大監(jiān)督背景下紀檢監(jiān)察和審計協(xié)同聯(lián)動監(jiān)督路徑及方法探析

■徐建 劉朋龍

黨的十九屆四中全會明確提出“健全黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性”，要求“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)”。黨的十九屆六中全會再次強調(diào)完善黨和國家監(jiān)督體系，依紀依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力。紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督同為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，二者高效的協(xié)同聯(lián)動，對推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭向縱深發(fā)展，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。如何在大監(jiān)督背景下，構建紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督有效融合的監(jiān)督格局，是值得我們深入探討的重要課題。

一、紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動的必要性

1.大監(jiān)督的背景決定紀審聯(lián)動監(jiān)督勢在必行。

以習近平同志為核心的黨中央在黨的十九大高瞻遠矚地作出健全黨和國家監(jiān)督體系的戰(zhàn)略部署。習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上再次強調(diào)要“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，不斷完善權力監(jiān)督制度和執(zhí)紀執(zhí)法體系，各種監(jiān)督協(xié)調(diào)貫通，形成常態(tài)長效的監(jiān)督合力”。隨著全面深化改革不斷向縱深推進，“健全黨和國家監(jiān)督體系，已由前期的夯基壘臺、立柱架梁，中期的全面推進、積厚成勢，進入到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段。各領域各環(huán)節(jié)監(jiān)督的關聯(lián)性互動性明顯增強，每一種監(jiān)督都會對其他監(jiān)督產(chǎn)生重要影響，也都需要其他監(jiān)督協(xié)同配合，必須上下統(tǒng)籌、聯(lián)動推進。”在系統(tǒng)而宏大的大監(jiān)督背景映照下，僅依靠任何一種監(jiān)督形式都無法達成完善監(jiān)督體系的戰(zhàn)略目標，這就從根本上決定了紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督的聯(lián)動不是需要而是必須。

2.工作目標的一致性決定紀審聯(lián)動監(jiān)督有共同的價 值追求。

紀檢監(jiān)察機關和審計機關雖在領導體制、監(jiān)督對象和方式等方面有較大區(qū)別，但同為黨領導的監(jiān)督體系重要組成部分，二者都是通過發(fā)現(xiàn)、糾正問題，推動制度機制建立完善，預防問題再次發(fā)生，從而推動黨的路線方針和國家決策部署落實落地。無論是紀檢監(jiān)察監(jiān)督對黨員、干部和公權力全覆蓋式的監(jiān)督，還是審計部門主要對國家經(jīng)濟活動的監(jiān)督，二者都旨在促進黨員或領導干部，依法履職盡責、主動擔當作為，確保權為民所用，防控各種政治經(jīng)濟風險。高度契合的工作目標，對增強監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性提出了要求，這也決定了紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督間的聯(lián)動有著堅實的政治基礎和價值追求。

3.復雜化的反腐敗斗爭形勢決定紀審聯(lián)動監(jiān)督有共同的現(xiàn)實需要。

反腐敗斗爭雖然取得壓倒性勝利并全面鞏固，但我們必須清醒看到腐敗的存量還未清底、增量仍有發(fā)生，滋生不正之風的土壤依然存在，對形勢的嚴峻性和復雜性決不能低估。同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，腐敗“權力濫用、以權謀私”的本質(zhì)雖未變化，但傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織，腐敗的形式和手段日益隱蔽復雜，由明目張膽變?yōu)榘迪洳僮?，如通過高息放貸、違規(guī)入股、控制影子公司等方式牟利斂財，有的接受請托人以給親屬安排工作或使特定關系人不實際工作而領取報酬等方式進行利益輸送。嚴峻復雜的反腐敗斗爭形勢要求，必須充分發(fā)揮各項監(jiān)督在不同領域的優(yōu)勢，攥指成拳凝聚監(jiān)督合力、增強監(jiān)督效能，這是紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動的現(xiàn)實基礎和戰(zhàn)略抉擇。

二、紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動的現(xiàn)實困境

1.監(jiān)督內(nèi)容不一致，導致聯(lián)動的步調(diào)難統(tǒng)一。

紀檢監(jiān)察監(jiān)督的主要對象是黨員和國家公職人員，監(jiān)督內(nèi)容是其履行黨員義務和依法履行職權狀況；審計監(jiān)督的主要對象是國家經(jīng)濟事權，近年來逐步拓展至國家領導干部生態(tài)環(huán)保等方面職責的履行情況，監(jiān)督內(nèi)容多為財務收支情況、會計憑證、國有資產(chǎn)管理等?？梢哉f，紀檢監(jiān)察監(jiān)督側重對“人”的監(jiān)督，體現(xiàn)的是更為宏觀的“政治要求”，審計監(jiān)督更多的是對“事”的監(jiān)督，發(fā)揮著“經(jīng)濟體檢”的微觀職能。監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容的顯著差異，加上二者隸屬于不同的黨政部門，領導體制和運作機制存在較大區(qū)別，決定了兩種監(jiān)督從工作的初始就存在著天然的隔閡，聯(lián)動的步調(diào)也因此難以實現(xiàn)有效統(tǒng)一。

