高校預(yù)算績效評價指標體系的構(gòu)建研究

古雪紅

（廣東海洋大學(xué)，廣東 湛江 524088）

在具體的高校預(yù)算績效評級過程當中，主要將績效評價作為核心所在，對高校預(yù)算以及資金使用效果展開全面考核評價，通過預(yù)算績效評價對高校預(yù)算執(zhí)行情況進行更加全面、客觀的揭示，使管理層人員深入了解本單位總體發(fā)展情況、工作任務(wù)完成及業(yè)財融合程度，以此為基礎(chǔ)對高校資源配置情況展開優(yōu)化處理，最終達到預(yù)算管理與績效評價的高度融合。因此，構(gòu)建完善科學(xué)的高校預(yù)算績效評價指標體系，是全面構(gòu)建績效管理評價體系的核心所在。

一、高校預(yù)算績效評價指標體系的基本現(xiàn)狀

（一）預(yù)算績效管理起源及背景

近十年來，國家出臺了多部與預(yù)算績效管理相關(guān)的法律制度，對高校實施預(yù)算績效管理奠定了政策理論基礎(chǔ)：自2011年起，財政部發(fā)布了《財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，首次明確了何為預(yù)算績效；2013年財政部頒布《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》，從實際操作層面對預(yù)算績效評價進行指導(dǎo)，具有現(xiàn)實操作意義。2015年，財政部修訂了《新預(yù)算法》，明確各地高校構(gòu)建預(yù)算績效評價體系，將績效評價作為改進預(yù)算編制的依據(jù)，打通預(yù)算績效評價與結(jié)果應(yīng)用的鏈條。2016年，教育部頒布《關(guān)于2015年預(yù)算績效評價工作的通知》，總結(jié)了教育績效評價的范圍。2017年，財政部發(fā)布《關(guān)于開展項目支出績效自評工作的通知》，提出了項目績效評價的要求以及對所有財政項目支出績效進行100%自評。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確創(chuàng)新預(yù)算管理方式，注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，要求構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，明確“花錢必問效、無效必問責”。提出實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果。

（二）高校績效管理框架

高?？冃Ч芾矸謩e為事前績效評估、事中績效監(jiān)控以及事后績效評價與應(yīng)用。事前績效評估，主要根據(jù)國家、省市、單位發(fā)展規(guī)劃及文件政策等多方面內(nèi)容，針對立項的必要性、經(jīng)濟性以及可行性進行科學(xué)合理的評估；事中績效監(jiān)控，是在預(yù)算的執(zhí)行過程中對具體目標執(zhí)行情況展開全面的監(jiān)督管理，建立完善的績效監(jiān)控工作機制，以此為基礎(chǔ)組織開展績效監(jiān)控，及時對高校預(yù)算執(zhí)行情況與績效目標之間的偏差進行整改；事后績效評價與應(yīng)用，是對績效的全面完成與執(zhí)行情況、預(yù)算資金的產(chǎn)出效益與結(jié)果展開評估，重點在于對績效目標的實現(xiàn)程度以及結(jié)果的經(jīng)濟性、效益性進行評價，對績效評價結(jié)果反映的各類問題進行優(yōu)化處理，推動預(yù)算績效管理標準科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信，逐步提升高校的整體預(yù)算績效管理水平。

（三）高校預(yù)算績效評價指標體系建設(shè)的難點

意識形態(tài)及預(yù)算績效管理未形成專業(yè)化格局。近年來，黨中央國務(wù)院要求全面實施預(yù)算績效評價，預(yù)算績效管理工作得以快速推進，然而，績效管理并未完全滲入到日常工作，只作事后評價，流于表面，未能真正發(fā)揮績效的監(jiān)督促進作用。

權(quán)責劃分不清晰、跨部門協(xié)同機制未形成。當前高校預(yù)算績效管理工作大部分僅僅暫掛財務(wù)部門，工作職責劃分不清，職能部門推諉應(yīng)付現(xiàn)象頻現(xiàn)，無法協(xié)同高效整合學(xué)校資源配置，有效執(zhí)行預(yù)算績效管理。

