借力PPP模式控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

倪筱楠，孫園園

（沈陽(yáng)大學(xué) 商學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110044）

在二十世紀(jì)九十年代，PPP模式以新興的項(xiàng)目融資方式被引入中國(guó)，作為一種以政府和私營(yíng)企業(yè)的合作伙伴關(guān)系出現(xiàn)，但是當(dāng)時(shí)的PPP模式處于“摸著石頭過河”的階段。在2013年，第十八屆三中全會(huì)明確提出社會(huì)資本可以通過特許經(jīng)營(yíng)等的方式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)，從此PPP模式受到了國(guó)家的重視。為了充分發(fā)揮PPP模式對(duì)緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家分別在2017年下旬和2020年初針對(duì)PPP模式項(xiàng)目庫(kù)的管理問題和儲(chǔ)備問題出臺(tái)了相關(guān)的文件，在文件中明確表明PPP模式項(xiàng)目的本質(zhì)要求，這為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)打下了基礎(chǔ)。

一、借力PPP模式控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)闡述

(一)PPP模式和地方政府債務(wù)概念的界定

PPP(public-private-partnership)模式是政府與社會(huì)資本方在投資建設(shè)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)建立的合作伙伴關(guān)系，在這種關(guān)系中，政府和社會(huì)資本方共同承擔(dān)PPP項(xiàng)目的收益和風(fēng)險(xiǎn)。這在一定程度上反映了第十八屆三中全會(huì)的內(nèi)容，為政府解決城市建設(shè)融資問題和緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題提供了有效的方法。它主要包括BOT模式、TOT模式、ROT模式等。而地方政府債務(wù)包括兩部分，分別是隱性債務(wù)和顯性債務(wù)，前者還未被國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，后者是指政府債務(wù)。

(二)借力PPP模式控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

1.PPP項(xiàng)目投資主體多元化。在PPP模式下，政府和社會(huì)資本方共同投資PPP項(xiàng)目，私營(yíng)企業(yè)提供的資產(chǎn)和服務(wù)為政府提供了更多的資金和技術(shù)，提升了投資項(xiàng)目的效率，較之前單一依靠政府承擔(dān)項(xiàng)目融資時(shí)，緩解了政府融資壓力，控制了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提高。

2.PPP模式防止投資項(xiàng)目費(fèi)用超支。PPP項(xiàng)目完工后需要政府的批準(zhǔn)使用后才可以獲得收益，因此，私營(yíng)企業(yè)為了盡早地獲得投資項(xiàng)目收益，會(huì)提升項(xiàng)目效率、降低工程造價(jià)，能夠消除投資項(xiàng)目費(fèi)用超支，控制項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)，從而防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。

二、借力PPP模式控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效性分析

(一)PPP模式使地方政府財(cái)政支出壓力減弱并緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投資的項(xiàng)目大多是鐵路、高速公路、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，特點(diǎn)都是時(shí)間跨度較長(zhǎng)、投資所需資金較多、規(guī)模較龐大，每個(gè)項(xiàng)目的初期投資成本較多，幾乎看不見收益，收支不成比例。在項(xiàng)目建設(shè)的期間內(nèi)，由于時(shí)間跨度過長(zhǎng)，政府還需支付融資的利息支出，如果該項(xiàng)目完全由政府出資投建，那么很可能政府的財(cái)政支出不夠，引發(fā)大量債務(wù)，增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，由于私營(yíng)企業(yè)可以和政府一起承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行社會(huì)資本的融資，一方面減輕政府的財(cái)政壓力，另一方面在政府付費(fèi)的方式下，較傳統(tǒng)模式政府節(jié)約了從建設(shè)初期到服務(wù)階段時(shí)產(chǎn)生的融資利息費(fèi)用。PPP模式下的另外一種使用者付費(fèi)模式，使用者的付費(fèi)直接與服務(wù)體驗(yàn)相關(guān)，政府不用承擔(dān)費(fèi)用，是消費(fèi)者付費(fèi)。但使用者付費(fèi)不是完全彌補(bǔ)，仍然還需要政府的補(bǔ)貼，PPP模式下政府財(cái)政支出不像傳統(tǒng)模式下一次性付款，而是可以分期付款。無(wú)論是PPP政府付費(fèi)模式還是PPP使用者付費(fèi)模式，都有利于緩解地方政府財(cái)政支出的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