2.監(jiān)督手段不相同，導致聯(lián)動的方式難融合。

紀檢監(jiān)察監(jiān)督主要通過對群眾舉報、執(zhí)法司法機關移送線索的核查去界定黨員和公職人員是否存在違紀違法問題，監(jiān)督的手段長期主要依靠談話和實地核查有關情況，監(jiān)察體制改革后法律賦予了監(jiān)察委員會“12＋3”種審查調(diào)查措施。審計則主要依靠檢查財會資料等方式對經(jīng)濟領域收支、政策執(zhí)行狀況和內(nèi)控情況進行監(jiān)督。紀檢監(jiān)察監(jiān)督的方法雖然得到擴展，但在措施整合和規(guī)范化使用上還有較大提升空間，可謂“多而不?！?；得益于長期以來制度化運作，審計監(jiān)督在規(guī)范化、專業(yè)化上取得了長足進步，但監(jiān)督手段卻常常陷入“專而不全”的被動。監(jiān)督手段在使用規(guī)則和標準上的較大差異，使聯(lián)動監(jiān)督存在諸多掣肘，聯(lián)動方式難以有效融合、聯(lián)動方法有待完善。

3.信息渠道不暢通，導致協(xié)同的成本難壓低。

紀檢監(jiān)察監(jiān)督既包括核查問題線索、追責問責，以及督促問題整改等事中、事后監(jiān)督，也包括對苗頭性、傾向性問題及時提醒的事前監(jiān)督；審計監(jiān)督則是對已發(fā)生的經(jīng)濟事務或領導干部任期內(nèi)專項履職等情況進行評價，其形式多體現(xiàn)為事后監(jiān)督。監(jiān)督模式和介入階段的不同，對監(jiān)督工作的要求也區(qū)別明顯，審計監(jiān)督多為依法審查現(xiàn)有的經(jīng)濟活動相關記錄，“強調(diào)信息公開、透明，重視及時發(fā)布審計結果”，而紀檢監(jiān)察監(jiān)督則更為敏感，期間伴隨著許多威脅審查調(diào)查安全的不確定因素，核實的形式較為審慎，更為強調(diào)保密紀律。工作要求的不同使紀檢監(jiān)察機關和審計機關在信息溝通上無法實現(xiàn)實時高效，這也間接導致了出現(xiàn)監(jiān)督重合和監(jiān)督空白并存等問題。

4.成果運用不全面，導致協(xié)同的質(zhì)效難彰顯。

十九屆中央紀委四次全會對做好監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法“后半篇文章”作出明確要求，中央紀委五次全會再次要求“深化標本兼治，做實以案促改、以案促治”。《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中也明確提出“做實審計監(jiān)督后半篇文章”。就監(jiān)督實踐來看，紀檢監(jiān)察機關雖有問責利器護航，保障了反饋問題整改的剛性約束，但問責泛化、不精不準問題一定程度存在，做好審查調(diào)查后續(xù)工作也尚未形成制度化常態(tài)化機制；審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題則常因權威性不足讓整改僅停留于口頭和文件，整改措施不落實、拖延整改問題時有發(fā)生，審計監(jiān)督的警示效果無法有效發(fā)揮。兩種監(jiān)督治本功能上共存的不足，以及各自在“治標”上的缺陷，導致無法讓監(jiān)督一案、警示一片、治理一域的綜合效應充分彰顯。

三、紀檢監(jiān)察和審計協(xié)同聯(lián)動監(jiān)督的路徑依賴

1.強化戰(zhàn)略協(xié)同，注重頂層設計和“紐帶”連接。

首先，要有協(xié)同的意識。紀檢監(jiān)察機關和審計機關要站在完善黨和國家監(jiān)督體系，提高監(jiān)督治理效能的政治高度，充分認識二者協(xié)同作戰(zhàn)的重要意義，不斷拓展聯(lián)動的范圍、提高聯(lián)動的層次。其次，要做好頂層規(guī)范。早在2003 年，中央紀委、原國家監(jiān)察部和審計署就曾聯(lián)合印發(fā)了《關于紀檢監(jiān)察機關和審計機關在查處案件中加強協(xié)作配合的通知》，2020 年中央紀委又制定了線索移送方面的專項規(guī)定，但規(guī)定的協(xié)作面還較為單一。有必要在國家或省級層面根據(jù)監(jiān)察體制改革和市場經(jīng)濟發(fā)展的新形勢新要求，出臺規(guī)范全方位協(xié)同配合的指導性意見，為聯(lián)動監(jiān)督提供遵循和指導。最后，要充分發(fā)揮各級審計委員會作為決策議事協(xié)調(diào)機構的“紐帶”作用，加強工作統(tǒng)籌、優(yōu)化資源配置，增進組成部門間的協(xié)作配合，共同促進問題整改和政策落實。

