行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度構(gòu)建研究

孫日輝 山東省濰坊市中心血站

引言

改革開(kāi)放的持續(xù)深入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)生活水平不斷提高，行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)部門，其職能和社會(huì)要求有了新的變化，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新階段下行政事業(yè)單位的改革發(fā)展，尤其是隨著新《政府會(huì)計(jì)制度》的推廣與實(shí)施，完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，進(jìn)而提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理，是當(dāng)下行政事業(yè)單位改革必然選擇。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控管理概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指事業(yè)單位內(nèi)部為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，通過(guò)嚴(yán)格制定內(nèi)部管理制度，實(shí)施內(nèi)部控制措施和方法，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定管理程序，對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、行政管理活動(dòng)的各種風(fēng)險(xiǎn)影響因素，進(jìn)行有效防范和管控。業(yè)務(wù)管理人員層面內(nèi)部控制主要任務(wù)內(nèi)容包括：財(cái)政預(yù)算管理收支、合同業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)核算業(yè)務(wù)管理控制、政府采購(gòu)管理項(xiàng)目合同業(yè)務(wù)管理技術(shù)控制、資產(chǎn)配置風(fēng)險(xiǎn)管理業(yè)務(wù)控制、建設(shè)項(xiàng)目合同業(yè)務(wù)管理控制、合同項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理控制等。各級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體工作目標(biāo)主要包括：確保各級(jí)事業(yè)單位內(nèi)部從事經(jīng)濟(jì)行政管理服務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)，程序真實(shí)合規(guī)；確保各級(jí)事業(yè)單位內(nèi)部國(guó)有資產(chǎn)安全和國(guó)有資金管理使用有效；確保各級(jí)事業(yè)單位年度行政管理財(cái)務(wù)預(yù)算申報(bào)相關(guān)信息真實(shí)完整；有效指導(dǎo)組織準(zhǔn)確防范違法違紀(jì)舞弊和有效組織預(yù)防腐??；有效組織提高行政管理服務(wù)的正常運(yùn)行管理效率和經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)效果。

二、影響行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)主要環(huán)節(jié)

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度

財(cái)務(wù)內(nèi)控是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，行政職業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制行之有效的前提是一套科學(xué)、合理、規(guī)范的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度涉及財(cái)務(wù)部門與其他各個(gè)部門間的協(xié)調(diào)、分配、有效組織。

（二）國(guó)有資產(chǎn)管理

國(guó)有資產(chǎn)管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制主要工作內(nèi)容，從資產(chǎn)購(gòu)買、資產(chǎn)領(lǐng)用到資產(chǎn)手續(xù)按照財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度要求進(jìn)行規(guī)范管理，嚴(yán)格登記、審批手續(xù)，尤其是對(duì)固定資產(chǎn)的強(qiáng)力有管理，在折舊范圍和使用年限上明確規(guī)定。

（三）全面管理預(yù)算

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度實(shí)施的具體手段，堅(jiān)持節(jié)約為主，合理開(kāi)支控制，對(duì)行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)作出明確預(yù)算規(guī)劃，嚴(yán)格預(yù)算考評(píng)。

（四）內(nèi)部審計(jì)部門

內(nèi)部審計(jì)部門是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度全面有效實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專人專職，確保內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性與自主性，充分發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督作用，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制各項(xiàng)措施進(jìn)行有效把控。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性

（一）行政事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展的必然條件要求

隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理能力水平雖然顯著提升，但在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制管理制度體系建設(shè)實(shí)施方面，仍較為滯后。在全面推進(jìn)深化改革的新形勢(shì)下，為進(jìn)一步適應(yīng)我國(guó)改革開(kāi)放發(fā)展的新形勢(shì)要求，對(duì)重大實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行有效防控，促進(jìn)各級(jí)行政事業(yè)單位的健康穩(wěn)定發(fā)展，建立和加快完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制管理制度建設(shè)十分必要。

（二）落實(shí)反腐倡廉的有效手段

行政事業(yè)單位掌握著基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)行政公共服務(wù)基金，如果長(zhǎng)期缺乏有效的相關(guān)法律法規(guī)制約和社會(huì)公眾監(jiān)督，在公共服務(wù)資源合理分配和使用管理過(guò)程中會(huì)容易出現(xiàn)引發(fā)貪污腐敗違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象，嚴(yán)重浪費(fèi)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共財(cái)政資金，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本行政公共利益也會(huì)直接造成重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益損害。加快建立內(nèi)部三權(quán)分立控制監(jiān)督管理制度，完善各級(jí)司法行政監(jiān)察及其事業(yè)單位建立具有民主決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和接受社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)的內(nèi)部服務(wù)三權(quán)分立監(jiān)督管理機(jī)制，可以有效保障整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本行政公共資源在合理使用分配以和使用管理過(guò)程公平、公開(kāi)、公正。通過(guò)事前跟蹤調(diào)查調(diào)控預(yù)防、事后跟蹤調(diào)查預(yù)防懲治，全方位有效地防控整個(gè)社會(huì)貪污廉政腐敗犯罪風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)有效地嚴(yán)格實(shí)施調(diào)查預(yù)防腐敗。

