健全出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制：方向與要點(diǎn)

張 楊

（桂林旅游學(xué)院商學(xué)院 廣西桂林 541007）

異地性是旅游的基本特征之一，但是，異地體驗(yàn)在給游客帶來更多新鮮感和體驗(yàn)感的同時(shí)，由于游客對(duì)目的地的情況了解不夠，也容易存在諸多的安全風(fēng)險(xiǎn)。相較于國(guó)內(nèi)旅游而言，出境旅游所面對(duì)的環(huán)境更加陌生，隱藏的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)更多，安全事故出現(xiàn)后處理的難度也更大。對(duì)于出境旅游而言，從保護(hù)游客權(quán)益的角度出發(fā)，預(yù)防安全風(fēng)險(xiǎn)的必要性無疑更加突出。因此，探討如何建立健全出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)控制有著特別重要的意義。

出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的現(xiàn)狀透視

安全是旅游順利開展的前提，沒有安全保障，游客出游的意愿將大大降低，旅游市場(chǎng)亦將大受影響。因此，在我國(guó)旅游市場(chǎng)不斷發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)旅游安全管理一直受到重點(diǎn)關(guān)注。

（一）旅游業(yè)發(fā)展推動(dòng)下的旅游安全立法

20世紀(jì)90年代開始，我國(guó)旅游市場(chǎng)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段， 旅游安全問題開始得到重視。1990年國(guó)家旅游局頒布《旅游安全管理暫行辦法》，強(qiáng)調(diào)貫徹“安全第一，預(yù)防為主”的方針，要求建立和完善旅游安全管理機(jī)構(gòu)，明確旅游安全管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并對(duì)事故等級(jí)劃分以及事故處理要求等進(jìn)行了規(guī)定。1993年國(guó)家旅游局進(jìn)一步細(xì)化旅游安全事故處理要求，頒布《重大旅游安全事故報(bào)告制度試行辦法》《重大旅游安全事故處理程序試行辦法》。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著居民收入的增加以及對(duì)外開放擴(kuò)大，我國(guó)旅游開始進(jìn)入快速發(fā)展階段，但同時(shí)欺客、宰客、野導(dǎo)等各種問題也日益突出。旅游市場(chǎng)亂象客觀上推動(dòng)了旅游立法的不斷完善，旅游安全問題也更加受到重視。2001年國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》，明確經(jīng)營(yíng)出國(guó)旅游業(yè)務(wù)的條件，要求組團(tuán)社及旅游團(tuán)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)保證所提供的服務(wù)符合保障旅游者人身、財(cái)產(chǎn)安全的要求，對(duì)可能危及旅游者人身安全的情況作出真實(shí)說明和明確警示，并采取有效措施防止危害的發(fā)生。此外，在境外遇到特殊困難和安全問題時(shí)，要求領(lǐng)隊(duì)及時(shí)向組團(tuán)社和中國(guó)駐所在國(guó)家使領(lǐng)館報(bào)告，組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)及時(shí)向旅游行政部門和公安機(jī)關(guān)報(bào)告。2002年國(guó)務(wù)院頒布《出境旅游領(lǐng)隊(duì)人員管理辦法》，在明確領(lǐng)隊(duì)資格相關(guān)問題的同時(shí)，也對(duì)領(lǐng)隊(duì)的職責(zé)等進(jìn)行了規(guī)定。同一時(shí)期出臺(tái)的《旅行社管理?xiàng)l例》《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》等也就旅行社、導(dǎo)游等的安全管理要求進(jìn)行了規(guī)范。2013年《旅游法》的頒布實(shí)施是我國(guó)旅游立法的里程碑，《旅游法》76-82條分別對(duì)政府、旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游者的安全義務(wù)從整體上做了原則規(guī)定。為落實(shí)《旅游法》的有關(guān)精神，進(jìn)一步完善旅游安全立法，2016年國(guó)家旅游局頒布《旅游安全管理辦法》共6章45條，分別對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)安全職責(zé)、旅游安全風(fēng)險(xiǎn)提示、安全管理要求以及違法處罰等做了規(guī)定，是目前規(guī)范旅游安全管理方面的綜合性立法，彌補(bǔ)了2009年《旅游者安全保障辦法》未能出臺(tái)的遺憾。從“旅游者安全”到“旅游安全”，從“安全保障”到“安全管理”，一方面反映了旅游安全認(rèn)識(shí)上的深化，旅游安全不只是旅游者的安全，更加事關(guān)整個(gè)旅游行業(yè)的發(fā)展；另一方面突出了政府管理的責(zé)任。至此，我國(guó)旅游安全立法構(gòu)建了從原則性規(guī)定到具體規(guī)定的整套規(guī)則體系。

