大型國有企業(yè)集團開展政策跟蹤審計的實踐探討

吳曉亮

（廣東省能源集團有限公司，廣東 廣州 510630）

一、開展政策跟蹤審計的必要性

在我國監(jiān)督體制頂層設(shè)計不斷完善的形勢下，審計監(jiān)督被提升到更加重要的位置。監(jiān)督及推動重大政策措施的落地生根，也隨之成為審計最重要的工作職責(zé)。按照相關(guān)要求，國有企業(yè)開展內(nèi)部審計工作時，要加大對企業(yè)自身貫徹落實重大政策措施情況的審計力度。立足于新發(fā)展階段，國有企業(yè)必須持續(xù)加強對開展政策跟蹤審計必要性的理解。

（一）開展政策跟蹤審計是確保政令暢通的具體舉措

落實重大決策部署，是向著“兩個一百年”奮斗目標(biāo)前進的必經(jīng)之路。國有企業(yè)加強政策執(zhí)行全過程的審計監(jiān)督，是確保國家政令暢通的具體措施，有助于提高企業(yè)管理層對落實重大政策措施的重視程度，對促進重大政策措施在國有企業(yè)中落到實處具有重要意義。

（二）開展政策跟蹤審計是推進治理能力現(xiàn)代化的具體舉措

現(xiàn)階段，國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的基石，需要按照政策措施的指引開展生產(chǎn)經(jīng)營工作、承擔(dān)社會責(zé)任，在一定程度上參與了國家治理。加大國有企業(yè)的政策跟蹤審計力度，讓國有企業(yè)沿著正確道路做強、做優(yōu)、做大，是進一步增強國有經(jīng)濟活力、強化國有資本調(diào)節(jié)作用的實現(xiàn)方式，是推進治理能力現(xiàn)代化的具體舉措。

（三）開展政策跟蹤審計是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的具體舉措

進入新發(fā)展階段，我國經(jīng)歷了經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型，更加強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。國有企業(yè)是重大決策部署的具體執(zhí)行者、承載者、落實者，加強國有企業(yè)政策跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)和糾正在貫徹落實重大政策措施中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，是促進重大政策措施有效落實、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展行之有效的手段。

二、N集團開展政策跟蹤審計的實踐現(xiàn)狀

（一）制度先行，開展政策跟蹤審計有據(jù)可依

N集團在制度體系建設(shè)方面，以運行有效、科學(xué)規(guī)范為基本目標(biāo)，不斷完善內(nèi)部審計管理制度，推進政策跟蹤審計制度化。《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》發(fā)布之后，N集團認真組織學(xué)習(xí)，加深對開展政策跟蹤審計意義的理解，全面修訂集團《內(nèi)部審計管理辦法》和《領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計管理辦法》，通過制度將政策跟蹤審計明確為內(nèi)部審計的重要職責(zé)，尤其是在經(jīng)濟責(zé)任審計項目中，將貫徹執(zhí)行方針政策、決策部署情況作為首要審計內(nèi)容。新修訂的內(nèi)部審計管理制度在拓展審計范圍的基礎(chǔ)上，細化了審計工作流程，為開展政策跟蹤審計提供了扎實的內(nèi)部依據(jù)。

（二）創(chuàng)新驅(qū)動，建立健全政策跟蹤審計工作機制

N集團結(jié)合內(nèi)部審計資源配置情況，充分發(fā)揮主觀能動性，建立健全政策跟蹤審計工作機制，支持企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。通過建立審計中心管理機制，N集團實行政策跟蹤審計工作計劃“一盤棋”管理，在集團總部層面統(tǒng)籌謀劃審計項目及其組織實施方式。集團總部結(jié)合全集團年度重點工作制定審計項目計劃，并將計劃逐項分解到各下屬單位，壓實下屬單位責(zé)任。通過跨層級、跨區(qū)域調(diào)配下屬單位審計人員參與開展政策跟蹤審計項目，實現(xiàn)以審代培。“一盤棋”式審計工作管理機制，提升了審計工作效率和審計質(zhì)量，在現(xiàn)有條件下實現(xiàn)了審計資源優(yōu)化配置。

