國有企業(yè)實(shí)施“三重一大”運(yùn)行現(xiàn)狀與對策淺析
——以國有企業(yè)N公司為例

楊明敏

（云南滇中匯能智慧能源有限公司，昆明 650000）

0 引言

2016 年10 月，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。這是對新形勢下國企的領(lǐng)導(dǎo)與管理、發(fā)展與改革的重要論斷和明確要求。前者是國企姓國的根本，后者是國企發(fā)展之策，二者不可偏廢。習(xí)近平總書記的講話為國有企業(yè)在全面深化改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、堅(jiān)定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大指明了方向。堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，能夠最大限度保證國有企業(yè)各方利益的一致。能夠?qū)⑵髽I(yè)經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營管理者的利益和國家利益、職工利益統(tǒng)一起來，在做大國民經(jīng)濟(jì)“蛋糕”的進(jìn)程中發(fā)展壯大企業(yè)自身，實(shí)現(xiàn)多方共贏，最終實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民的根本利益。

1 “三重一大”提出背景及要求

2010 年6 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》。進(jìn)一步規(guī)范決策行為，提高決策水平，防范決策風(fēng)險(xiǎn)，保證國有企業(yè)科學(xué)發(fā)展。該意見中指出，“國有企業(yè)三重一大”事項(xiàng)是指：重大決策事項(xiàng)；重要人事任免事項(xiàng)；重大項(xiàng)目安排事項(xiàng)；大額度資金運(yùn)作事項(xiàng)。“三重一大”作為鮮明體現(xiàn)中國特色和時代特色的國有企業(yè)重大決策運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，是黨中央、國務(wù)院深入推進(jìn)國有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手?！叭匾淮蟆睕Q策制度直指企業(yè)權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力制約核心環(huán)節(jié)，為深化國有企業(yè)改革、防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了頂層設(shè)計(jì)保障。

2017 年，有關(guān)部門首次要求國有企業(yè)將黨建工作寫入公司章程，明確黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)中，將黨建工作要求納入公司章程。中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)。中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度下的公司法人治理結(jié)構(gòu)中，黨組織是公司治理法定主體之一，按照章程規(guī)定履行職責(zé)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落實(shí)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到企業(yè)改革發(fā)展的全過程。

2 N 公司實(shí)施“三重一大”運(yùn)行現(xiàn)狀

國有企業(yè)N 公司（以下簡稱 “N 公司”）成立于2016 年，是西南某國家級新區(qū)省屬S 集團(tuán)公司的全資子公司。S 集團(tuán)是按照當(dāng)?shù)厥∥?、省政府要求，為加快新區(qū)發(fā)展，按照“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、精簡高效”原則成立的省屬國有企業(yè)，S 集團(tuán)設(shè)黨委，隸屬于新區(qū)黨工委。N 公司作為下屬全資子公司，著力于固定資產(chǎn)投資、運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)和理念服務(wù)于區(qū)域公用事業(yè)基礎(chǔ)搭建，并同步構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心和信息化運(yùn)營平臺。目前N 公司參控股公司4 家，其中控股公司3 家。N 公司設(shè)黨支部，隸屬于S 集團(tuán)黨委。

N 公司法人治理結(jié)構(gòu)完善，配置程序依法合規(guī)。內(nèi)部設(shè)置黨支部、董事會、監(jiān)事會、工會等必要機(jī)構(gòu)，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，議事明確清晰，有章可循。堅(jiān)持和完善“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)中。實(shí)踐中建立各班子議事規(guī)則等相關(guān)配套制度，同時提升各班子履職能力。2017 年根據(jù)上級組織要求完成“黨建入章”，2018 年3 月成立公司黨支部，同年制定實(shí)施“三重一大”管理制度，至今已運(yùn)行滿三年。實(shí)踐中積極發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實(shí)的作用，三年來公司堅(jiān)持黨支部前置研究討論，注意加強(qiáng)和董事會及領(lǐng)導(dǎo)班子的溝通，全力實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)保值增值，取得一定成績的同時，運(yùn)行中也暴露出一些問題。

