對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題的思考

卜慶榮

（濟(jì)南市天橋區(qū)教育和體育局，山東 濟(jì)南 250031）

無(wú)論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，預(yù)算在國(guó)家、財(cái)政、單位中都是至關(guān)重要的一項(xiàng)工作，特別是黨的十九大和十九屆四中全會(huì)提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革。預(yù)算管理，逐步形成了一套全流程的預(yù)算制度，貫穿于單位的整體工作，形成常態(tài)。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要意義

（一）單位的預(yù)算管理優(yōu)劣，會(huì)受到社會(huì)各方面的監(jiān)督

行政事業(yè)單位的預(yù)算，不只是體現(xiàn)在相關(guān)部門：政府、財(cái)政、單位、部門之間，現(xiàn)在政府要求單位的預(yù)算、決算公開(kāi)，更是給老百姓一個(gè)明明白白的交代。老百姓或許不關(guān)心企業(yè)的預(yù)決算問(wèn)題，但是對(duì)于行政事業(yè)單位的預(yù)決算則更會(huì)重視，因?yàn)樾姓聵I(yè)單位的資金都是來(lái)自財(cái)政，幾乎都是企業(yè)的稅收，從預(yù)決算公開(kāi)中能看出行政事業(yè)單位對(duì)資金的利用情況，更能彰顯單位利用財(cái)政資金從事的服務(wù)項(xiàng)目，資金利用是否合理合規(guī)，是否廉潔從政，是否服務(wù)于民，都會(huì)在預(yù)決算公開(kāi)中體現(xiàn)出來(lái)。

（二）預(yù)算管理，在內(nèi)控管理中起到“重頭戲”的作用

單位的內(nèi)控管理的源頭是預(yù)算，只有把預(yù)算的制度、方式方法、預(yù)算整體流程等各項(xiàng)工作做得規(guī)范到位，才能進(jìn)行下一步的采購(gòu)、資產(chǎn)、合同等各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展，以及有效執(zhí)行。因?yàn)轭A(yù)算既包含采購(gòu)、資產(chǎn)等預(yù)算，同時(shí)又制約采購(gòu)以及資產(chǎn)購(gòu)置。

（三）做好預(yù)算管理，有利于充分發(fā)揮財(cái)政資金的社會(huì)效益

行政事業(yè)單位的資金都來(lái)源于財(cái)政，而行政事業(yè)單位對(duì)資金的利用又不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。那么如何讓財(cái)政資金的效益最大化，也是政府資金使用的必然。所以對(duì)財(cái)政資金的“績(jī)效管理”則勢(shì)在必行。區(qū)級(jí)單位自2020年開(kāi)始，對(duì)使用財(cái)政資金的行政事業(yè)單位的“項(xiàng)目資金”進(jìn)行績(jī)效編制與考核，強(qiáng)化了對(duì)資金使用的效益與責(zé)任：用錢必有效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)。新的財(cái)政資金管理理念，要求單位負(fù)責(zé)人的管理理念與辦事思路必須跟上時(shí)代要求。單位使用財(cái)政資金不能漫無(wú)目的，充分發(fā)揮財(cái)政資金的社會(huì)效益成為單位使用資金的必要條件。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算管理的意識(shí)以及重視程度有待提高

1.單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理工作認(rèn)識(shí)不夠高

盡管單位每年都做預(yù)算，但是從領(lǐng)導(dǎo)層面到業(yè)務(wù)層面都對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)度不夠高。起初，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，行政事業(yè)單位的錢都是財(cái)政給的，該給的肯定得給，不該給的，領(lǐng)導(dǎo)需要資金的時(shí)候就去區(qū)財(cái)政要，然后也能解決，所以，預(yù)算工作就成了形同虛設(shè)的工作，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，當(dāng)財(cái)政部門布置了此項(xiàng)工作，看看全年多少錢，然后分上幾大塊，填表上報(bào)就完事了，因?yàn)榭傄灿绊懖坏絾挝贿\(yùn)轉(zhuǎn)，影響不到職工利益，影響不到領(lǐng)導(dǎo)要干的事情。只是到了近兩年，隨著國(guó)有財(cái)政資金資金量的增加，單位辦事規(guī)模的擴(kuò)大，遇到想要辦的事情而去區(qū)財(cái)政要資金不再是簡(jiǎn)單說(shuō)說(shuō)就可以了，這時(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)才真正意識(shí)到預(yù)算的重要性，但是，由于對(duì)預(yù)算理論和預(yù)算編制理解不充分，依舊存在對(duì)預(yù)算工作不太重視的情況。