（三）結(jié)合實際，有針對性安排政策跟蹤審計項目

圍繞企業(yè)經(jīng)營發(fā)展中心工作，N集團內(nèi)部審計結(jié)合各下屬單位具體情況，合理安排政策跟蹤審計項目。在審計項目開展方式上，堅持專項審計和結(jié)合其他項目進行審計雙管齊下，推動決策部署落到實處。其中，將清理拖欠民營企業(yè)賬款審計、業(yè)務(wù)招待費等可控費用審計等政策跟蹤審計列為每年必審項目，壓實審計監(jiān)督責(zé)任；創(chuàng)新開展安全生產(chǎn)制度審計、“三重一大”事項執(zhí)行情況專項審計等政策跟蹤審計項目，拓展內(nèi)部審計監(jiān)督領(lǐng)域；此外，在對下屬單位開展經(jīng)濟責(zé)任審計項目時，根據(jù)具體單位所承擔(dān)的政策措施情況，合理確定重點審計，將分配使用財政撥款情況、落實綠色發(fā)展理念實施節(jié)能減排情況等內(nèi)容列入審計范圍。

（四）客觀評價，有的放矢提出審計建議

從民企清欠審計、可控費用審計、安全生產(chǎn)制度審計、“三重一大”決策事項管理執(zhí)行情況審計等專項審計項目的結(jié)果來看，N集團及下屬單位能夠強化國有企業(yè)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，自覺主動促進政策措施在企業(yè)內(nèi)部的有效落實。本著客觀審慎原則，內(nèi)部審計部門對企業(yè)所取得的成績、存在風(fēng)險、審計發(fā)現(xiàn)問題進行披露，針對審計結(jié)果提出切實可行的審計建議，提醒被審計單位做好科學(xué)決策、規(guī)范內(nèi)部管理、注重風(fēng)險防范化解。被審計單位采納審計建議，對照政策措施做好整改工作，更好地促進企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，為重大政策措施的貫徹落實提供了合理保證。

三、N集團開展政策跟蹤審計所取得的成效

通過開展政策跟蹤審計，N集團的經(jīng)營管理水平和內(nèi)部審計人員的專業(yè)能力都得到了有效提升。第一，集團及下屬單位進一步提高了思想認識，形成在企業(yè)內(nèi)部更加積極主動貫徹落實重大政策措施的行動自覺。第二，政策跟蹤審計促進了集團及下屬單位科學(xué)進行經(jīng)濟決策、規(guī)范內(nèi)部管理、注重常態(tài)化風(fēng)險防范，激勵管理層改革創(chuàng)新。第三，內(nèi)部審計人員在政策跟蹤審計實踐中得到鍛煉，通過依法開展審計，客觀求實，提升了審計專業(yè)水平。在一些重點開展的政策跟蹤審計項目中，具體取得了如下成效：

（一）“三重一大”決策管理審計

國有企業(yè)應(yīng)強化“三重一大”決策監(jiān)督機制。N集團組織開展集團及下屬單位近三年來“三重一大”決策管理審計，核實相關(guān)制度建設(shè)情況，通過查閱決策記錄和落實情況資料、訪談各層級管理人員，揭示了“三重一大”決策管理存在的不足，促進集團及下屬單位優(yōu)化完善“三重一大”制度和決策事項清單設(shè)計，規(guī)范履行“三重一大”事項決策流程和決策記錄，實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策。對于個別單位存在的未達到“三重一大”標(biāo)準事項仍按照“三重一大”程序進行決策的情況，審計也提出了優(yōu)化建議，促進相關(guān)單位提高決策效率。

（二）安全生產(chǎn)制度審計

2021年9月，新版《安全生產(chǎn)法》施行。N集團樹立安全發(fā)展理念，作為生產(chǎn)型下屬單位眾多的企業(yè)，持續(xù)強化安全生產(chǎn)監(jiān)管，做好常態(tài)化風(fēng)險隱患排查治理。經(jīng)過慎重分析，N集團選擇在安全生產(chǎn)領(lǐng)域探索性開展制度審計。通過對現(xiàn)行有效的安全生產(chǎn)管理制度建設(shè)和執(zhí)行情況進行獨立分析和客觀評價，促進集團及下屬單位完善分級安全生產(chǎn)制度體系，進一步細化制度條款。這次審計后，集團及下屬單位提升了安全規(guī)范意識，讓安全生產(chǎn)制度內(nèi)化于心、外化于行。集團層面加強了安全生產(chǎn)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立起安全交叉檢查機制，使安全生產(chǎn)防線更加堅實可靠。