2.強化制度構建，注重機制形成和經(jīng)驗推廣。

從權力制約和監(jiān)督的內(nèi)在機理看，機制是制度的內(nèi)在要求，制度是機制的外在表現(xiàn)；制度強調(diào)的是穩(wěn)定性，機制強調(diào)有效性。紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督的聯(lián)動既需要制度體系的支撐也需要順暢機制的保障，因此有必要對二者協(xié)同監(jiān)督的權責體系予以科學規(guī)劃。要促進聯(lián)席會議、信息通報、案情研判、責任厘定等協(xié)同制度的構建，以及線索移送、溝通反饋、交叉審查、強化整改、人才培養(yǎng)等聯(lián)動機制的完善，推動監(jiān)督工作在正確軌道上規(guī)范運行。同時，要大膽探索、充分挖掘，既注重打造協(xié)同監(jiān)督的先進典型，又善于把有效有用的經(jīng)驗做法總結出來、推廣出去，充分釋放先進典型的引領示范效應。

3.強化優(yōu)勢互補，注重學習交流和借勢借力。

紀檢監(jiān)察機關和審計機關工作模式上的差異雖給聯(lián)動監(jiān)督的開展帶來了障礙，但審計機關在財務管理、招標投標、工程基建等監(jiān)督領域的專業(yè)特長，紀檢監(jiān)察機關在調(diào)動監(jiān)督資源、推動問題整改方面的權威，能夠有效彌補對方核查手段不精準、問責無力等方面的不足。在充分履行各自職責基礎上，要切實開展多種形式的學習交流、補足短板弱項，通過開展聯(lián)合監(jiān)督、審計機關先行介入等方式，切實將專業(yè)性和權威性有效結合，巧用審計部門監(jiān)督職業(yè)化、規(guī)范化的力，善用紀檢監(jiān)察機關反腐零容忍、全覆蓋的勢，做到信息共享、成果互通，強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補，真正實現(xiàn)“1＋1＞2”的監(jiān)督效果。

4.強化成果運用，注重風險防控和警示教育。

發(fā)現(xiàn)問題只是開展監(jiān)督的手段，促進問題整改、防范問題糾而復發(fā)，推動經(jīng)濟社會健康發(fā)展才是最終目的，要堅持揭示問題、推動解決問題與促進建立風險防范長效機制相統(tǒng)一，深化監(jiān)督成果運用。要將審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況作為黨風廉政考核和巡視巡察范圍，歸入個人及單位廉政檔案，作為晉升、評先評優(yōu)的依據(jù)。審計機關對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時向問題部門出具審計風險提示，發(fā)現(xiàn)涉嫌違紀違法問題的要向紀檢監(jiān)察機關出具問責建議，做到風險防范和事先預警。紀檢監(jiān)察機關對監(jiān)督檢查、審查調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的廉政風險點，要針對性地出具紀檢監(jiān)察建議，督促及時整改完善。同時，要在嚴肅查處問責基礎上，利用身邊人、身邊事、身邊案，通過案情通報、剖析懺悔錄、制作警示教育宣傳片等震撼心靈的形式及時跟進警示教育，做實審計和案件查辦后半篇文章。

四、紀檢監(jiān)察和審計協(xié)同聯(lián)動監(jiān)督的具體方法探析

“權力監(jiān)督不僅是一個制度問題，也是技術問題”，我們在從宏觀立場對聯(lián)動監(jiān)督路徑加以分析的基礎上，還需要從技術層面對聯(lián)動的方式方法進行深入探討。

1.廣泛運用新興技術，實現(xiàn)監(jiān)督方法的不斷革新。

黨的十九大報告指出，要善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段開展工作，十九屆中央紀委四次全會明確要求“加強信息化監(jiān)督平臺建設”，《中央紀委國家監(jiān)委信息化工作規(guī)劃（2018～2022 年）》明確提出紀檢監(jiān)察業(yè)務要與現(xiàn)代信息技術深度融合。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)“要堅持科技強審，加強審計信息化建設”。紀檢監(jiān)察機關和審計機關必須與時俱進，不斷革新監(jiān)督方法，充分運用大數(shù)據(jù)、5G、區(qū)塊鏈等新興技術為監(jiān)督賦能，提高監(jiān)督信息化和智能化水平。要在充分盤活現(xiàn)有數(shù)據(jù)應用平臺資源的基礎上，通過建立通用化信息監(jiān)督平臺，實現(xiàn)監(jiān)督數(shù)據(jù)一網(wǎng)共享、信息資源相互融通，打破部門間信息壁壘，促進基礎信息、人力、技術、成果運用等監(jiān)督資源的整合，不斷降低監(jiān)督成本。