2.單位財(cái)務(wù)人員及相關(guān)科室人員對(duì)預(yù)算編制的認(rèn)識(shí)度不夠高

對(duì)于一些工作認(rèn)真的財(cái)務(wù)人員，在編制預(yù)算的時(shí)候，能根據(jù)上年的各項(xiàng)目支出情況，上年的總體資金情況為參考依據(jù)，提出下一年預(yù)算的意見(jiàn)建議，但是大多數(shù)的財(cái)務(wù)人員，依舊會(huì)粗糙地把下年的資金簡(jiǎn)單分項(xiàng)完成預(yù)算。有的預(yù)算單位可能不只是財(cái)務(wù)人員和領(lǐng)導(dǎo)來(lái)謀劃預(yù)算，具體使用資金的科室人員也能夠參與預(yù)算，但是對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)不夠，只知道使勁地要錢，但對(duì)下一年是否能充分利用所要的錢而不會(huì)去考慮，導(dǎo)致最終科室領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算就是要錢的理念，不管要來(lái)的錢能不能充分發(fā)揮作用，要來(lái)的錢是否有剩余，是否會(huì)出現(xiàn)資金閑置的情況。

3.財(cái)務(wù)人員職業(yè)能力有待提高

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員，有些不是專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，有的甚至是單位的年齡相對(duì)大些的職工?！靶姓聵I(yè)單位會(huì)計(jì)簡(jiǎn)單容易”的理念，一直在人們心中根深蒂固，但是事實(shí)卻是，自2019年實(shí)施新的政府會(huì)計(jì)制度改革，預(yù)算制度與預(yù)算形勢(shì)的變化，新的財(cái)務(wù)理論、大量的財(cái)務(wù)知識(shí)、新興的財(cái)務(wù)術(shù)語(yǔ)、新的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)平行記賬方法，加上新上的預(yù)算管理一體化，大量的新知識(shí)新理論新方法，讓老會(huì)計(jì)或者非專業(yè)的會(huì)計(jì)人員，一時(shí)難以消化，特別是在預(yù)算管理中加進(jìn)了績(jī)效管理的預(yù)算，更是難上加難。一是財(cái)務(wù)人員不夠?qū)I(yè)，二是人員老化，知識(shí)老化的現(xiàn)象是當(dāng)下行政事業(yè)單位的常態(tài)。有的單位聘用了從事過(guò)企業(yè)會(huì)計(jì)的人員，但是面對(duì)當(dāng)下的新會(huì)計(jì)知識(shí)，干起工作來(lái)依舊不能得心應(yīng)手。正因如此，在開(kāi)展單位預(yù)算管理工作，財(cái)務(wù)管理工作時(shí)都形成了桎梏。

（二）預(yù)算管理缺乏全面性、系統(tǒng)性、規(guī)范性

1.預(yù)算缺乏全面性

預(yù)算編制工作大都是財(cái)政部門牽頭，直接下達(dá)的時(shí)候，因?qū)诳剖揖褪菃挝回?cái)務(wù)科室，這就給單位領(lǐng)導(dǎo)及各科室人員一種錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為預(yù)算就是財(cái)務(wù)工作的一部分。往往大部分單位也真的是單位財(cái)務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)單謀劃后完成預(yù)算，導(dǎo)致其他科室對(duì)預(yù)算不知情，缺乏對(duì)預(yù)算全面悉知的情況；另外，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)謀劃預(yù)算的時(shí)候，可能只是想到了部分科室的工作，特別是容易出亮點(diǎn)的科室，容易出彩的事情所需資金，而對(duì)于相對(duì)較小、使用資金較少的科室而忽略了，導(dǎo)致容易出亮點(diǎn)的科室用起資金來(lái)大手大腳，而其余科室就沒(méi)有足夠的資金去做事了。