2.1 “三重一大”制度建設(shè)情況

“三重一大” 事項(xiàng)堅(jiān)持集體決策原則，N 公司健全議事規(guī)則，明確“三重一大”事項(xiàng)的決策規(guī)則和程序，完善群眾參與、專家咨詢和集體決策相結(jié)合的決策機(jī)制。三年來，企業(yè)從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，重視內(nèi)控管理及制度建設(shè)，重視制度的管理和向?qū)ё饔?，日常工作注重學(xué)習(xí)和修訂。截至2021 年10 月，制度匯編已更新到第六版，分別為2018 年5 月、2018 年12 月、2019 年1 月、2019 年4 月、2020 年3 月、2021 年1 月?，F(xiàn)行有效的內(nèi)部管理制度分為人力資源管理、行政管理、資金財(cái)務(wù)管理、工程管理、投資發(fā)展管理、風(fēng)險(xiǎn)控制管理、電力業(yè)務(wù)相關(guān)管理、市場貿(mào)易管理、合約成本管理、安全生產(chǎn)管理共10 個大類，有效制度73 個?！叭匾淮蟆狈矫?，企業(yè)先后完善及建立《公司章程》《“三重一大”決策制度實(shí)施辦法》《“三會”議事規(guī)則》《經(jīng)濟(jì)合同管理工作辦法》《資金支出審批權(quán)限管理辦法》《內(nèi)部控制管理工作辦法》《風(fēng)險(xiǎn)控制管理制度》等系列制度，各項(xiàng)細(xì)化措施及配套逐步完善。

2.2 “三重一大”制度實(shí)施情況

隨著公司的業(yè)務(wù)推進(jìn)，每年研究具體事項(xiàng)基本保持平穩(wěn)。一是嚴(yán)格貫徹“三重一大”決策程序。三年來前置討論研究事項(xiàng)共183 項(xiàng)。其中2018 年審議通過65項(xiàng)議題，2019 年審議54 項(xiàng)（通過51 項(xiàng)，未通過3 項(xiàng)），2020 年審議通過64 項(xiàng)議題?？傮w運(yùn)行平穩(wěn)。二是強(qiáng)化“三重一大”監(jiān)督落實(shí)。公司按要求設(shè)立工作臺賬，由各機(jī)構(gòu)結(jié)合公司實(shí)際情況，對重大決策、重要干部任免獎懲、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用等事項(xiàng)堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則議事決策，公司經(jīng)營管理依法依規(guī)，三年來無違紀(jì)違法行為發(fā)生。三是規(guī)范“三重一大”決策內(nèi)容，清單式落實(shí)、落小、落常。黨組織前置研究討論，充分發(fā)揮公司黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，確保領(lǐng)導(dǎo)班子議事和決策民主化、規(guī)范化。當(dāng)下“三重一大”事項(xiàng)的理念已基本深入人心，面對重大投資決策或大額資金使用時更加慎重，充分醞釀及聽取專家意見，“一把手” 末位發(fā)言保證每位與會人員能充分發(fā)表意見，黨組織和領(lǐng)導(dǎo)班子成員交叉任職提高了決策效率。

3 N 公司“三重一大”制度運(yùn)行中存在問題

3.1 制度制定層面

一是制定制度和議事規(guī)則過程中，照抄照搬多，結(jié)合本公司具體情況少，制度條款原則性多，缺少詳細(xì)的內(nèi)容、具體標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行力度和督促落實(shí)的具體措施，導(dǎo)致各項(xiàng)制度操作性不強(qiáng)，執(zhí)行起來有難度。具體表現(xiàn)為從上到下制定的制度大同小異，甚至一模一樣，沒有結(jié)合本單位的實(shí)際情況和業(yè)務(wù)層次要求，沒有具體的事項(xiàng)或者數(shù)字體現(xiàn)，到具體實(shí)施環(huán)節(jié)時，工作人員經(jīng)常分不清楚哪些屬于“三重一大”事項(xiàng)，該不該提請前置討論。比如在固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目、大額資金使用等方面，沒有規(guī)定詳細(xì)數(shù)字及檔次和相應(yīng)的決策機(jī)構(gòu)，具體又該如何結(jié)合實(shí)際來區(qū)分各決策機(jī)構(gòu)的權(quán)限，由哪個部門來動議提出，在現(xiàn)實(shí)中都是問題，需要全盤綜合考慮，才能制定詳細(xì)的可操作性強(qiáng)的管理制度。