（二）現(xiàn)有出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)控制述評(píng)

縱覽我國(guó)現(xiàn)有的旅游安全立法，有幾個(gè)特征較為明顯：一是注重多主體協(xié)同促進(jìn)旅游安全。這一點(diǎn)從《旅游法》中不難看出，《旅游安全管理辦法》對(duì)各主體責(zé)任的細(xì)化，尤其是政府安全管理責(zé)任的全面規(guī)定遵循的也是這一邏輯。二是相較于事后事故的處理，事前的防范舉措偏少。以《旅游安全管理辦法》中關(guān)于旅游主管部門為例，除風(fēng)險(xiǎn)提示之外，該《辦法》只是對(duì)旅游主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的四項(xiàng)旅游安全日常管理工作進(jìn)行了明確，其他內(nèi)容均與旅游安全事故的處置相關(guān)。旅游安全立法的這些特征無疑也在出境旅游安全立法中得到體現(xiàn)。

梳理當(dāng)前關(guān)于出境旅游安全的立法可以看到，從事前防范和風(fēng)險(xiǎn)控制的角度設(shè)置的相應(yīng)舉措主要包括以下方面：第一，要求旅游經(jīng)營(yíng)者（含其雇傭的工作人員）配備符合標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)場(chǎng)所、服務(wù)項(xiàng)目、安全人員和設(shè)施設(shè)備，建立安全管理制度和責(zé)任體系，對(duì)提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和安全評(píng)估，依法履行安全風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù)，采取相應(yīng)的安全保護(hù)措施，選擇可靠的地接社，配備領(lǐng)隊(duì)以及對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)。其中，對(duì)于出境旅游的游客，應(yīng)當(dāng)為其制作安全信息卡。第二，要求旅游主管部門建立旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度，督促旅游經(jīng)營(yíng)者貫徹執(zhí)行安全和應(yīng)急管理的有關(guān)法律、法規(guī)，并引導(dǎo)其實(shí)施相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)，提高其安全經(jīng)營(yíng)和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力，指導(dǎo)旅游經(jīng)營(yíng)者組織開展從業(yè)人員的安全及應(yīng)急管理培訓(xùn)等。第三，要求旅游者提供健康信息，配合領(lǐng)隊(duì)、導(dǎo)游安排的義務(wù)等。

上述規(guī)定基本符合一般安全管理的要求，與其他行業(yè)的安全管理要求并無太大的區(qū)別。但從強(qiáng)化出境旅游安全出發(fā)，其中仍然存在幾個(gè)令人擔(dān)憂的方面：第一，部分要求落實(shí)難。如果說要求旅游經(jīng)營(yíng)者（含其雇傭的工作人員）配備符合標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)場(chǎng)所、服務(wù)項(xiàng)目、安全人員和設(shè)施設(shè)備，建立安全管理制度和責(zé)任體系等通過加強(qiáng)執(zhí)法檢查等還可以得到落實(shí)，對(duì)于要求旅游經(jīng)營(yíng)者對(duì)提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和安全評(píng)估等則可能遭遇落實(shí)難的問題。一方面，旅游尤其是出境旅游的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和安全評(píng)估，需要對(duì)各方面的信息有全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的掌握，做到這一點(diǎn)無疑需要付出巨大的人力、物力成本，如果沒有有效的監(jiān)管措施，旅游經(jīng)營(yíng)者是否有動(dòng)力做到這一點(diǎn)是值得質(zhì)疑的，而即便旅游經(jīng)營(yíng)者愿意為之，其是否有能力做好這項(xiàng)工作也需要考量；另一方面，出于自身利益的考慮，即便評(píng)估存在風(fēng)險(xiǎn)，旅游經(jīng)營(yíng)者也可能“明知山有虎、偏向虎山行”，現(xiàn)實(shí)中部分旅行社對(duì)旅游目的國(guó)家（地區(qū)）的最新政局、治安、衛(wèi)生、氣候等情況不作深入了解，盲目組團(tuán)出游，有的旅行社雖得到安全方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息，但出于多種考慮依然組團(tuán)出游等情形并不鮮見。第二，部分要求容易流于形式，難有實(shí)效。以對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)為例，盡管規(guī)定旅游經(jīng)營(yíng)者要對(duì)從業(yè)人員組織進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，旅游主管部門亦有指導(dǎo)之責(zé)，但是既無標(biāo)準(zhǔn)、亦無考核，難免流于形式。第三，尷尬的安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度。安全風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別是做好安全防控的前提，從這個(gè)角度來說，安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度意義重大。但是由于旅游的異地性以及出境旅游路線往往跨度大，加之情況不斷變化等原因，準(zhǔn)確的旅游安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與提示并不容易。按照《旅游安全管理辦法》的規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)提示級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家旅游局會(huì)同外交、衛(wèi)生、公安、國(guó)土、交通、氣象、地震和海洋等有關(guān)部門制定?？此茩C(jī)構(gòu)力量很強(qiáng)大，但對(duì)于境外情形而言，這些部門所提供的信息往往是宏觀的，譬如像戰(zhàn)爭(zhēng)、持續(xù)的自然災(zāi)害、持續(xù)的重要疫情等可以明確發(fā)布預(yù)警信號(hào)，但是實(shí)際上，當(dāng)出現(xiàn)這些最有可能明確預(yù)警的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)卻根本不需要旅游部門來預(yù)警。對(duì)于旅游經(jīng)營(yíng)者、領(lǐng)隊(duì)、旅游者而言，更加需要的是有關(guān)旅游路線上的具體信息。因此，目前這樣的安全風(fēng)險(xiǎn)提示究竟能有多大的指導(dǎo)作用仍然存疑。

