，是一種新型的預算管理模式，是政府行政績效管理的重要部分，是高標準踐行“財為政用，財為民謀”理念。硬化責任，強化資金使用效果，要求在預算編制、運行、監(jiān)控各環(huán)節(jié)全面引入績效理念和績效管理，對項目全周期進行績效評價。提質(zhì)增效，通過預算績效挖掘財力，聚焦財政資金的投入產(chǎn)出效益，增強財政資金使用透明度，優(yōu)化支出結構，注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標實現(xiàn)程度。堅持花盡量少的錢、辦成事，為社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務，提升行政事業(yè)單位履職能力，使之更加務實、高效。預算績效管理是一種先進的預算理念，是一種有效的技術工具，是一種完善的全過程機制，是一種創(chuàng)新的預算管理模式，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制順利實施的保證。通過預算績效管理改革提升財政資金使用效益，全面提高行政事業(yè)單位的履職能力和精細化內(nèi)部管理水平。

一、行政事業(yè)單位預算績效管理的現(xiàn)實困境

目前，各級行政事業(yè)單位認真貫徹中央關于全面預算績效管理改革的精神，各地也結合地方特色和工作實際陸續(xù)出臺了相關的意見和辦法，工作扎實，成效明顯。但在預算績效管理的應用過程中，仍存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。

（一）科學編制績效難

如何科學編制預算績效是目前預算績效管理遇到的首要難題，預算績效編制是一項復雜、系統(tǒng)和專業(yè)的工作。一是專業(yè)預算績效人才缺乏。財政部門的預算績效管理人員，除要了解和熟悉國家相關法律法規(guī)和財政稅務專業(yè)知識，要懂部門項目管理，同時還需擅長信息技術處理，才能適應現(xiàn)代績效管理工作的要求，目前相當缺乏這樣的復合型人才。各級行政事業(yè)單位的績效管理人員，需要熟悉財政政策和財會知識，還要了解部門、單位的職責、年度重點工作內(nèi)容、戰(zhàn)略規(guī)劃以及項目管理特點等，這些能力都是進行預算績效編制所必須具備的，目前行政事業(yè)單位預算績效編制工作基本都是由財會人員負責，大部分財會人員的綜合能力還未達到這些要求。二是預算管理與績效管理脫節(jié)。預算績效管理是預算管理本身，是預算管理的重要組成部分，不能脫離預算而獨立存在。目前很多行政事業(yè)單位仍將預算管理和績效管理互相割裂，“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。預算管理本身不是最終目的，它是績效管理的基礎和依據(jù)，是實現(xiàn)部門關鍵績效指標的主要來源，僅有預算管理沒有績效管理，預算管理就是空中樓閣停留在表面?？冃Ч芾硎且龑ьA算管理向既定的目標前進，保證預算目標的實現(xiàn)，僅有績效管理沒有預算管理，績效管理就變成無本之木，無水之源。預算沒有編好執(zhí)行好，績效管理也就無從談起。三是績效目標審核難度大。財政部門需根據(jù)部門職能職責、預算項目資金總額、項目內(nèi)容等對項目績效目標、評價指標的對應性和匹配度進行實質(zhì)性審核，項目龐雜、時間緊張，審核難度極大。項目涉及各行業(yè)、各領域，專業(yè)性強；各行政事業(yè)單位具有部門職能的個性特點難以制定統(tǒng)一的標準；績效目標編制應與預算編制同步進行，加上人員有限，審核、批復時間緊張。

（二）管理機制不完善

行政事業(yè)單位預算績效管理改革還在不斷摸索，還沒有建立一套完善的體制機制。一是制度體系不完善。隨著預算管理制度改革的不斷推進，《預算法》對預算績效管理提出了明確的要求，中央和地方財政陸續(xù)也出臺了相關實施意見和通知，為加強預算績效管理，構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系提供了理論基礎。但是尚未形成完善的制度體系，有些制度尚未細化，全面預算績效管理部分環(huán)節(jié)的制度尚有欠缺，導致部分預算績效管理工作缺乏明確的制度參照和引導，難以有效實施，對行政事業(yè)單位預算績效管理行為約束和引導的權威性和執(zhí)行力不足。同時地方財政部門因缺少相應的法律依據(jù)，缺少統(tǒng)一的指導原則和評價標準，管理過程中因自身理解不同，存在偏差，公正性難以得到保障，也不利于預算績效管理的推廣和普及。二是管理流程不完善。部分行政事業(yè)單位尚未建立規(guī)范、系統(tǒng)、全面的工作流程和實施細則，事前評價、目標管理、運行監(jiān)控、績效評估、結果應用等環(huán)節(jié)的未全面納入管理。未建立相適應的執(zhí)行機制和溝通機制，未明確各部門各崗位在預算績效管理中的職責。部分行政事業(yè)單位將預算績效管理工作全部交給財務部門，其他業(yè)務部門沒有參與其中，財務部門和業(yè)務部門又缺乏有效的溝通，部門預算績效管理工作與業(yè)務工作脫節(jié)，導致職責不明確，工作開展不順暢，預算績效管理未達到預期目標。三是績效指標和標準不完善?？冃繕说募毣炕?、可測可比需有明確、規(guī)范、可參照的績效目標績效指標體系。目前行政事業(yè)單位在項目預算編制時績效目標和指標都是自行設置的，具有很大的隨意性，缺乏可參照的統(tǒng)一的共性績效指標以及分行業(yè)、分領域的核心指標體系。存在績效目標設置不合理，績效指標難以量化。由于對項目情況和預算績效目標編制方法認識和理解的不同，一些單位提出的項目可量化的“績”與“效”與預算資金使用不相匹配；考慮部門自身利益和績效評價結果的可完成度，因部門之間信息不對稱、實質(zhì)性審核難度大，預算績效目標在編制時存在指標設置不細，目標設定過低等問題，財政支出的績效難以得到有效提升。

