減稅降費背景下中國老年人長期照護(hù)籌資的現(xiàn)實路徑

張 穎

（沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，沈陽 110034）

0 引言

在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，為了減輕企業(yè)發(fā)展壓力，我國政府不斷降低社會保險單位繳費率。2019 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《降低社會保險費率綜合方案》，將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例下調(diào)至16%。同時，我國政府還通過征繳體制改革、實行全口徑平均工資、降低失業(yè)保險工傷保險費率等舉措打出了減稅降費的“組合拳”。社保降費政策受到企業(yè)歡迎的同時也給養(yǎng)老保障帶來了新的挑戰(zhàn)與難題，老年人長期照護(hù)籌資受到相應(yīng)影響。

伴隨著人口老齡化、高齡化趨勢加劇，各種老齡化問題愈加凸顯，如老年人身體機能不斷減弱，慢性病頻發(fā)，甚至出現(xiàn)了更為嚴(yán)重的失能、半失能及失智等問題，由此產(chǎn)生了需要照護(hù)的老年人群體。2014 年中國老年健康影響因素跟蹤調(diào)查（Chinese Longitudinal Healthy Longevity Survey，CLHLS）數(shù)據(jù)可知，隨著年齡的增長，老年人失能率逐步提高，85 歲以上老年人失能率高達(dá)28.99%。另外，據(jù)預(yù)測，在我國的計劃生育效果凸顯以及人們生育觀念發(fā)生變化的條件下，2021 年以后我國老年人失能的比率還會進(jìn)一步上升。老年人失能率提升與家庭長期照護(hù)功能弱化并存。目前，我國政府在長期照護(hù)服務(wù)供給上的財政投入不斷增大，但群眾的滿意度沒有得到提高，反而意見與不滿持續(xù)增多。這背后所隱藏的深層次原因發(fā)人深省，政府該如何推動長期照護(hù)服務(wù)體系的構(gòu)建事關(guān)重大。事實上，就長期照護(hù)服務(wù)制度中存在的突出問題而言，其產(chǎn)生的原因更多是老年人經(jīng)濟(jì)來源有限所導(dǎo)致的支付能力不足。因此，研究失能老年人長期照護(hù)籌資問題十分必要且迫切。

1 失能老年人長期照護(hù)籌資主要機制

長期照護(hù)服務(wù)體系的構(gòu)建及其可持續(xù)性發(fā)展需要發(fā)揮個人、社會與國家等多方主體的力量，老年照護(hù)服務(wù)籌資的長效機制主要體現(xiàn)在家庭資金積累機制、長期照護(hù)保險籌資機制及國家財政支持機制3 個方面。

1.1 家庭資金積累機制

在失能老年人長期照護(hù)籌資中，個人或家庭需要承擔(dān)主要責(zé)任，因此家庭資金積累機制成為長期照護(hù)籌資中的主要機制。首先，家庭資金積累機制可以通過老年人年輕時的自我儲蓄來實現(xiàn)，這體現(xiàn)的是個人整個生命周期中收入的縱向再分配，個人在年輕時儲蓄以供自己步入老年之后的生活與照護(hù)服務(wù)所需。其次，家庭資金積累機制可以通過代際供養(yǎng)行為來實現(xiàn)，這體現(xiàn)的是子女為自己失能的父母出資，通過親自照護(hù)或者在市場上購買服務(wù)來滿足失能老年人對長期照護(hù)服務(wù)的需求，這里強調(diào)的是收入在代際之間的再分配。最后，家庭資金積累機制還可以通過購買商業(yè)保險的方式來實現(xiàn)，這體現(xiàn)的是不同群體之間的風(fēng)險分散與橫向的收入再分配。無論是哪一種積累方式，只要老年人擁有了足夠的收入，就意味著擁有了自由的選擇權(quán)，他們可以通過市場購買長期照護(hù)服務(wù)，或者通過家庭成員的照護(hù)獲得長期照護(hù)服務(wù)。

1.2 長期照護(hù)保險籌資機制

長期照護(hù)保險籌資機制是對個人或家庭籌資不足的一種補充，社會力量在老年人長期照護(hù)籌資中需發(fā)揮應(yīng)有的作用。一般來說，社會化長期照護(hù)保險籌資機制更能起到補充作用，它可以通過政府主導(dǎo)，以強制性力量實施，并且能夠發(fā)揮個人、企業(yè)和政府等多方籌資主體的作用。多方主體共同出資的社會化長期照護(hù)保險能夠保證長期照護(hù)籌資機制資金來源的穩(wěn)定性，同時更能夠通過社會福利的形式實現(xiàn)社會成員之間互助共濟(jì)。與商業(yè)保險相比，社會化長期照護(hù)保險個人繳費份額占比較低，企業(yè)或集體進(jìn)行一定份額的補充，政府再進(jìn)行補貼或者出資兜底。對個人來講，社會保險籌資機制能使其以較少的出資換來基本照護(hù)服務(wù)保障，因而其負(fù)擔(dān)較輕；對企業(yè)或集體而言，能夠在履行對雇員或社員的補償責(zé)任的同時不至于負(fù)擔(dān)過重；對國家或政府而言，能夠在承擔(dān)“兜底責(zé)任”或者有限出資的情況下保障社會成員基本照護(hù)服務(wù)需求，因而可以減輕財政壓力。