（三）清理拖欠民營企業(yè)賬款專項審計

歲末年初，是民營企業(yè)“要賬難”事件頻發(fā)的時間段。為了落實關(guān)于清理拖欠賬款工作的部署要求，N集團組織開展了民企清欠審計。經(jīng)審計，N集團在涉及民營企業(yè)的采購、服務(wù)、工程等業(yè)務(wù)項目中，能夠按照要求及時支付合同款，審計未發(fā)現(xiàn)集團及下屬單位拖欠民營企業(yè)賬款的情況。后續(xù)，在集團財務(wù)部門的指導(dǎo)協(xié)助下，集團下屬單位建立了更加完善的應(yīng)付供應(yīng)商款項管理機制，通過加強財務(wù)部門與合同管理部門的定期對賬管理，促進從源頭上杜絕拖欠民營企業(yè)合同款，做到切實保障民營企業(yè)合法權(quán)益。

（四）可控費用使用和管理情況審計

落實八項規(guī)定精神是國有企業(yè)常抓不懈的工作。為了強化集團及下屬單位“過緊日子”意識、進一步厲行節(jié)約反對浪費，N集團組織開展了業(yè)務(wù)招待費等可控費用的使用管理情況審計。審計發(fā)現(xiàn)個別下屬單位存在管理制度修訂不及時、審批手續(xù)不完善等情況。除專項審計外，內(nèi)部審計部門還在經(jīng)濟責(zé)任審計、建設(shè)項目審計實施過程中，將業(yè)務(wù)招待費等可控費用納入審計范圍。通過審計，促進各級管理人員進一步強化廉潔意識，將遵守八項規(guī)定精神轉(zhuǎn)化為思想自覺和行為自覺。

四、國有企業(yè)開展政策跟蹤審計存在的困難和對策

政策跟蹤審計是一種發(fā)展時間相對較短的審計類型。在開展審計工作過程中，存在有的國有企業(yè)審計人員對政策層面的文件研究較少，不熟悉政策規(guī)范、對審計評價標(biāo)準掌握不清晰的情況。在下屬單位較多的國有企業(yè)，還存在不同單位的審計人員，對審計發(fā)現(xiàn)問題尺度把控不統(tǒng)一的情況。此外，部分國有企業(yè)不具備條件配備專職審計人員，存在內(nèi)部審計資源不足的情況。針對上述困難，可以采取下列措施加以解決。

（一）統(tǒng)一收集審計依據(jù)，吃透政策內(nèi)涵

各項政策措施、國有企業(yè)自身制定的相關(guān)重大決策、工作方案等，是實施政策跟蹤審計的基本遵循，應(yīng)當(dāng)在審計實施方案中作為主要審計依據(jù)。內(nèi)部審計部門應(yīng)廣泛收集相關(guān)資料，并在各級單位內(nèi)部審計人員之間共享，組織審計人員集中進行文件精神學(xué)習(xí)，通過討論分享等方式，加深對政策措施出臺背景和預(yù)期成效的理解。理解政策措施的核心要義后，結(jié)合被審計單位的實際情況，進一步明確審計的重點內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為客觀評估政策執(zhí)行效果打好基礎(chǔ)。

（二）統(tǒng)一制定審計實施方案，明確審計關(guān)注要點

想要順利開展審計項目，必須有精細化的審計實施方案為保障。在吃透政策的基礎(chǔ)上，國有企業(yè)審計部門應(yīng)不斷完善審計實施方案內(nèi)容，并根據(jù)審計重點，合理設(shè)計審計核查工作表單，明確審計步驟、主要問題表現(xiàn)形式等內(nèi)容，增強審計實施方案的可行性，做到全面、詳盡、重點突出、易于操作，讓內(nèi)部審計人員不必過分依賴個人經(jīng)驗即可輕松開展各環(huán)節(jié)工作。

（三）統(tǒng)籌資源，提升審計隊伍戰(zhàn)斗力

一是通過審計中心等運作模式，結(jié)合各單位實際統(tǒng)一安排審計項目計劃，統(tǒng)一調(diào)配各單位內(nèi)部審計人員參與開展審計項目，實現(xiàn)審計資源優(yōu)化配置，采用“委托審”“交叉審”“聯(lián)合審”等方式提升審計工作效率。二是建立有效的審計部門、業(yè)務(wù)部門協(xié)作機制，避免審計部門“單打獨斗”，在制定審計工作計劃和編制審計實施方案等審前階段，審計部門應(yīng)與業(yè)務(wù)歸口部門就把握政策措施精神、設(shè)定審計目標(biāo)進行溝通，并在審計過程中就遇到的問題進行會商協(xié)調(diào)，取得業(yè)務(wù)歸口部門的工作支持。