(二)PPP模式使地方政府和私營(yíng)企業(yè)共擔(dān)投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

在傳統(tǒng)的政府融資模式下，政府一般獨(dú)自承擔(dān)融資所帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上，不止增加了債務(wù)量，還增大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果地方政府自身償還不了債務(wù)，一般由中央政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，有可能助長(zhǎng)地方政府負(fù)債量過度的情況，增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，私營(yíng)企業(yè)與政府之間的合作呈現(xiàn)了同享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的模式，換句話說，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)由私營(yíng)企業(yè)和政府共同承擔(dān)，較傳統(tǒng)的項(xiàng)目投資模式，PPP模式有利于控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在投資項(xiàng)目初期的合同上明確表明雙方各自所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)條款，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)立即做出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，讓更有能力解決風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)。因此，一般情況下，政府承擔(dān)社會(huì)環(huán)境變化、政策條款變化，而私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)市場(chǎng)環(huán)境變化、運(yùn)營(yíng)管理變化，這使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效緩解。

三、借力PPP模式控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的瓶頸

(一)PPP模式缺乏法律制度保障

在PPP模式下的立法階段，國(guó)家出臺(tái)了多個(gè)地方性的法規(guī)和部門規(guī)章制度，但是由于多種規(guī)則和文件性的法規(guī)對(duì)各級(jí)地方政府存在混用、沖突、不明確等問題，導(dǎo)致許多PPP項(xiàng)目并沒有法律制度的保障，不利于控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，PPP項(xiàng)目主要是大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而這些項(xiàng)目建設(shè)普遍時(shí)間跨度較長(zhǎng)、投資所需資金較多，以及收益期限較長(zhǎng)，在沒有穩(wěn)定、明確的地方性法規(guī)和部門規(guī)章制度下，私營(yíng)企業(yè)會(huì)因?yàn)樽陨韺?duì)承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，對(duì)其合作PPP模式下的項(xiàng)目沒有信心而退縮，喪失項(xiàng)目對(duì)私營(yíng)企業(yè)的吸引。同時(shí)由于沒有統(tǒng)一且明確的法律法規(guī)機(jī)制有可能會(huì)使項(xiàng)目的合同發(fā)生變化，更嚴(yán)重的可能會(huì)使項(xiàng)目失敗，這對(duì)緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)非常不利。

(二)PPP模式投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配不公平

國(guó)家規(guī)定PPP模式下項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)、管理和建設(shè)由私營(yíng)企業(yè)分擔(dān)，而政策變化和法律法規(guī)的調(diào)整由政府分擔(dān)。雖然規(guī)定是合理的，但是在實(shí)際推動(dòng)過程中，出現(xiàn)了許多問題，例如在簽訂合同時(shí)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配不對(duì)稱問題，政府為了緩減財(cái)政的壓力，單方面規(guī)避自身所需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，以此來(lái)減少風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)責(zé)。除此之外，政府為了吸引私營(yíng)企業(yè)投資，變相主動(dòng)要求承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)給予私營(yíng)企業(yè)保底承諾，單一的使政府承擔(dān)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，這無(wú)疑增大了政府自身的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，這兩種情況都違背了規(guī)定中共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則。

(三)PPP模式未建立必要的監(jiān)管機(jī)制

由于沒有設(shè)立監(jiān)督機(jī)制使得PPP項(xiàng)目從2014年開始大量引入，多次引發(fā)不規(guī)范的操作，濫用問題屢屢發(fā)生，使各級(jí)政府面臨極高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。除此之外，政府過度追求基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，忽略了對(duì)PPP項(xiàng)目本質(zhì)的辨別，盲目采用PPP模式，出現(xiàn)了大量的形式主義，這些行為無(wú)疑都給政府債務(wù)增加了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)PPP模式公私雙方未遵守合同條款