因此，就目前有限的出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控舉措而言，其總體能夠體現(xiàn)多大的效果還很難度量，建立健全出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制顯然還需要有更深入的考慮和更多有效的舉措。

健全出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控的方向

現(xiàn)有的旅游政策法規(guī)對(duì)出境旅游安全的風(fēng)險(xiǎn)防控已經(jīng)有較為全面的考慮，但是從完善和提高的角度來說，還需要在認(rèn)識(shí)上以及舉措的創(chuàng)新上有更加深入的考慮。健全出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控需要立足于出境旅游的特點(diǎn)，既要做好一般安全防控舉措，又要突出出境旅游的特殊性，增強(qiáng)舉措的針對(duì)性；既要注重宏觀層面的要求，又要多考慮更有實(shí)效的舉措；既要注重明確和落實(shí)各主體的責(zé)任，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)主體之間的協(xié)同性。具體而言，以下幾個(gè)方面應(yīng)是在健全出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控時(shí)予以重點(diǎn)考慮的。

（一）堅(jiān)持以“安全第一”為原則統(tǒng)籌考慮出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控

風(fēng)險(xiǎn)不僅在旅游行業(yè)存在，也不僅是出境旅游才存在，有風(fēng)險(xiǎn)就有安全防控的需要。但是，安全防控和行業(yè)發(fā)展兩者之間往往存在一種內(nèi)在的緊張關(guān)系。安全防控要求嚴(yán)了，安全的成本就高了，其結(jié)果可能是安全系數(shù)高了，行業(yè)發(fā)展規(guī)范了，但是行業(yè)發(fā)展卻慢了。因此，如何平衡安全防控與行業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系與政策和法規(guī)的制定具有極其緊密的聯(lián)系。這其中，安全風(fēng)險(xiǎn)防控要求的高低取決于諸多因素，但是一般而言，對(duì)公民人身財(cái)產(chǎn)安全威脅越大，安全風(fēng)險(xiǎn)防控的要求則應(yīng)更高。由于對(duì)出境旅游目的地不夠了解、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，出境旅游的風(fēng)險(xiǎn)相較于國(guó)內(nèi)旅游無疑高出不少。從近些年發(fā)生的出境旅游安全事故來看，有著慘痛教訓(xùn)的事例不可謂不多。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅2017年各類旅游活動(dòng)安全事故就導(dǎo)致182名中國(guó)公民意外身亡，是我國(guó)公民海外出行最大殺手，事發(fā)地集中在中國(guó)游客較多的東南亞國(guó)家， 2018年僅普吉島沉船事故就造成47名中國(guó)游客不幸遇難。雖然死亡人數(shù)相對(duì)于出境旅游人數(shù)很少，但就死亡人數(shù)本身來說，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)讓人極其痛心了，而且這還不包括受傷的人數(shù)。此外，還應(yīng)注意到的是，與國(guó)內(nèi)旅游相比較，出境旅游面對(duì)類型復(fù)雜、分布廣泛的安全風(fēng)險(xiǎn)，從防范、控制、救援到各種善后工作都不是一國(guó)政府能夠自行決定、獨(dú)立解決的，而要受到國(guó)家之間、行業(yè)組織間的條約和國(guó)際公約的約束，某一環(huán)節(jié)交涉出現(xiàn)問題，便會(huì)延誤風(fēng)險(xiǎn)防控和救援的整體工作。這無疑也加大了出境旅游的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于出境旅游，將安全放在第一位，并以此來審視我們的安全風(fēng)險(xiǎn)防控政策與舉措是十分必要的。