1.3 政府財政的支持機制

作為以公共利益為目標(biāo)的主體，政府承擔(dān)著滿足公眾服務(wù)需求、維護(hù)社會穩(wěn)定的責(zé)任，承擔(dān)這一責(zé)任的過程是政府職能的體現(xiàn)。在長期照護(hù)服務(wù)方面，政府對失能老年人這一社會弱勢群體負(fù)有經(jīng)濟(jì)支持的責(zé)任。失能老人長期照護(hù)服務(wù)主要有家庭照護(hù)、社區(qū)居家照護(hù)、機構(gòu)照護(hù)等3 種方式，不同照護(hù)方式下政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的側(cè)重點有所不同，不同地區(qū)對政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求也不盡相同，國際范圍內(nèi)不同福利制度下長期照護(hù)的籌資模式亦存在差異，這些情況導(dǎo)致學(xué)術(shù)界對政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

文章從家庭效用最大化的角度出發(fā)，對政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行界定，即在長期照護(hù)服務(wù)中政府需要從資金支持、籌資渠道拓展、市場引導(dǎo)、促進(jìn)長期照護(hù)服務(wù)事業(yè)與長期照護(hù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合等方面發(fā)揮積極的作用，從而構(gòu)建具有穩(wěn)定資金來源、可持續(xù)的長期照護(hù)服務(wù)體系。

在長期照護(hù)服務(wù)方面，因為政府對失能老年人這一社會弱勢群體負(fù)有經(jīng)濟(jì)支持的責(zé)任，所以針對不同收入的家庭，政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任側(cè)重點也存在差異。對低收入家庭而言，失能老年人的長期照護(hù)服務(wù)資金需要由政府提供；對中等收入家庭而言，失能老年人的長期照護(hù)服務(wù)資金不能完全依賴政府，但政府可以從拓展籌資渠道方面幫助這類家庭解決照護(hù)資金不足的問題；對高收入家庭而言，政府一般不會為這類家庭解決照護(hù)資金問題，只會扶持并引導(dǎo)長期照護(hù)服務(wù)市場的發(fā)展，使其能夠更好地滿足高收入家庭中失能老年人對專業(yè)化、高質(zhì)量長期照護(hù)服務(wù)的需求。因此，長期照護(hù)服務(wù)中財政支持機制主要體現(xiàn)為政府對“雙困”老人的照護(hù)救助上。

2 減稅降費背景下老年人長期照護(hù)籌資的現(xiàn)實選擇：構(gòu)建“雙困”老人救助制度

當(dāng)前，我國仍將處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期和經(jīng)濟(jì)增長速度放緩期，政府提出了減稅降費的政策導(dǎo)向，這要求失能老年人長期照護(hù)籌資也應(yīng)該做到不給企業(yè)與個人增加額外負(fù)擔(dān)。與此同時，政府財政資金支持應(yīng)該控制在合理的范圍內(nèi)，適當(dāng)縮小政府責(zé)任范圍，改變以往以補供方為主的政策傾向，將財政資金支持的對象向失能老年人這一需方群體傾斜。為此，文章提出構(gòu)建老年人長期照護(hù)補助制度的主張，并認(rèn)為該制度是減稅降費背景下與“未富先老”國情下的必然選擇。

老年人長期照護(hù)救助制度指的是將失能且經(jīng)濟(jì)貧困的“雙困”群體作為補助對象，構(gòu)建常態(tài)化、制度化的“雙困”老年人救助制度。它屬于社會救助的范疇，提倡的是將政府財政資金支持老年人長期照護(hù)服務(wù)發(fā)展的責(zé)任范圍縮小到最需要救助的“雙困”老年人群體上來。該制度之所以能夠成為減稅降費背景下失能老年人長期照護(hù)籌資的現(xiàn)實選擇，原因主要有3 個方面。首先，在我國目前已經(jīng)形成的失能老年人長期照護(hù)籌資格局中，政府在為失能老年人提供養(yǎng)老服務(wù)補貼、對收留失能老年人的機構(gòu)進(jìn)行運營補貼、在長期照護(hù)保險制度試點中給予財政資金支持等方面發(fā)揮著積極作用，政府對失能老年人的財政支出逐年增多，負(fù)擔(dān)也在逐年加重，這使其在減稅降費背景下面臨巨大的財政風(fēng)險。其次，長期照護(hù)保險制度試點雖然在一定程度上發(fā)揮了緩解失能老年人長期照護(hù)問題的作用，但在減稅降費背景下，要形成政府、企業(yè)、個人三方主體籌資的照護(hù)保險機制顯然要面臨來自企業(yè)與個人繳費負(fù)擔(dān)加重的風(fēng)險，而且長期照護(hù)社會保險本身具有復(fù)雜性與服務(wù)依賴性等特點，導(dǎo)致現(xiàn)階段該制度的實行面臨重重困難。因此，構(gòu)建“雙困”老人照護(hù)救助制度是在長期照護(hù)保險制度成熟之前的現(xiàn)實選擇。最后，從社會保障制度發(fā)展的一般歷史規(guī)律來看，解決失能老年群體的社會保障問題也需要從構(gòu)建救助制度開始，尤其是在減稅降費的政策背景下，我國政府對失能老年人群體的關(guān)注需要從最低保障開始，然后隨著經(jīng)濟(jì)增長逐步實現(xiàn)對該群體的更高層次保障。總之，構(gòu)建“雙困”老人救助制度是我國政府在當(dāng)前條件下對失能老年人進(jìn)行資金支持的現(xiàn)實選擇。