二是事項(xiàng)范圍全面性和科學(xué)性及決策程序的嚴(yán)密性有待提升，公司制度過于原則化，可操作性不強(qiáng)。制度條款原則性多，缺少詳細(xì)的內(nèi)容、具體標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行力度和督促落實(shí)的具體措施。比如部分決策事項(xiàng)范圍規(guī)定得不夠具體，導(dǎo)致同類事項(xiàng)決策有的上會、有的不上會，還有的不分大小事一律上會研究，不僅擠占了決策層的時間和精力，降低了決策效率，還造成分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落實(shí)不到位，有時甚至為推卸責(zé)任提供了借口，導(dǎo)致執(zhí)行起來有難度。例如“三重一大”已經(jīng)決策通過，在執(zhí)行中出現(xiàn)重大外部環(huán)境和決策假設(shè)條件變化，是否需要重新決策，觸發(fā)二次上會的條件是什么？再比如，“三重一大”重要決策事項(xiàng)包括“參控股公司的重要投資項(xiàng)目”，參股公司的股比未做詳細(xì)規(guī)定，1%也是參股，49%也是參股，是否股比僅為1%的公司的投資項(xiàng)目也屬“三重一大” 事項(xiàng)需要占用決策者時間精力來進(jìn)行討論？

三是沒有建立責(zé)任追究機(jī)制，沒有區(qū)分發(fā)展中不可避免的失誤及主觀錯誤。中央明確給出的三個區(qū)分開來，即把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。在實(shí)踐中，由于錯綜復(fù)雜的業(yè)務(wù)關(guān)系和合同鏈條以及不成熟的探索中出現(xiàn)的各種問題，由于缺乏成熟的管理機(jī)制，方案執(zhí)行中出現(xiàn)偏差時，對偏差的性質(zhì)認(rèn)定分歧較大，什么是原則問題不能突破，什么是合理范圍可以調(diào)整，主觀和客觀之間的取證落實(shí)難度較大。

3.2 操作執(zhí)行層面

一是決策程序不夠嚴(yán)格，部分事項(xiàng)會前沒有充分征求意見、醞釀?wù)撟C，或者會前沒有向參會人員提供相關(guān)資料，就倉促提交會議決策，使得參會人員短時間內(nèi)了解不到事項(xiàng)全過程，對所要決策的事項(xiàng)把握不準(zhǔn)，掌握的信息不全面，從而影響決策的效率和質(zhì)量。二是議事決策程序規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性不夠，一些企業(yè)至今尚存在沒有召開會議，而以領(lǐng)導(dǎo)簽批、會簽、傳簽等形式代替集體決策，集體決策流于形式。三是決策后的監(jiān)督執(zhí)行缺失，執(zhí)行過程中是否嚴(yán)格按照會議決策內(nèi)容和要求進(jìn)行辦理，重大環(huán)境變化時應(yīng)如何反饋、如何繼續(xù)推進(jìn)等存在空白，缺乏專門的督察督辦機(jī)制。