基于這一原則，旅游主管部門的安全管理要求和監(jiān)管應(yīng)如何調(diào)整，旅游經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)以何標(biāo)準(zhǔn)及舉措來要求，旅游者除安全告知提醒及安全教育以外是否還需其他舉措等，也值得進(jìn)一步考慮。

（二）把握出境旅游的特殊性與防控舉措的針對(duì)性

簡(jiǎn)單來說，相較于國(guó)內(nèi)旅游而言，出境旅游具有不確定性多、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多、處置難度大、安全管控成本高等特點(diǎn)。在考慮保證旅游安全的同時(shí)，還要盡可能采取成本相對(duì)低、成效相對(duì)好的舉措，要遵循這樣的思路，找準(zhǔn)關(guān)鍵點(diǎn)，有針對(duì)性、創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)好安全防控舉措。從目前旅游安全防控的政策和舉措來看，無論是從旅游經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)、旅游路線的安全調(diào)查、旅游者的安全教育等行前要求，還是從旅游過程中的安全提醒、安全保障等來看，出境旅游相對(duì)于國(guó)內(nèi)旅游并未體現(xiàn)出明顯的區(qū)別。用事物一般性和特殊性的辯證觀點(diǎn)來看，同一套標(biāo)準(zhǔn)適用兩個(gè)情況并不相同的事物在邏輯上顯然是不合理的。譬如，旅游路線的安全調(diào)查，目前法律法規(guī)僅是規(guī)定了旅行社有此義務(wù)，但對(duì)具體實(shí)施過程缺乏監(jiān)管措施。也許基于對(duì)國(guó)內(nèi)情況的熟悉以及從控制行政管理成本的角度來看，這對(duì)國(guó)內(nèi)旅游而言沒有問題，但是將出境旅游同等對(duì)待是否合理？再譬如導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)的安全培訓(xùn)問題，對(duì)于國(guó)內(nèi)旅游而言，或許嚴(yán)格的考核是不必要的或是不經(jīng)濟(jì)的，但是對(duì)于出境旅游而言是否可以以同等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待。

（三）堅(jiān)持加強(qiáng)旅游相關(guān)主體間的協(xié)同性

出境游的風(fēng)險(xiǎn)防范既需要旅游管理部門的監(jiān)管與引導(dǎo)，也需要旅行社等旅游企業(yè)的維護(hù)與支撐，更需要旅游者自身給予更多關(guān)注重視。從有利于風(fēng)險(xiǎn)防控舉措落實(shí)的角度來說，做好安全風(fēng)險(xiǎn)防控的首要工作就是明確旅游相關(guān)主體的責(zé)任，這樣才能避免政策浮于表面，難以落實(shí)。事實(shí)上《旅游法》《旅游安全管理辦法》等均是按照這一邏輯來設(shè)計(jì)的。從方向上來看這無疑是正確的，但是對(duì)于出境旅游而言，無論是安全風(fēng)險(xiǎn)的防控還是安全事故的處置，單一主體有時(shí)均不能勝任，大多時(shí)候主體之間的協(xié)同必不可少?，F(xiàn)有的立法和政策雖然在明確各主體的責(zé)任和要求上建立了較為全面的規(guī)則體系，但是在主體的協(xié)同上還略顯不足，尤其是在安全風(fēng)險(xiǎn)的防控上。譬如，在旅游經(jīng)營(yíng)者的安全評(píng)估和旅游行程管理中，對(duì)駐外國(guó)大使館或領(lǐng)事館，以及旅游目的地所在國(guó)的旅游監(jiān)管部門能夠或應(yīng)該發(fā)揮何種作用無明確規(guī)定，旅游經(jīng)營(yíng)者只能依靠自己的能力搜集并分析有關(guān)信息，對(duì)于存在的疑問無可求證的對(duì)象，在增加旅游安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難度的同時(shí)，也很可能降低旅游經(jīng)營(yíng)者開展旅游安全評(píng)估的積極性。