（四）創(chuàng)新手段，加強數(shù)據(jù)分析運用

國有企業(yè)應(yīng)積極探索運用信息化手段開展審計分析與處理，以風(fēng)險為導(dǎo)向進行信息采集，加大審前調(diào)查和審前數(shù)據(jù)分析比重，有效分配審計資源。有的國有企業(yè)下屬單位數(shù)量眾多，且部分政策跟蹤審計項目涉及大量數(shù)據(jù)，在審前準備階段，根據(jù)項目不同的審計目標(biāo)，可以提前設(shè)計信息填報表單向被審計單位采集信息，以便于進行數(shù)據(jù)匯總分析。通過對數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)、整理、分析、對比，有助于找出疑點，提前優(yōu)化審計實施方案，從而降低審計風(fēng)險，將問題查早、查深。

五、提升政策跟蹤審計效果的進一步建議

國有企業(yè)開展政策跟蹤審計，目的在于促進相關(guān)政策措施在國有企業(yè)內(nèi)部貫徹落實。審計整改是審計成效最真實的體現(xiàn)，也是審計工作的靈魂所在。因此，國有企業(yè)必須正視審計發(fā)現(xiàn)問題，積極采納審計建議，扎實做好政策落實方面存在問題的整改工作，才能確保審計效果，最大發(fā)揮審計監(jiān)督作用。此外，國有企業(yè)內(nèi)部審計也要找準新形勢下的工作定位，轉(zhuǎn)變思想觀念，發(fā)揮治已病、防未病作用。

（一）厘清責(zé)任，明確審計整改任務(wù)分工

在內(nèi)部審計工作各環(huán)節(jié)中，審計整改是最后一環(huán)，也往往是最薄弱的一環(huán)，其很大原因在于審計整改責(zé)任分配不明確。做好審計發(fā)現(xiàn)問題整改工作，國有企業(yè)應(yīng)建立覆蓋各層級的審計整改責(zé)任制：一是被審計單位整改落實主體責(zé)任，被審計單位要逐項研究政策跟蹤審計提出的問題和建議，采取整改措施；二是上級業(yè)務(wù)歸口部門整改落實監(jiān)管責(zé)任，按照管理范圍指導(dǎo)落實整改要求，提升被審計單位業(yè)務(wù)水平；三是內(nèi)部審計部門整改落實跟蹤檢查責(zé)任，通過后續(xù)審計和日常監(jiān)督，核實整改措施和效果。

（二）完善機制，推動審計整改落實到位

國有企業(yè)應(yīng)健全整改機制，實現(xiàn)審計整改工作規(guī)范化，完善從發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、整改實施、整改督查到問題核銷的閉環(huán)管理。一是要完善整改報告機制，被審計單位在完成整改后，應(yīng)按照規(guī)定程序向?qū)徲嫴块T提交報告和證明文件；二是要完善審計部門的整改督促檢查機制，建立問題臺賬進行動態(tài)銷號管理；三是要完善整改分析機制，認真分析共性問題和重大問題背后的體制、機制和制度原因，提高警惕防止屢審屢犯情況發(fā)生；四是要完善科學(xué)的結(jié)果運用機制，以審計整改促政策落實，努力提升審計結(jié)果的轉(zhuǎn)化率；五是要完善政策落實問題整改不力的問責(zé)機制，確保審計監(jiān)督的嚴肅性。

（三）轉(zhuǎn)變觀念，發(fā)揮審計服務(wù)作用

國有企業(yè)內(nèi)部審計部門要深刻認識審計工作面臨的新形勢新要求，著力把握當(dāng)前審計工作的角色變化，寓服務(wù)于監(jiān)督，增強開展政策跟蹤審計的主動性。工作中，要堅持監(jiān)督職能和服務(wù)意識并重，在發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在落實政策措施方面的問題時，絕不能就事論事，知其然而不知所以然。不論在現(xiàn)場審計期間還是在其他工作階段，審計人員都應(yīng)與被審計單位充分溝通，聽取各方意見，全面了解審計事項的原因和背景，提高審計客觀性。最后，國有企業(yè)內(nèi)部審計人員應(yīng)練好內(nèi)功，注重自我價值的持續(xù)提升，推動審計質(zhì)量不斷提高，向被審計單位提出切實可行的審計建議。