未建立核心指標及評價標準。目前高校預(yù)算績效評價指標體系標準的構(gòu)建，核心指標的界定，共性指標與個性指標的粗陋設(shè)置，難以真實評價高校預(yù)算管理的社會效益以及經(jīng)濟效益，且因高校的定位、發(fā)展目標、區(qū)域特性，重視程度不夠等，導(dǎo)致預(yù)算管理體系實際建設(shè)過程中難以建立績效指標統(tǒng)一標準。處于不同區(qū)域以及教育層次的高校，必須根據(jù)實際情況建立科學(xué)合理的指標體系，從而促進預(yù)算績效評價指標構(gòu)建效率與構(gòu)建質(zhì)量的穩(wěn)步提升。

指標設(shè)計不全面。目前大部分高校指標設(shè)計粗放且不夠全面，基本偏重于短期行為評價，忽略學(xué)校中長期事業(yè)及戰(zhàn)略發(fā)展目標；指標基本集中于財務(wù)量化指標及過程性指標，較少關(guān)注師生發(fā)展、教學(xué)改革、創(chuàng)新能力及社會經(jīng)濟效益方面的定性定量指標衡量。

二、構(gòu)建高校預(yù)算績效評價指標體系的具體原則

高校預(yù)算績效評價指標體系作為預(yù)算績效管理的內(nèi)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)遵循以下設(shè)立原則。

（一）目標導(dǎo)向原則

總體績效目標應(yīng)緊密圍繞學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、中長期發(fā)展目標、年度工作要點等，并同時結(jié)合內(nèi)外部監(jiān)督者關(guān)注事項進行設(shè)定。

首先，政府部門作為經(jīng)費供給部門，主要考量高校的服務(wù)內(nèi)容及質(zhì)量、資金使用情況等，在于通過高等教育進一步提升公民綜合文化素質(zhì)，為國家經(jīng)濟、科技及社會發(fā)展進步起到良好的促進作用?；谝陨夏繕?，高校在預(yù)算管理績效評價指標設(shè)置中需要突出高校各項資金的執(zhí)行情況與使用效益；其次，為社會群眾，包括家長、學(xué)生等，這部分群體希望通過高等教育來滿足就業(yè)工作等基本需求，同時對高校提供的教學(xué)、后勤等服務(wù)內(nèi)容及質(zhì)量進行考量；最后，教職員工的綜合能力、學(xué)術(shù)水平、導(dǎo)課能力及受喜愛程度等，均反映高校教育水平情況，亦需設(shè)置指標做出綜合評價。因此在構(gòu)建高校預(yù)算績效評價指標的實際過程中，應(yīng)當遵循目標導(dǎo)向的基本原則，設(shè)置符合實際的預(yù)算績效管理目標。

（二）績效評價與激勵約束原則

健全績效評價結(jié)果反饋制度，強化績效管理，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和激勵約束機制掛鉤，以強化績效評價結(jié)果對預(yù)算安排的剛性約束，激發(fā)績效管理的內(nèi)生動力。將評價結(jié)果應(yīng)用于二級單位部門績效、個人績效考評范疇，對部門績效好的政策和項目優(yōu)先保障，對績效一般的政策和項目督促改進，對交叉重復(fù)、碎片化的政策項目予以調(diào)整，對低效無效的政策和項目調(diào)減預(yù)算或暫緩安排。以績效評價結(jié)果完善落實整改責任制，責任落實到人，“花錢必問效、無效必問責”，將軟制度真正轉(zhuǎn)變?yōu)橛布s束。