健全出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控要點(diǎn)

從上述分析來看，出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)的防控存在提升的空間，這不僅需要以正確的理念看待，也需要綜合考慮各方因素，在落實(shí)和創(chuàng)新方面有更多更好的舉措，有以下幾點(diǎn)值得考慮。

（一）將安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力作為經(jīng)營(yíng)出境旅游的準(zhǔn)入門檻

旅游經(jīng)營(yíng)者，尤其是旅行社作為旅游的組織者和實(shí)施者，是旅游活動(dòng)安全最重要的責(zé)任人。從這個(gè)角度來說，旅游經(jīng)營(yíng)者是否具有足夠的經(jīng)營(yíng)能力和安全防控能力及其實(shí)施情況如何，在很大程度上決定了出境旅游的安全系數(shù)之高低。但是從目前《旅行社條例》《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定來看，經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)僅是對(duì)場(chǎng)地、設(shè)施、人員、資金以及是否有侵害旅游者合法權(quán)益提出要求。并且相對(duì)于國(guó)內(nèi)旅游，經(jīng)營(yíng)出境旅游除在質(zhì)量保證金數(shù)額上有所不同外，也只是要求旅行社取得經(jīng)營(yíng)許可滿兩年，且未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰。就目前這些規(guī)定來看，對(duì)于經(jīng)營(yíng)出境旅游資質(zhì)并未有安全方面的考量。從放寬市場(chǎng)許可、激發(fā)市場(chǎng)主體活力的角度來看，這樣的設(shè)置并無多大問題，但是對(duì)于有特殊情況或特別要求的行業(yè)則應(yīng)該額外設(shè)置特殊條件。從出境旅游“安全第一”的原則出發(fā)，經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)無疑應(yīng)該強(qiáng)化旅游經(jīng)營(yíng)者的安全資質(zhì)。旅游主管部門有必要從安全人員、安全評(píng)估能力以及安全保障能力等不同方面為經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的旅游經(jīng)營(yíng)者設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并以是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)作為經(jīng)營(yíng)出境旅游的資格條件之一。依此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社進(jìn)行定期的評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為旅行社是否繼續(xù)具有經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的依據(jù)，以此來確保經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社始終具備安全風(fēng)險(xiǎn)防控的基本能力。

（二）建立旅游行程安全風(fēng)險(xiǎn)防控審核機(jī)制

改變旅游路線完全由旅游經(jīng)營(yíng)者決定，監(jiān)管部門無從得知旅游經(jīng)營(yíng)者是否有安全評(píng)估以及安全評(píng)估結(jié)果到底如何，從而無法有效實(shí)施出境旅游路線審核機(jī)制。具體來說，出境旅游之前，旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)將旅游路線設(shè)計(jì)方案以及對(duì)此路線的安全評(píng)估報(bào)告報(bào)送監(jiān)管部門，監(jiān)管部門除做一般審核之外，應(yīng)該將材料報(bào)送至路線中涉及的國(guó)家或地區(qū)的使領(lǐng)館等相關(guān)機(jī)構(gòu)，聽取意見建議。對(duì)于反饋確有明顯風(fēng)險(xiǎn)未能排除的，應(yīng)要求旅游經(jīng)營(yíng)者改正，對(duì)存在可能風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)告知旅游經(jīng)營(yíng)者完善相應(yīng)安全風(fēng)險(xiǎn)防控舉措。盡管這一舉措會(huì)加大行政監(jiān)管的成本，審核也難以做到完全精確，但是能較大程度上杜絕明顯的風(fēng)險(xiǎn)，有效制止盲目組團(tuán)出游的情況發(fā)生。