3 構(gòu)建“雙困”老人照護(hù)救助制度的對策建議

3.1 提高對需方的財政補貼比例

從現(xiàn)實情況來看，政府每年在老年照護(hù)服務(wù)的財政資金支持中，大部分以補供方為主，真正落實到老年人日常生活照料上的資金補貼相對較少，導(dǎo)致政府的財政資金無法切實保障真正有需要的貧困老年人群。構(gòu)建“雙困”老人照護(hù)救助制度需要政府站在需方角度提供財政補助，將政府的政策落實到基層，實現(xiàn)政府財政資金支持從以補供方為主到以補需方為主的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政策有效落實與養(yǎng)老資源合理配置，提高財政資金的使用效率。

3.2 構(gòu)建客觀公平的“雙困”老人評估體系

實施“雙困”老人照護(hù)補助制度的首要條件就是明確照顧服務(wù)補助的對象及其需求。目前，我國大多數(shù)城市老年照護(hù)保障政策所服務(wù)的對象基本上是收入在低保線以下的老年群體，但實際上收入在低保線邊緣的部分老年群體生活也并不富裕。老年人不僅需要日常生活支出，還需要醫(yī)療費用支出及護(hù)理支出，而低保線基準(zhǔn)僅包含了維持老年人最低生活支出，并沒有將醫(yī)療方面支出考慮在內(nèi)。因此，政府應(yīng)該在確定老年照護(hù)服務(wù)補助制度救助對象最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上適度上調(diào)低保標(biāo)準(zhǔn)，對不同經(jīng)濟(jì)狀況的老年人進(jìn)行分等級補助，并根據(jù)物價水平以及護(hù)理成本的變動情況及時調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

為能精準(zhǔn)地將救助津貼發(fā)放到“雙困”老年人手中，政府就必須建立一套客觀公平的專業(yè)評估機制，通過對老年人的經(jīng)濟(jì)狀況及失能程度展開調(diào)查評估，將受益人群進(jìn)行合理分級，為其提供精準(zhǔn)化、專業(yè)化的照護(hù)服務(wù)。通過構(gòu)建客觀公平的“雙困老人”評估體系，確定照護(hù)服務(wù)補助制度的服務(wù)對象，精準(zhǔn)地將救助資金發(fā)放到有需求的老年人手中。從家庭收入及個人能力的角度出發(fā)，判定老年人是否需要救助，一方面能夠更加精準(zhǔn)地確定救助對象及金額，另一方面可以通過對其生活自理能力的評估提高制度實施的公平性。

3.3 制定科學(xué)的老年照護(hù)服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

在老年照護(hù)服務(wù)補助制度實施中，不僅要精準(zhǔn)地將補助資金發(fā)放到失能老年人手中，還要根據(jù)不同失能程度老年人的具體需求提供針對性的服務(wù)，要讓他們可以在市場上購買到相應(yīng)的、物超所值且物美價廉的服務(wù)。政府需要在老年照護(hù)服務(wù)體系的服務(wù)供給量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格等方面嚴(yán)格把關(guān)，制定一套合理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，同時還需要引導(dǎo)成立長期照護(hù)服務(wù)行業(yè)協(xié)會，增強老年照護(hù)服務(wù)行業(yè)的自律性。行業(yè)協(xié)會需要制定且嚴(yán)格落實行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并時刻接受政府與社會的監(jiān)督。只有制定了科學(xué)的老年照護(hù)服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，才能保證老年照護(hù)服務(wù)補助制度合理實施。政府對“雙困”老人的救助不能只停留在資金補貼方面，還要在服務(wù)供給、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價格以及監(jiān)督反饋等方面制定合理的行業(yè)規(guī)范，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，為貧困老年人提供服務(wù)保障，這也是老年人照護(hù)服務(wù)補助制度制定的初衷。在建立健全的老年照護(hù)服務(wù)質(zhì)量評價及價格確定機制的基礎(chǔ)上，要確保老年照護(hù)服務(wù)補助制度滿足貧困老年人的需求。