3.3 監(jiān)督執(zhí)紀(jì)層面

決策監(jiān)督問責(zé)機(jī)制有待完善和強(qiáng)化。當(dāng)前，對“三重一大” 決策事項(xiàng)的監(jiān)督著力點(diǎn)偏重于對權(quán)力運(yùn)行的決策環(huán)節(jié)，對會議做出的決策是否執(zhí)行、如何執(zhí)行、執(zhí)行效果等情況，缺乏監(jiān)督意識和有效的監(jiān)督措施。一是部分“三重一大”決策執(zhí)行不到位，部門工作推進(jìn)不力。二是有的只有分管領(lǐng)導(dǎo)才掌握決策的執(zhí)行情況，其他班子成員甚至主要領(lǐng)導(dǎo)不了解決策執(zhí)行情況。三是由于特定條件變化及由于決策前期調(diào)研論證不到位等因素，致使部分決策做出后在執(zhí)行過程中需要做出調(diào)整，而這種相機(jī)而動的調(diào)整往往由該業(yè)務(wù)的直接負(fù)責(zé)分管領(lǐng)導(dǎo)做出，未提交會議進(jìn)行集體討論，出現(xiàn)決策決定和決策執(zhí)行脫節(jié)的現(xiàn)象。

4 N 公司提高“三重一大”決策效率具體建議：“五原則、九明確、六程序、四監(jiān)督”

國有企業(yè)是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。決策成功是最大的成功，決策失誤是最大的失誤。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國有企業(yè)因違反決策程序，擅自決策，決策失誤和管理不善等造成國有資產(chǎn)損失或潛在損失的金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貪污挪用等經(jīng)濟(jì)犯罪的金額。如何避免決策失誤，減少經(jīng)濟(jì)損失，唯有建立一套行之有效的決策機(jī)制，給決策者套上問責(zé)的緊箍咒，讓決策者為自己的失誤埋單。以下將圍繞“五原則、九明確、六程序、四監(jiān)督”提出一些改進(jìn)思路。

4.1 五個原則，保障“三重一大決策制度”實(shí)施

一是充分征求黨組織意見，貫徹黨組織的意見或決定；二是必須集體決策，同時深入開展調(diào)查研究，充分聽取各方面意見，加強(qiáng)與公司治理結(jié)構(gòu)溝通，防止個人或少數(shù)人專斷；暫未達(dá)成一致的，應(yīng)緩辦并及時向上級黨組織或者股東報(bào)告；三是科學(xué)決策，對專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的重要事項(xiàng)，應(yīng)經(jīng)過專家評估及技術(shù)、政策、法律咨詢；四是合法決策，必須進(jìn)行合法合規(guī)性審查和風(fēng)險(xiǎn)評估；五是職工民主監(jiān)督，涉及職工權(quán)益、社會責(zé)任等方面的重要事項(xiàng)，應(yīng)聽取工會意見。

4.2 九個“明確”，完善“三重一大決策制度”

明確區(qū)分黨組織、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事、職工大會等議事機(jī)構(gòu)在國有企業(yè)治理中的不同作用和權(quán)限，結(jié)合企業(yè)實(shí)際運(yùn)作情況，把這些機(jī)構(gòu)的職能定位、權(quán)責(zé)范圍厘清，最好做成圖表方便查閱；明確哪些事項(xiàng)屬于“三重一大”事項(xiàng)，要有具體標(biāo)準(zhǔn)，其中能量化的要全部量化；明確規(guī)范各機(jī)構(gòu)的決策流程，決策方式、步驟、議程、時限等，分別制定其議事規(guī)則；明確必須聘請專家提供咨詢意見的事項(xiàng)；明確必須征求職工大會、工會的事項(xiàng)；明確決策之前必須準(zhǔn)備的可行性文件等項(xiàng)目資料；明確決策會議記錄、存檔、查詢、執(zhí)行等后續(xù)事宜；明確需要請示上級黨組織及股東方的事項(xiàng)；明確“三重一大”決策制度的監(jiān)督管理。

4.3 六個關(guān)鍵基本程序，確保“三重一大決策制度”有效執(zhí)行

一是研究論證程序。提交會議集體決策前應(yīng)通過必要的研究論證程序，充分吸收各方面意見。重大投資和工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)事先充分聽取有關(guān)專家意見。重要人事任免，應(yīng)事先征求上級黨組織和股東方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)意見。研究決定企業(yè)改制以及經(jīng)營管理方面的重大問題、涉及職工切身利益的重大事項(xiàng)、重要規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)聽取工會意見。