（三）評價機制不健全

一是績效評價范圍不全面。目前各級地方政府、行政事業(yè)單位只是對一般公共預算項目進行績效評價，政府性基金、國有資本、社會保險基金、轉(zhuǎn)移支付和專項資金等尚沒有納入預算績效評價的范圍。主要是對財政全額撥款的行政事業(yè)單位進行的支出預算進行績效評價。對于部分跨年度的項目合并進行績效評價，未在各年度根據(jù)實際使用情況單獨開展績效評價。二是績效評價層次單一?，F(xiàn)階段行政事業(yè)單位績效評價主要是對預算項目進行評價，缺少根據(jù)部門職能職責、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等開展的部門整體績效評價。評價主體主要是以單位、部門和財政為主，缺少以外部評價、專家評價和人大評價為主的社會公眾評價。目前預算績效評價多以事后評價為主，一般是在預算執(zhí)行結束后開展，分析預算資金的使用效率和預算目標的完成情況，在事前、事中階段缺乏管理和監(jiān)管。因此，預算績效評價的及時性欠缺，發(fā)現(xiàn)問題時項目已經(jīng)結束或者錯過了糾偏的最佳時機，尤其是對于一些一次性項目，事后開展的預算績效管理效果甚微。

（四）評價結果運用缺乏執(zhí)行力

行政事業(yè)單位績效評價只是一種手段，通過評價發(fā)現(xiàn)預算管理過程中存在的問題，合理優(yōu)化資源配置和支出結構、提升預算管理水平、加大資金統(tǒng)籌力度，實現(xiàn)財政可持續(xù)性是績效管理的最終目的。目前評價結果的應用方面存在較大的缺陷。一方面，目前各級地方財政部門對行政事業(yè)單位預算績效評價還處于探索階段，在發(fā)現(xiàn)問題、尋找問題的過程中不斷積累，尚未有效應用績效評價結果，沒有建立考核體系和結果應用機制，問題責任難以明確落到實處，使預算績效管理缺乏有效約束力。另一方面，行政事業(yè)單位績效目標確定隨意性較大，績效目標和指標庫沒有形成規(guī)范的體系，評價結果與年初設定績效目標存在差異時，存在不整改不落實或者隨意調(diào)整績效目標的情況。

二、完善行政事業(yè)單位預算績效管理的對策

（一）高度重視，增強意識

統(tǒng)一思想，提高行政事業(yè)單位的預算績效管理意識，充分認識績效管理在現(xiàn)代政府治理中的現(xiàn)實要義，壓實行政事業(yè)單位的主體責任，高度重視部門核心指標庫的構建。預算績效管理工作由主要領導親自掛帥，部門協(xié)同全員參與，在思想上高度重視，在行動上認真貫徹，將預算績效管理工作落實到位。一是財務和業(yè)務密切配合，明確分工，落實工作責任，按照“誰申請，誰負責”的原則，由業(yè)務處室根據(jù)處室職責和工作計劃，報送編制預算項目，完成支出內(nèi)容細化、資金測算依據(jù)、項目績效指標設定等工作，對資金使用的合法性和合規(guī)性負責，對預算項目的合理性和有效性負責，對預算執(zhí)行率和績效目標的完成負責，使預算最終的執(zhí)行者從始至終深度參與預算管理，形成全流程的閉環(huán)管理。二是加強宣傳和培訓，及時傳達預算績效管理的最新理論和方法，財務與業(yè)務緊密銜接共同探討適合部門實際的預算績效管理模式，共同參與績效管理工作，全面提升績效管理水平。三是將預算績效管理納入考核，以考核為抓手，考核結果作為部門評優(yōu)評先、人員選拔晉升的重要依據(jù)，從而不斷提高部門和相關責任人對預算績效管理的重視程度。