2.充分挖掘人才潛力，實現(xiàn)專業(yè)隊伍的完善充盈。

首先，要創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制。將紀檢監(jiān)察方面法律法規(guī)和審計業(yè)務知識納入對方干部培訓內(nèi)容，通過共上一堂課、以考促學等方式，增強“常備部隊”的綜合監(jiān)督能力。其次，要培育挖掘?qū)彶檎{(diào)查和審計業(yè)務骨干。通過赴上級部門跟班學習、到下級部門掛職鍛煉等方式，逐步建立擴充專業(yè)人才儲備庫，打造能打硬仗的“特戰(zhàn)隊”。同時，要通過互派干部實習培訓，實地參與對方監(jiān)督工作等方式，增強隊伍紀法融合的理念，提高精準執(zhí)紀執(zhí)法工作能力。此外，還要注重前瞻性理論研究。兩部門每年圍繞聯(lián)動監(jiān)督的主題，選取一至兩個探索完善體制機制、工作模式等方面的課題加以深入研究，出臺一系列理論和制度成果，為協(xié)同合作的縱深發(fā)展提供智力支持，鍛造一批高素質(zhì)研究型人才。

3.統(tǒng)籌事前事中事后，實現(xiàn)監(jiān)督的經(jīng)常化、全覆蓋。

監(jiān)督工作不只是事中查處問責，更體現(xiàn)于前期問題預防和后續(xù)長效機制管控，要通過制度建設進行前瞻性和預見性的風險防控。習近平總書記在中央紀委五次全會上強調(diào)，要把監(jiān)督貫穿于黨領導經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，構建全覆蓋的責任制度和監(jiān)督制度。2015 年出臺的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》和《關于實行審計全覆蓋的實施意見》提出了“審計全覆蓋”的要求?！叭采w”除了監(jiān)督內(nèi)容的全覆蓋，更應該注重監(jiān)督階段的全覆蓋。審計機關要同紀檢監(jiān)察機關有效聯(lián)動將抓早抓小、抓常抓長、強化日常監(jiān)督落到實處，根除長期以來僅局限于事中監(jiān)督公權力和國家經(jīng)濟資源使用中的尋租、濫用、浪費問題的弊端，把監(jiān)督的探照燈放大并投射在重大決策制定過程的公正性、決策執(zhí)行的程序性和制度機制運行的有效性等各方面，對苗頭性問題和制度性漏洞，及時提醒糾正、治于未病、“止之于始萌，絕之于未形”。

4.精準適用紀法政策，實現(xiàn)懲腐與治病救人并重。

開展紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督的目的不是為了查處干部，監(jiān)督過程中要精準適用“四種形態(tài)”，把握好政策策略，統(tǒng)籌好執(zhí)紀執(zhí)法的力度和溫度、嚴管和厚愛、激勵和約束的關系。要認真落實“三個區(qū)分開來”要求，把故意和過失、因私和因公、違規(guī)和試錯區(qū)分開來，大力實施容錯糾錯，客觀審慎對黨員干部作出評價和結論，確保實現(xiàn)政治紀法社會效果相統(tǒng)一的監(jiān)督質(zhì)效。審計機關監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，既要指出問題也要提出整改建議，對涉嫌違紀違法需移交紀檢監(jiān)察機關的，要明確區(qū)分問題發(fā)生的主客觀原因；紀檢監(jiān)察機關在對黨員干部有關問題進行核查或?qū)彶檎{(diào)查過程中，除了查清問題還要全面分析是否存在容錯糾錯情形，積極給政策給出路，防止“一棍子打死”，對受處分人員要及時開展教育回訪，充分保護廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)積極性。

五、結語

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，堅持從全局和戰(zhàn)略高度加強監(jiān)督體系頂層設計，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督，逐步推動了黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋、公職人員監(jiān)察全覆蓋、國家機關監(jiān)督和法律監(jiān)督全覆蓋。在大監(jiān)督的時代背景下，紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督必須有效破除協(xié)同不暢、聯(lián)動不力等問題，實現(xiàn)信息互通、監(jiān)督互動、成果互用，匯聚起監(jiān)督合力，以黨和國家監(jiān)督體系的完善，推動黨的建設科學化和國家治理現(xiàn)代化有機融合、促進治理效能全面提升。