（三）部門預(yù)算原則與綜合預(yù)算相結(jié)合原則

在高校的具體預(yù)算中，主要包括了校內(nèi)綜合預(yù)算以及部門預(yù)算，每年度高校二級預(yù)算單位需要根據(jù)部門職能、年度工作計劃及中長期規(guī)劃編制校內(nèi)預(yù)算，財務(wù)部門匯總后編制預(yù)算草案，并及時上報審議，作為部門預(yù)算編制基礎(chǔ)。同時部門預(yù)算編制完成，經(jīng)批復(fù)后，將預(yù)算指標更加科學(xué)合理地分配至職能部門與二級單位，確保財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，確保各項事務(wù)與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略方向一致，提升資金的使用質(zhì)量與使用效率。同時，高校二級單位在申報預(yù)算項目的過程中，還要對項目內(nèi)容的可行性進行考核評估，制定出更加詳細的預(yù)算績效目標，確保具體目標能夠得到更好的實現(xiàn)。

三、高校預(yù)算績效評價指標體系的主要構(gòu)建措施

近年來各地高校積極響應(yīng)國家政策，加大預(yù)算績效管理推進力度與實施程度，但高校預(yù)算評價指標體系整體建設(shè)仍較為粗放，為了更好地促進預(yù)算評價指標體系發(fā)揮實際作用，有效解決實際問題，必須充分結(jié)合高校實際發(fā)展情況構(gòu)建完善的預(yù)算績效評價指標體系，主要構(gòu)建措施分為以下幾方面內(nèi)容。

（一）完善高?？冃гu價管理體系

績效管理遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”，需建立以校長書記為組長，其他校領(lǐng)導(dǎo)為副組長的預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，對預(yù)算績效管理工作直接負責。同時，下設(shè)的工作小組負責具體管理工作，促進不同部門之間的溝通互動，確保預(yù)算績效管理信息共享應(yīng)用，協(xié)同高效。

積極構(gòu)建完善的績效管理鏈條，第一，開展事前績效評估機制，針對高校內(nèi)部重大項目，展開必要的事前績效評估，進一步明確建設(shè)項目的必要性、合理性、經(jīng)濟性以及可行性，為建設(shè)項目的后續(xù)執(zhí)行奠定堅實基礎(chǔ)，第二，對高?？冃繕说膶崿F(xiàn)程度以及執(zhí)行進度展開雙監(jiān)控，建立完善的績效監(jiān)控工作機制，確?？冃ПO(jiān)控工作效率與工作質(zhì)量穩(wěn)步提升；第三，事后績效評價，對部門預(yù)算執(zhí)行情況與專項項目完成情況展開科學(xué)合理的評估，在特別情況下還可以引入社會第三方機構(gòu)參與。

以評價促管理，根據(jù)績效評價結(jié)果完善管理制度、優(yōu)化管理措施，提升整體管理質(zhì)量與管理水平。

（二）引入平衡計分卡建設(shè)高校預(yù)算績效評價指標庫

高校預(yù)算管理績效評價指標的構(gòu)建是績效管理體系的重要內(nèi)容。高?？冃е笜嗽O(shè)置，主要遵循著以下兩點基本需求，一是定性評價與定量評價相結(jié)合，評價指標應(yīng)盡可能地進行量化處理，對于不可量化或不便量化的指標必須要進行系統(tǒng)性的定性分析；二是適用性與可操作性相結(jié)合，績效評價指標的制定需要考慮自身特點，明確指標的具體內(nèi)容，有實際可操作性，并確?？冃繕说脑O(shè)計、執(zhí)行和評價、結(jié)果運用形成完整的閉環(huán)體系。指標設(shè)置過程中還需通過科學(xué)合理的梳理，明確績效指標的內(nèi)容與標準，確保指標標準能夠與同區(qū)域、同層次的高校基本一致，保障績效指標的橫向可比性。

高校績效指標體系設(shè)置可引入平衡計分卡的概念，根據(jù)實際情況構(gòu)建符合自身發(fā)展態(tài)勢的指標體系，確保能夠全面客觀的衡量高校預(yù)算投入產(chǎn)出實效性，提高預(yù)算管理能力及學(xué)校核心競爭力。

BSC即平衡計分卡（BalancedScoreCard），從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)與成長四個角度，將組織的戰(zhàn)略落實為可操作的衡量指標和目標值。平衡計分卡作為重要的績效管理工具，經(jīng)過幾十年的推廣與應(yīng)用，得到了充分的認可。打破了以往績效評價只偏重財務(wù)指標考量等短期行為，平衡了財務(wù)指標和非財務(wù)指標、短期指標和中長期指標、內(nèi)部群體與外部監(jiān)督者之間的關(guān)系。