（二）制度建設，指標完善

制度是基礎，全面實施預算績效管理必須加強制度建設，包括制定預算績效相關管理制度和重大事項議事制度。一是構建預算績效“三全五有”管理制度體系，形成政府和部門預算、政策和項目預算的全方位績效管理格局，將所有財政資金全部納入績效管理，將績效管理嵌入預算管理各個環(huán)節(jié)，實行事前評估、事中監(jiān)督、事后評價的全過程預算績效管理運行機制。二是建立事前績效評估機制，重大政策、重大項目必須開展事前績效論證，績效管理前置，實行重大項目績效目標實質(zhì)性審核，未經(jīng)事前績效評估的政府投資項目，不予安排預算。推進部門整體績效預算制度建設，構建更加科學完善的部門整體績效指標體系和管理模式。三是優(yōu)化和完善指標庫，以共性績效指標庫為基礎，結合部門實際工作和職責建立本部門涵蓋產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標，可細化、量化的核心指標體系，并建立指標庫動態(tài)更新機制，對本部門的核心指標庫進行定期更新調(diào)整，保證績效目標編制的合理性和規(guī)范性，精準編制項目績效，提高資金使用效益。

（三）強化監(jiān)控，信息支持

在預算執(zhí)行過程中，加強績效監(jiān)控，對項目進度、預算執(zhí)行和目標實現(xiàn)等開展跟蹤監(jiān)控和糾偏處理，建立績效運行監(jiān)控體系。績效運行監(jiān)控是事中控制，通過對項目運行過程中出現(xiàn)的問題和預警事項及時發(fā)現(xiàn)分析原因，采取相應的糾偏措施，確保績效目標按期保質(zhì)保量地實現(xiàn)。行政事業(yè)單位應當將所有預算項目均納入監(jiān)控范圍，細化預警規(guī)則，實行績效監(jiān)控分級預警機制，采用部門自行監(jiān)控和財政重點監(jiān)控相結合的方式，堅持目標導向和問題導向，定期和不定期對項目執(zhí)行情況進行實時檢查，通過日常跟蹤和定期總結分析等方式，采用數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)核查、實地走訪、云監(jiān)控等方法，檢視項目實施進度、預算執(zhí)行進度、績效目標實現(xiàn)程度是否與年初設定一致，分析影響項目績效目標實現(xiàn)的原因，根據(jù)績效監(jiān)控不同的預警信號，采取警示、督促、調(diào)整、限制甚至暫停等措施，及時進行糾偏，提高預算執(zhí)行和資金使用效率。以信息化手段為依托，將預算編制、支付管理、政府采購、資產(chǎn)管理、財務、業(yè)務等信息系統(tǒng)一體化，實現(xiàn)共建共享，建立數(shù)字化平臺，實時監(jiān)控和預警，形成閉環(huán)管理，提高預警能力和分析水平。

（四）結果運用，責任約束

構建全方位績效評價體系，通過單位自評、部門評價、財政評價、后評價、人大評價，強化問題導向、結果導向，以問題促提升，強化績效評價結果的應用，評價結果作為以后年度資金安排、政策調(diào)整的依據(jù)。評價等級為優(yōu)的，根據(jù)需要和財力可能，優(yōu)先給予保障；評價等級為良的，據(jù)實予以合理保障；評價等級為中和差的，根據(jù)情況予以從嚴從緊控制預算、核減或取消項目支持，建立財政資金定期收回機制，收回預算進度嚴重滯后的項目資金，將長期沉淀的資金按照有關規(guī)定統(tǒng)籌使用，切實采取措施，倒逼規(guī)范預算管理。硬化責任約束，將預算績效管理情況納入黨委政府對部門考核內(nèi)容，對年度預算績效管理工作突出的集體和個人進行通報表彰。紀檢監(jiān)察部門應對行政事業(yè)單位公職人員在預算績效管理工作中依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)等情況監(jiān)督檢查。對有關部門移送的和在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的部門或有關責任人員，存在財政資金配置和使用中不履職、不正確履職或存在違紀違法問題的情況，組織開展審查調(diào)查，并追究責任。組織部門應加強主要領導干部預算績效管理的教育培訓，將預算績效管理結果作為干部選拔任用、考核的重要參考。人大常委會應將預算績效管理情況納入部門向人大常委會述職和評議內(nèi)容，將績效管理結果作為預算審查的依據(jù)。財政部門對不按要求開展預算績效管理工作的預算單位，聯(lián)合人大財經(jīng)委對其進行約談。審計部門應將部門預算績效管理情況納入經(jīng)濟責任審計，對預算監(jiān)督管理過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀問題，做出審計決定或提出處理、處罰的意見。通過多部門聯(lián)動強化管理責任，提升財政資源配置和使用效率，提高政府公信力。

三、結束語

行政事業(yè)單位全面深化預算制度改革，推進預算與績效管理一體化，改變原有固化的資金分配模式，打破預算與績效管理“兩張皮”的現(xiàn)象，實現(xiàn)績效既“不存在”，又無處不在、隨手可及、隨時可用，這是現(xiàn)實需要也是核心內(nèi)容和有效途徑。當前，通過進一步完善預算績效管理，實現(xiàn)財政資源高效配置和有效使用，提高預算管理水平和政策實施效果，助推國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，提升公共服務供給質(zhì)量。