二是會前合規(guī)性審查。對涉及“三重一大”議題應(yīng)附上合規(guī)性審查意見，涉及法律問題，法律顧問或?qū)徲?jì)部門等應(yīng)出具意見書。

三是重視會前醞釀。決策事項(xiàng)應(yīng)提前告知所有參與決策人員并提供相關(guān)材料，事先聽取反饋意見。注意加強(qiáng)與外部董事等溝通，聽取意見、建議。

四是會中充分表達(dá)。凡“三重一大”事項(xiàng)原則上應(yīng)通過現(xiàn)場會議進(jìn)行表決，不得以個別征求意見等方式做出決策。緊急情況下由個人或少數(shù)人臨時決定的，應(yīng)在事后及時向黨組織、董事會等報(bào)告并按程序予以追認(rèn)。對涉及“三重一大”議題應(yīng)附上合規(guī)性審查意見，主要負(fù)責(zé)人末位發(fā)言，會議決定多個事項(xiàng)時，應(yīng)逐項(xiàng)研究決定，若存在嚴(yán)重分歧，一般應(yīng)推遲做出決定，議定事項(xiàng)采用書面表決。

五是會議記錄完整。資料存檔“片紙抵萬言”。會議決定事項(xiàng)、過程、參與人及其意見、結(jié)論等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)完整、詳細(xì)記錄并存檔備查。會議記錄、董事會會議記錄應(yīng)如實(shí)、完整、準(zhǔn)確記錄每一位發(fā)言情況。必要時采取錄音錄像等方式進(jìn)行。

六是及時報(bào)告股東及其他機(jī)構(gòu)。決策做出后，應(yīng)按照分工組織實(shí)施并明確落實(shí)部門和責(zé)任人。如遇特殊情況需對決策內(nèi)容作重大調(diào)整，原則上必須通報(bào)應(yīng)知曉機(jī)構(gòu)并重新按規(guī)定履行決策程序。

4.4 四機(jī)構(gòu)加強(qiáng)檢查執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，保障“三重一大決策制度”依法合規(guī)

在企業(yè)內(nèi)部在建立“三重一大”事項(xiàng)決策的回避制度，決策考核評價和評估制度，決策失誤糾錯改正機(jī)制和責(zé)任追究制度的基礎(chǔ)上，做好四機(jī)構(gòu)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。

一是履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)即股東方應(yīng)當(dāng)對國企制定的“三重一大”事項(xiàng)范圍是否全面科學(xué)、決策程序是否嚴(yán)密、責(zé)任追究措施是否有效進(jìn)行嚴(yán)格審查，切實(shí)加強(qiáng)對所管轄的國有企業(yè)貫徹落實(shí) “三重一大”決策制度情況的監(jiān)督檢查。予以批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后監(jiān)督其實(shí)施。

二是各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在依照 《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》的規(guī)定，結(jié)合年度考核進(jìn)行監(jiān)督檢查，做出評估，并向企業(yè)黨組織和上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)報(bào)告中應(yīng)當(dāng)將國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員執(zhí)行“三重一大”決策制度的情況作為重點(diǎn)內(nèi)容。

三是各級巡視及考核小組對“三重一大”決策制度的執(zhí)行情況作為責(zé)任制考核的重要內(nèi)容和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)事項(xiàng)，作為民主生活會、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員述職述廉的重要內(nèi)容。

5 結(jié)論

在黨組織嵌入企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)時，“三重一大”事項(xiàng)決策的黨組織前置討論研究勢在必行，與其他法人治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)利對等，要保證黨組織既不“缺位”，也不“越位”，各治理主體有機(jī)協(xié)調(diào)、相互制衡，全周期管控，對企業(yè)重大事項(xiàng)識別、醞釀、提出、討論、決策、落實(shí)、監(jiān)督、追責(zé)等決策全周期進(jìn)行管理，確保國有企業(yè)決策合理科學(xué)、民主高效，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，國有企業(yè)做大做強(qiáng)。