2.預(yù)算管理缺乏系統(tǒng)性

無(wú)論是單位領(lǐng)導(dǎo)還是預(yù)算編制人員，在預(yù)算管理方面重視度不夠，缺乏系統(tǒng)性，認(rèn)為預(yù)算工作就是到點(diǎn)編制，編完預(yù)算之后就束之高閣，如，大約每年10月份左右開(kāi)始做下年的預(yù)算，下年年初就執(zhí)行新的預(yù)算了，然后直至年底以決算來(lái)總結(jié)當(dāng)年預(yù)算的執(zhí)行情況。由于編制不夠系統(tǒng)，沒(méi)有跟蹤，導(dǎo)致有的個(gè)別預(yù)算成了空、大、廢的現(xiàn)象。因?yàn)椋挥械搅四甑讻Q算的時(shí)候才和預(yù)算對(duì)照，也就是一切都成了既定事實(shí)，從而預(yù)算形同虛設(shè)，不能系統(tǒng)的來(lái)執(zhí)行預(yù)算，不能對(duì)在執(zhí)行過(guò)程中不可能的預(yù)算進(jìn)行及時(shí)變更，導(dǎo)致單位開(kāi)始的預(yù)算，以最終的決算收?qǐng)?，不能把預(yù)算執(zhí)行過(guò)程貫穿于整個(gè)年度中。

3.單位編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算缺乏規(guī)范性

單位的預(yù)算工作并不是部分人拍腦袋就決定的事情，首先需要對(duì)預(yù)算進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、可行性分析、效益性分析等一系列的調(diào)查分析后，其次結(jié)合單位實(shí)際情況，財(cái)政財(cái)力情況，謀劃好下年要干的事，最后才能做出單位下年的預(yù)算。但是現(xiàn)在的行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算編制，往往因?yàn)闀r(shí)間緊，或者因領(lǐng)導(dǎo)、科室等工作繁忙，做不到規(guī)范執(zhí)行預(yù)算編制，最終導(dǎo)致粗糙預(yù)算，糊弄執(zhí)行。

（三）對(duì)相關(guān)從事預(yù)算編制與管理的人員培訓(xùn)不夠廣

今年，因財(cái)政統(tǒng)一要求，新的一年預(yù)算要用預(yù)算一體化的財(cái)政大平臺(tái)。對(duì)預(yù)算的要求相對(duì)嚴(yán)格了，所以在編制預(yù)算的時(shí)候，不能沿用原來(lái)的老觀念，老思想，參會(huì)人員會(huì)后只簡(jiǎn)單地給領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，領(lǐng)導(dǎo)謀劃好下年要干的事安排給會(huì)計(jì)，認(rèn)為就可以編制預(yù)算了。今年開(kāi)始平臺(tái)中加入了項(xiàng)目庫(kù)的模塊、績(jī)效模塊等新的工作流程，但是財(cái)政開(kāi)展的培訓(xùn)僅限于對(duì)單位相關(guān)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，而大量的可行性的工作是相關(guān)科室更熟悉，特別是對(duì)項(xiàng)目的資金預(yù)算、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目執(zhí)行情況考核等都需要相關(guān)科室的依托，由于編報(bào)預(yù)算的時(shí)間緊，參與培訓(xùn)的財(cái)務(wù)人員對(duì)大量的系統(tǒng)內(nèi)容，不可能全面掌握，而且培訓(xùn)會(huì)中要求的一些問(wèn)題，如：對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)填報(bào)、指標(biāo)制定等，主要是需要資金的科室負(fù)責(zé)填報(bào)，要求做到“誰(shuí)用資金誰(shuí)編績(jī)效”。但是通過(guò)財(cái)務(wù)部門再往下布置，一是難度較大，二是轉(zhuǎn)述績(jī)效編制的要求不可能真正的準(zhǔn)確到位。所以容易出現(xiàn)，給科室布置預(yù)算績(jī)效感覺(jué)模模糊糊，接收編制預(yù)算的科室干起來(lái)也是模模糊糊，究其根本原因是培訓(xùn)的范圍較窄，而具體從事編制績(jī)效的科室不能直接參與專家的直接培訓(xùn)，使工作難度加大。

（四）預(yù)算編制只重視流動(dòng)資金預(yù)算，而忽視固定資產(chǎn)的存量情況

每到編制下年預(yù)算的時(shí)候，各科室會(huì)獅子大張口似的置辦設(shè)備，希望能做到辦公設(shè)備應(yīng)有盡有，方便使用?；蛘呤嵌⒅约旱碾娔X等設(shè)備，算著只要到了可以報(bào)廢的最低年限，立馬打報(bào)廢，除舊更新。不能做到對(duì)存量固定資產(chǎn)的客觀估量，堅(jiān)持做到能共用則共用，能節(jié)省則節(jié)省的原則，資產(chǎn)、資金兩張皮，互不干涉，即形成資金浪費(fèi)又形成資產(chǎn)浪費(fèi)。