高校預(yù)算績效評價指標庫構(gòu)建包括財務(wù)層面、內(nèi)部教學(xué)科研管理層面、學(xué)習(xí)與成長層面及顧客（學(xué)生）層面四個維度。一是財務(wù)層面指標設(shè)置包括預(yù)算支出執(zhí)行率、經(jīng)費自給率、人員收入增長率、生均事業(yè)支出增長率等，通過過程管理實時監(jiān)測資金使用進度及投放使用效果，調(diào)整使用方向，提高資金效率；二是內(nèi)部教學(xué)科研管理層面指標設(shè)置包括生均事業(yè)支出、教職工人均經(jīng)費、教師人均科研經(jīng)費、生師比等，還可從橫向管理角度細分學(xué)科建設(shè)、師資建設(shè)、教學(xué)建設(shè)及科研建設(shè)等方面設(shè)立具體指標，適時控制成本，調(diào)整教學(xué)科研資金投入比例；三是學(xué)習(xí)與成長層面指標設(shè)置包括教師培訓(xùn)費比率、教學(xué)名師數(shù)量、高級教師增長比例、網(wǎng)絡(luò)授課比率、高級教師承擔核心課程比例、教師人均教學(xué)經(jīng)費等，多層次考核教師隊伍成長程度；四是顧客（學(xué)生）層面指標設(shè)置包括學(xué)生學(xué)習(xí)滿意度、優(yōu)秀畢業(yè)設(shè)計（論文）成果及獲獎情況、圖書訪問量、電子圖書下載量、應(yīng)屆本科生初次就業(yè)率、體質(zhì)測試達標率、用人單位對畢業(yè)生滿意度等，全面考察學(xué)生的培育與成長。

（三）加大信息化技術(shù)運用手段

在建設(shè)高校預(yù)算績效評價指標體系的實際過程當中，全員參與，加強信息化技術(shù)的應(yīng)用，能夠為高校預(yù)算績效評價指標建設(shè)帶來快捷高效的便利，并且在專項績效指標評價系統(tǒng)當中，還可以進一步引入預(yù)算管理模塊，確?？冃Ч芾砟軌蚺c預(yù)算管理之間進行同步申報與同步管理，推進預(yù)算與績效管理無紙化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。同時，通過建設(shè)校園場景的方式，也能夠促進人事、科研、采購、資產(chǎn)及財務(wù)管理等系統(tǒng)連接，突破原本的信息孤島，從而為高?？冃Ч芾砉ぷ鞯目茖W(xué)化轉(zhuǎn)變奠定堅實基礎(chǔ)。并且通過信息化手段的應(yīng)用，能夠?qū)⒏咝ｎA(yù)算評估系統(tǒng)涉及的各項指標內(nèi)容及各類評價行為，及時向教職員工公開，確保高校內(nèi)部工作人員參與預(yù)算績效管理工作，客觀敦促職能部門及負責人承擔責任。通過信息化技術(shù)的應(yīng)用來對評價執(zhí)行的具體過程以結(jié)果進行全面監(jiān)督，以此提升預(yù)算績效評價執(zhí)行的公正性與客觀性，從根本上提高高?？冃гu價結(jié)果運用價值，穩(wěn)步促進高校的全面發(fā)展。

四、結(jié)束語

高校預(yù)算績效評價，屬于全過程管理模式，重要環(huán)節(jié)在于建立科學(xué)合理的高校預(yù)算績效評價指標體系。因此，需要進一步提高高校預(yù)算績效評價指標的重視程度，緊跟時代發(fā)展的腳步，加大績效預(yù)算評價指標體系的建設(shè)效率與建設(shè)質(zhì)量，確保各項資金利用率穩(wěn)步提升的同時，降低各類風險問題的發(fā)生概率，從而為高校的可持續(xù)發(fā)展起到良好的促進作用。