（三）提高公共財(cái)政資金綜合使用管理效率的有效措施保證

行政事業(yè)單位財(cái)政資金來(lái)源主要主體是公共財(cái)政資金，存在合理使用資金效率低下的突出問(wèn)題，易于造成財(cái)政資金使用安全隱患，嚴(yán)重制約了我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制管理制度的有效建立和不斷完善，可以對(duì)各級(jí)行政事業(yè)單位的各項(xiàng)行政工作流程進(jìn)行良好內(nèi)部控制，對(duì)單位相關(guān)行政業(yè)務(wù)流程與行政審批審核權(quán)限管理進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，優(yōu)化財(cái)務(wù)管理工作流程，保障公共財(cái)務(wù)申報(bào)信息的真實(shí)、及時(shí)和完整，有效防止公共財(cái)政資金在合理使用過(guò)程中的直接損失和資源浪費(fèi)。

四、當(dāng)前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作中存在的不足之處

隨著新會(huì)計(jì)制度的大力實(shí)施與推廣，我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作取得了不少進(jìn)步與改革成效，但與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程及發(fā)展目標(biāo)相比，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作仍存在不少問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在直接影響到行政事業(yè)單位改革事業(yè)開(kāi)展，問(wèn)題主要體現(xiàn)在：

（一）行政事業(yè)單位相關(guān)人員內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

雖然一直強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作的重要性，但在行政事業(yè)單位整體管理實(shí)施中，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作并沒(méi)有引起足夠重視，一方面行政事業(yè)單位的管理人員財(cái)務(wù)內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，尤其是對(duì)單位財(cái)務(wù)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，缺少應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)情況的預(yù)防措施，造成財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作不能充分發(fā)揮作用；另一方面行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員自身對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作重要性認(rèn)識(shí)不足，在工作中片面執(zhí)行、服從，不能充分發(fā)揮工作主動(dòng)性和積極性。這種情況下，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作難以開(kāi)展，內(nèi)部控制工作水平和質(zhì)量較低，不利于行政事業(yè)單位規(guī)范發(fā)展。

（二）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度執(zhí)行力度不高

隨著新會(huì)計(jì)制度的提出，部分行政事業(yè)單位已經(jīng)建立財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，但財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度在具體實(shí)施和執(zhí)行力度上較低，一方面執(zhí)行力度的欠缺與財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度不完善，制度建立沒(méi)有行之有效的措施對(duì)應(yīng)，造成制度執(zhí)行起來(lái)比較困難。另一方面由于一些單位建立的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度本身不具有可實(shí)施性，制度沒(méi)有緊跟時(shí)代發(fā)展變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新要求，是對(duì)原有財(cái)務(wù)制度的簡(jiǎn)單套用，這種情況下，具體執(zhí)行人員只能按照以往經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展相關(guān)工作，使得財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作效率不高、效果不佳，不利于行政事業(yè)單位整體工作開(kāi)展推進(jìn)。

（三）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作信息化水平比較低

信息技術(shù)的快速發(fā)展方便了行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作開(kāi)展，公共服務(wù)信息化、數(shù)字化是信息化時(shí)代下的具體要求，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作的信息化、數(shù)字化是時(shí)代發(fā)展的必要趨勢(shì)，同其他行業(yè)信息化水平相比，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息化應(yīng)用整體比較低，工作模式依然以傳統(tǒng)的人工操作為主，手續(xù)復(fù)雜、工作效率低，不能充分利用信息化應(yīng)用軟件，不能有效推進(jìn)相關(guān)工作開(kāi)展。另外，在財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作中對(duì)數(shù)據(jù)利用缺少信息防護(hù)措施，信息安全防范尚未健全，不利于財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作的保密性。

五、建立健全行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)的措施

提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作的關(guān)鍵是建立健全行政做事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，為建立健全、提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)需要各方努力，多角度、多層次全面考慮，主要措施包括創(chuàng)新財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理模式、嚴(yán)格規(guī)范財(cái)務(wù)人員進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)機(jī)制、提高財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)信息化水平等，重視財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度管理系統(tǒng)建設(shè)。