雖然我們可以通過法律法規(guī)的制定和監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立來(lái)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理，但是PPP模式要想充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)則需要公私雙方遵守合同條款。有些PPP項(xiàng)目中政府和私營(yíng)企業(yè)并未遵守合同條款，存在違約的行為，使得在未來(lái)可能會(huì)產(chǎn)生一些難以預(yù)測(cè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)危機(jī)，嚴(yán)重的可能會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。除此之外，政府在招投標(biāo)過程中，有可能存在大量的內(nèi)幕交易，產(chǎn)生很多隱患，不僅會(huì)造成投資效率低以及國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)的問題，更易滋生腐敗，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了巨大危害。同時(shí)，大部分的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不僅項(xiàng)目收益的回收期較長(zhǎng)，而且投資成本較大，像機(jī)場(chǎng)、高速公路等，都需要通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，慢慢地在以后的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中逐步回收投資，而有的項(xiàng)目需要很多年以后才能將投資收回，因此，這對(duì)急于收回利益的私營(yíng)企業(yè)來(lái)說是非?？简?yàn)其定力的，有些企業(yè)未經(jīng)受得住其他外界的誘惑，轉(zhuǎn)去投資別的項(xiàng)目，導(dǎo)致在與政府合作的項(xiàng)目中出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象，嚴(yán)重違反了合同條款，提高了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(五)PPP模式政府職能未發(fā)生改變

PPP模式下建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)是非常復(fù)雜的項(xiàng)目融資行為。為了吸引私營(yíng)企業(yè)投資，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，地方政府必須保證私營(yíng)企業(yè)可以獲得合理的投資回報(bào)。但是，目前國(guó)家的各級(jí)地方政府部門，并沒有真正做好接受PPP模式的準(zhǔn)備，其職能也未發(fā)生改變，造成了一些PPP項(xiàng)目的失敗，加劇了政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，很多地方政府并沒有深入理解PPP模式的真正含義以及對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用和意義，而僅僅只是把它當(dāng)作一種融資工具而已，使得PPP模式難以發(fā)揮自身緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)。

四、借力PPP模式控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

(一)完善PPP模式相關(guān)法律

PPP模式在我國(guó)的發(fā)展有三個(gè)階段：“摸著石頭過河”階段、“黑貓白貓”階段和規(guī)范化階段。從規(guī)范化階段我國(guó)就已經(jīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作給予了政策層面和操作層面的指導(dǎo)。但是曾經(jīng)的法律環(huán)境并不完善，因此為了發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，制定并完善其法律機(jī)制顯得尤為重要。對(duì)PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)的政府和私營(yíng)企業(yè)，他們二者的主體責(zé)任、權(quán)力、資金、風(fēng)險(xiǎn)分配，以及PPP模式的整個(gè)流程，都要在法律中予以明確的界定和規(guī)范。通過制定法律體系，建立對(duì)政府部門和社會(huì)資本方行為的規(guī)范，完善健全公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的定價(jià)監(jiān)督機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)保障公共設(shè)施項(xiàng)目的利益。這樣做的好處是可以提高社會(huì)資本方的自信心，增加PPP項(xiàng)目的服務(wù)品質(zhì)和效果，同時(shí)也可以化解政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但是，制定的政策法律會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)環(huán)境的變化而發(fā)生改變，很可能導(dǎo)致PPP模式下的項(xiàng)目出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)，所以政府要做出相對(duì)應(yīng)的允諾和保證，確保政策法律的連續(xù)性和穩(wěn)定性，并適時(shí)地做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方案，能夠有效的控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)健全PPP模式投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵在于政府和私營(yíng)企業(yè)雙方利益分配與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)問題。在實(shí)際的操作過程中，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是很多的，風(fēng)險(xiǎn)分配不對(duì)稱是普遍存在的。想要改變現(xiàn)狀，一方面政府應(yīng)該放低姿態(tài)，以一種平等的市場(chǎng)主體身份參與到PPP項(xiàng)目的建設(shè)中去，與私營(yíng)企業(yè)一起承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，否則單一依靠政府會(huì)使政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高；另一方面投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益要相互匹配，這樣才會(huì)有企業(yè)愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，與政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，否則一味的讓企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，卻沒有給予相應(yīng)的收益，多數(shù)企業(yè)只能是敬而遠(yuǎn)之。因此，PPP模式下將投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分給政府和私營(yíng)企業(yè)對(duì)緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有巨大的意義。