（三）健全關(guān)鍵人員安全責(zé)任落實(shí)的監(jiān)管機(jī)制

一是要強(qiáng)化領(lǐng)隊(duì)等人員的安全風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任落實(shí)，包括領(lǐng)隊(duì)出境旅游的直接組織者、行程監(jiān)管者以及安全風(fēng)險(xiǎn)防控的直接責(zé)任人。從有利于出境旅游安全保障的角度來看，領(lǐng)隊(duì)不僅要了解旅游目的地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然環(huán)境、社會(huì)治安等方面的情況，還要了解旅游行程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及安全風(fēng)險(xiǎn)防控的要點(diǎn)。一個(gè)合格的領(lǐng)隊(duì)對(duì)出境旅游安全至關(guān)重要。針對(duì)帶隊(duì)出游的領(lǐng)隊(duì)，出行前監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)次旅游行程的情況及旅游經(jīng)營(yíng)者的安全評(píng)估情況對(duì)其進(jìn)行安全方面的測(cè)評(píng)，杜絕明顯不符合安全防控要求的領(lǐng)隊(duì)帶隊(duì)出游。二是建立游客安全測(cè)評(píng)機(jī)制。從以往發(fā)生的出境旅游安全事故來看，除了境外安全風(fēng)險(xiǎn)客觀存在、旅游部門保障不力、從業(yè)人員素質(zhì)堪憂等原因外，出境游客個(gè)人在風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)方面的薄弱、在安全知識(shí)方面的匱乏、安全技能領(lǐng)域的不足、安全行為失當(dāng)?shù)纫彩菍?dǎo)致出境旅游安全事故頻發(fā)的重要成因。出境旅游中，游客不僅是旅游安全保障對(duì)象，同時(shí)也是安全責(zé)任人之一?！堵糜畏ā返认嚓P(guān)法律法規(guī)均對(duì)此予以了明確，但目前僅限于行前的安全教育、行程中的安全提醒以及游客配合等。對(duì)于游客是否真正了解目的地的情況、行程風(fēng)險(xiǎn)及其防控措施等缺乏必要的監(jiān)控，有必要針對(duì)出境旅游的游客在行前組織測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)可以以“旅游經(jīng)營(yíng)者組織、監(jiān)管部門檢查”的形式開展，也可以是監(jiān)管部門對(duì)出游前的游客進(jìn)行抽查的形式開展，抑或兩者并舉。

（四）強(qiáng)化旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控各主體的協(xié)同性

基于旅游經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，做好出境旅游的安全風(fēng)險(xiǎn)防控需要旅游主管部門、旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游者以及其他主體的共同參與。除明確各自的職責(zé)之外，加強(qiáng)主體之間的協(xié)同對(duì)于安全風(fēng)險(xiǎn)防控也非常必要，其中有兩個(gè)方面尤為重要。一是旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游目的地使領(lǐng)館之間的協(xié)同。旅游安全風(fēng)險(xiǎn)往往來自對(duì)環(huán)境的未知，旅游經(jīng)營(yíng)者僅依靠自身的力量做好安全評(píng)估難免存在不足。從對(duì)旅游目的地的熟悉情況來說，我國(guó)駐旅游目的地使領(lǐng)館在此過程中應(yīng)可以發(fā)揮更加突出的作用。除在旅游經(jīng)營(yíng)者開展安全評(píng)估時(shí)協(xié)助提供必要的信息外，還可以基于自身對(duì)當(dāng)?shù)氐牧私饨o予旅游經(jīng)營(yíng)者必要的指導(dǎo)。二是我國(guó)駐旅游目的地使領(lǐng)館和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同。使領(lǐng)館的人力物力等亦是有限的，無論是安全風(fēng)險(xiǎn)的防控還是事故發(fā)生后的處置，使領(lǐng)館和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同都是非常必要的。僅就安全風(fēng)險(xiǎn)防控而言，加強(qiáng)這方面的協(xié)同有利于使領(lǐng)館掌握更加確切的信息，進(jìn)而為旅游經(jīng)營(yíng)者提供更多的信息和更有針對(duì)性的指導(dǎo)。國(guó)家旅游主管部門可會(huì)同外交部門對(duì)此提出明確要求，逐步完善這一機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

美國(guó)安全專家海因里奇認(rèn)為，安全事故按其成因存在88∶10∶2的規(guī)律，即100起事故中有88起事故是人為因素導(dǎo)致，只有2起是所謂的“天災(zāi)”所致。不少旅游安全事故中仔細(xì)分析可以看到，如果安全風(fēng)險(xiǎn)防控到位，很多的事故是完全可以避免的。我國(guó)目前的出境旅游政策對(duì)于安全風(fēng)險(xiǎn)防控還未給予足夠的重視。一次次慘重的教訓(xùn)提醒我們，做好出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防控，不僅要在認(rèn)識(shí)上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，也需要據(jù)此落實(shí)到完善相應(yīng)的具體舉措上。