（五）預(yù)算績(jī)效考核不到位，考核結(jié)果難運(yùn)用

對(duì)預(yù)算執(zhí)行的考核因?yàn)閱挝粯I(yè)務(wù)千差萬(wàn)別，不好制定統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，所以對(duì)考核難以整齊劃一?；蛘撸械恼嬲M(jìn)行了對(duì)資金運(yùn)用的考核，但是還是因?yàn)闃I(yè)務(wù)的差異性，不能夠推廣運(yùn)用到廣面的工作中。容易出現(xiàn)浪費(fèi)了大量的人力物力，進(jìn)行了考核績(jī)量，最終也只能是小范圍，單方面的使用，性價(jià)比較低。

三、規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算管理方面的對(duì)策與建議

（一）強(qiáng)化預(yù)算是單位的一項(xiàng)重要工作的認(rèn)識(shí)度

首先，從領(lǐng)導(dǎo)層面，要增強(qiáng)全面預(yù)算的意識(shí)?？梢栽谪?cái)政布置預(yù)算之前，單位領(lǐng)導(dǎo)班子先謀劃商討下年工作事項(xiàng)，做到預(yù)算先行，對(duì)下一年的工作早打算，這樣到財(cái)政具體布置預(yù)算工作的時(shí)候不至于現(xiàn)謀劃，這樣會(huì)對(duì)下年工作考慮得更周到，不至于遺漏。領(lǐng)導(dǎo)做到對(duì)單位、對(duì)系統(tǒng)工作心中有數(shù)。

其次，作為具體從事預(yù)算編制的財(cái)務(wù)工作人員，也要加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，更新觀念理念，不斷強(qiáng)化工作意識(shí)，多學(xué)習(xí)多思考，不斷提升自身的業(yè)務(wù)知識(shí)。特別是今年財(cái)政下發(fā)了《預(yù)算管理一體化規(guī)范使用教程》一書(shū)，作為財(cái)務(wù)人員，應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)，仔細(xì)研究，找準(zhǔn)思路導(dǎo)向，明確編制預(yù)算以及預(yù)算執(zhí)行中的理論知識(shí)，然后運(yùn)用到實(shí)際工作中，指導(dǎo)相關(guān)工作人員，把單位預(yù)算管理工作做到位。

最后，領(lǐng)導(dǎo)還要注重對(duì)專業(yè)財(cái)務(wù)人員的任用與提升，招錄專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員參加職稱考試，讓財(cái)務(wù)崗位在單位真正起到頂梁柱的作用。這樣，專業(yè)的財(cái)務(wù)人員、高層次的財(cái)務(wù)人員在單位的預(yù)算管理中能起到參謀作用，同時(shí)在對(duì)相關(guān)科室的工作指導(dǎo)中也能更有底氣。

（二）規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算管理的全面性、系統(tǒng)性、規(guī)范性

行政事業(yè)單位的預(yù)算，不應(yīng)該是哪位領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算，哪些人的預(yù)算，而應(yīng)是全員參與的預(yù)算。畢竟，作為單位的一名員工，對(duì)單位資金、資產(chǎn)的使用等都有悉知權(quán)，同樣，對(duì)預(yù)算也有參與權(quán)，做到群策群力，工作細(xì)致入微。如，由于國(guó)家的政策要求，集中精力辦大事，集中財(cái)力辦重要的事，所以連續(xù)三年對(duì)公用經(jīng)費(fèi)定額逐年下降10%。這就要求我們每一位員工都要有節(jié)約意識(shí)，具體就應(yīng)該在預(yù)算時(shí)知悉，同時(shí)，由于全員參與，會(huì)對(duì)單位的預(yù)算提出些合理化建議，更有利于單位的預(yù)算工作。

規(guī)范性是對(duì)單位的預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)控、效果考核以及考核結(jié)果運(yùn)用的綜合系統(tǒng)過(guò)程。預(yù)算流程應(yīng)為：?jiǎn)挝皇紫日匍_(kāi)預(yù)算編報(bào)會(huì)，傳達(dá)新的預(yù)算政策導(dǎo)向，其次分口對(duì)預(yù)算進(jìn)行布置，最后把總體情況進(jìn)行匯總，通過(guò)辦公會(huì)合議，最終決定單位下年預(yù)算；項(xiàng)目確定后，各歸口使用資金者做出績(jī)效目標(biāo)可行性評(píng)價(jià)，并且對(duì)其中的三級(jí)指標(biāo)做好預(yù)測(cè)，為跟蹤績(jī)效做好依據(jù)。