(三)建立PPP模式必要的監(jiān)管機(jī)制

在通過PPP模式緩減地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過程中，要明確每個(gè)PPP項(xiàng)目的界定，如項(xiàng)目生命期、項(xiàng)目資金，防止有些不符合條件的項(xiàng)目也采用PPP模式，從而導(dǎo)致增加政府債務(wù)。同時(shí)，可以制定一些PPP項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于地方政府可能發(fā)生違約的問題上進(jìn)行監(jiān)管，成立全國(guó)性的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行自上而下的管理模式，在某些發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)、英國(guó)等，使用PPP模式時(shí)已經(jīng)成立了統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。除此之外，在對(duì)政府行為和社會(huì)資本方進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，還需要負(fù)責(zé)對(duì)PPP項(xiàng)目的審批，監(jiān)管其建設(shè)的前期、中期和后期。對(duì)于私營(yíng)企業(yè)的選擇上，可以通過向社會(huì)公開招標(biāo)的方式，將所參選的機(jī)構(gòu)進(jìn)行排序，選擇一個(gè)適合PPP項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)，在選擇的時(shí)候可以著重參考私營(yíng)企業(yè)的專業(yè)能力、投資水平和管理能力。對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的準(zhǔn)備和開始階段，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要幫助政府選擇合適的營(yíng)運(yùn)方式，通過嚴(yán)苛的規(guī)章制度和科學(xué)化的管理，控制收益與成本的比例，從而有利于PPP項(xiàng)目的展開，緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(四)公私雙方遵守PPP項(xiàng)目中的合同條款

提高PPP項(xiàng)目的效率依靠項(xiàng)目雙方的契約精神，以透明化促效率。通過與私營(yíng)企業(yè)合作的PPP模式，可以在一開始實(shí)施項(xiàng)目透明化，提高經(jīng)營(yíng)效率減少浪費(fèi)，有效杜絕現(xiàn)有政府項(xiàng)目建設(shè)中的種種弊端。除此之外，政府在PPP項(xiàng)目中作為主導(dǎo)者，往往是項(xiàng)目相關(guān)政策的制定者和開發(fā)者，所以應(yīng)該關(guān)注政府的行為是不是合規(guī)合法，培養(yǎng)政府的契約精神，同時(shí)在合同中明確政府的義務(wù)與權(quán)力，對(duì)違反合同的行為做出明確的處罰和措施。同時(shí)，可以將違反合同的行為與政府官員的提拔相掛鉤，從而培養(yǎng)其契約精神的養(yǎng)成。對(duì)于私營(yíng)企業(yè)來(lái)說，要培養(yǎng)自身的契約精神，不得違法合同條款，否則將面對(duì)巨大的賠償責(zé)任。這使得合同雙方養(yǎng)成良好的契約精神，從而提高PPP項(xiàng)目的效率，緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(五)政府積極轉(zhuǎn)變PPP模式中的職能

要使PPP模式發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)其健康常態(tài)發(fā)展，地方政府就要更新觀念，轉(zhuǎn)變職能理念，從心里重視PPP模式。雖然PPP模式在最初引進(jìn)我國(guó)的時(shí)候是以融資方式被人們所知曉的，但是通過在實(shí)踐中的應(yīng)用，PPP不僅僅是一種債務(wù)專家工具和融資模式，其實(shí)也是一種新的管理模式，而融資只是它的一種職能。政府必須要轉(zhuǎn)變自身職能，真正參與到PPP項(xiàng)目的實(shí)行、管理中去，真正認(rèn)識(shí)PPP模式的含義、作用和意義，發(fā)揮PPP模式緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)。