（三）加強(qiáng)對(duì)編制預(yù)算人員的到位培訓(xùn)

每年，財(cái)政會(huì)在布置編制工作的時(shí)候，以會(huì)代訓(xùn)的方式對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行預(yù)算編制的培訓(xùn)工作，由于今年上級(jí)要求對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行總體目標(biāo)評(píng)價(jià)，以及對(duì)績(jī)效目標(biāo)的各項(xiàng)指標(biāo)提出了更高的要求，基于此項(xiàng)原因，也是只對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行了培訓(xùn)，而沒(méi)有對(duì)具體編制績(jī)效目標(biāo)的業(yè)務(wù)科室人員進(jìn)行培訓(xùn)，出現(xiàn)了培訓(xùn)與工作兩層皮的現(xiàn)象，不利于單位預(yù)算工作的開(kāi)展，下一步，是否可以擴(kuò)大培訓(xùn)范圍，對(duì)從事具體工作的業(yè)務(wù)科室人員也能參與到專家的培訓(xùn)中，同財(cái)務(wù)人員共同參加培訓(xùn)，使具體編制績(jī)效的工作人員有的放矢，在以后的績(jī)效跟蹤使用，績(jī)效考核工作中都能做到心中有數(shù)，真正把預(yù)算編制工作做到位，提高編制質(zhì)量，對(duì)增強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目的可行性會(huì)更有力，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)更能深刻到位。

（四）加強(qiáng)單位存量資產(chǎn)的盤點(diǎn)，合理配置資產(chǎn)，充分發(fā)揮資產(chǎn)的有用性

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理員大都是兼職人員，由于上級(jí)對(duì)資產(chǎn)沒(méi)有像對(duì)資金一樣重視，所以，單位對(duì)增加的資產(chǎn)因手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)單，能做到及時(shí)辦理增加手續(xù)；而對(duì)于資產(chǎn)報(bào)廢、資產(chǎn)處置需要的手續(xù)煩瑣，感覺(jué)監(jiān)督方面也沒(méi)有新增資產(chǎn)的重要，所以，單位會(huì)出現(xiàn)一大批閑置，不能用的資產(chǎn)不及時(shí)報(bào)廢，資產(chǎn)存量巨大。正是由于監(jiān)督不到位，單位會(huì)在每年預(yù)算增加購(gòu)置辦公設(shè)備的數(shù)量。所以，單位應(yīng)該及時(shí)盤點(diǎn)資產(chǎn)，根據(jù)單位實(shí)際需要再配備資產(chǎn)，資產(chǎn)和資金相互聯(lián)動(dòng)，否則，就不可以列入下年預(yù)算，不得采購(gòu)。這也是對(duì)資產(chǎn)發(fā)揮最大效益的體現(xiàn)，同時(shí)也是對(duì)資金的有效利用，提高了資金的使用效益。

（五）加強(qiáng)考核力度，提升績(jī)效考核適用性

年初制定預(yù)算，年中有對(duì)項(xiàng)目資金的跟蹤，年底有預(yù)算執(zhí)行的考核，考核結(jié)果亦可應(yīng)用。這就能在單位整體運(yùn)行中形成良性循環(huán)，特別是年底決算，更是對(duì)年初預(yù)算執(zhí)行的有效考量。在績(jī)效目標(biāo)的考核中，特別對(duì)完成不好的項(xiàng)目要進(jìn)行偏差原因分析，對(duì)完成好的項(xiàng)目分析可持續(xù)的理由，為下一步預(yù)算提供借鑒性建議，保障單位預(yù)算每年都有大提升，形成單位全面工作良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

新形勢(shì)下，新預(yù)算法的出臺(tái)，都對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作提出了更高的要求，對(duì)基本支出，項(xiàng)目支出中的績(jī)效目標(biāo)編制，績(jī)效事中監(jiān)控，績(jī)效目標(biāo)完成情況都有了高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，各單位還要不斷完善預(yù)算編制制度，提高預(yù)算管理質(zhì)量，更新財(cái)務(wù)人員及預(yù)算編制人員的工作理念，加強(qiáng)監(jiān)督，做好績(jī)效評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位資金的使用效益，提升服務(wù)質(zhì)量。