（一）創(chuàng)新財(cái)務(wù)內(nèi)控管理模式

創(chuàng)新財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理模式是建立健全行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)的第一要?jiǎng)?wù)。具體來(lái)說(shuō)，首先，要結(jié)合各行政事業(yè)單位實(shí)際情況和總體發(fā)展目標(biāo)確立財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)目標(biāo)，明確財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作方向和模式；其次，根據(jù)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度體系優(yōu)化執(zhí)行管理模式，以確保制度執(zhí)行的可行性、科學(xué)性和有效性；再次，重視財(cái)務(wù)整體預(yù)算管理，在財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度構(gòu)建中，引入預(yù)算管理體系，財(cái)務(wù)整體預(yù)算切實(shí)可行，符合實(shí)際，對(duì)財(cái)務(wù)整體預(yù)算又有各模塊流程劃分，預(yù)算既要科學(xué)、精準(zhǔn)，又要嚴(yán)格執(zhí)行、控制成本，事后及時(shí)總結(jié)、反思，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)內(nèi)部控制預(yù)算的有效性；最后，創(chuàng)新財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理模式，還要提高認(rèn)識(shí)，尤其是對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，責(zé)任到人，分工明確，加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作安全性。

（二）嚴(yán)格規(guī)范財(cái)務(wù)人員進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)

建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)的關(guān)鍵是人的管理，財(cái)務(wù)人員的專業(yè)技能、業(yè)務(wù)能力直接關(guān)系到財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度能否有效實(shí)施。因此，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)中應(yīng)根據(jù)新會(huì)計(jì)制度要求對(duì)財(cái)務(wù)人員的財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)等相關(guān)要求進(jìn)行明確規(guī)范，規(guī)范各崗位說(shuō)明書(shū)設(shè)置，在進(jìn)行行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員選拔上嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行選人用人，一人一崗，確保財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍質(zhì)量水平。另外，對(duì)財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，根據(jù)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作要求，形成常態(tài)化的培訓(xùn)機(jī)制，培訓(xùn)內(nèi)容全面覆蓋，包括專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)操作、職責(zé)道德、案例學(xué)習(xí)與反思等，以提高財(cái)務(wù)人員綜合素養(yǎng)。

（三）完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)機(jī)制

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的建立健全離不開(kāi)完善的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制。首先，作為財(cái)務(wù)工作人員要在業(yè)務(wù)操作過(guò)程中要提高自我監(jiān)督意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制各項(xiàng)工作流程進(jìn)行監(jiān)督，互相監(jiān)督、互相檢查，減少工作失誤，嚴(yán)防主動(dòng)犯錯(cuò)誤現(xiàn)象發(fā)生；其次，建立健全審計(jì)監(jiān)督部門，確保審計(jì)監(jiān)督部門獨(dú)立于其他部門，給予其充分的獨(dú)立性和權(quán)威性，以保證監(jiān)督部門監(jiān)督檢查工作的有效開(kāi)展，設(shè)置專職人員任職監(jiān)督部門工作，把監(jiān)督檢查內(nèi)化為財(cái)務(wù)內(nèi)部工作日常行為，充分發(fā)揮監(jiān)督部門監(jiān)督檢查職能；再次，要建立健全財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制，做好預(yù)警防范，能夠有效應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作中發(fā)生的各種可能風(fēng)險(xiǎn)，最大限度減少風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，確保財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作順利開(kāi)展；最后，充分發(fā)揮外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用，嚴(yán)格按照上級(jí)檢查要求落實(shí)各項(xiàng)整改措施，定期邀請(qǐng)專業(yè)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)充完善，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

（四）提高財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)信息化水平

建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)需要提高內(nèi)部控制制度建設(shè)信息化水平，信息化水平是新時(shí)期下財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)必不可少的環(huán)節(jié)。提高財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)信息化水平，主要要求的是充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強(qiáng)軟件應(yīng)用推廣，提高財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息化、智能化。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的充分利用不僅能夠有效減少管理成本投入，還能大大提高管理效率，現(xiàn)在比較成熟的辦公軟件如EPR系統(tǒng)，在政務(wù)服務(wù)方面已經(jīng)得到有效應(yīng)證，因此，應(yīng)大力推廣該軟件系統(tǒng)在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理中的應(yīng)用，將財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)與EPR系統(tǒng)有效融合。另外，提高財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)信息化水平，還要加強(qiáng)和防范網(wǎng)絡(luò)安全性建設(shè)。

（五）加強(qiáng)預(yù)算控制

加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的控制管理，健全預(yù)算編制的制度，成立專門的預(yù)算編制小組，單位內(nèi)各個(gè)部門共同參與，聽(tīng)取不同部門人員的建議，從單位的實(shí)際情況出發(fā)綜合安排項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的費(fèi)用支出，并制定出滿足部門發(fā)展的預(yù)算編制方案。在制定預(yù)算編制方案時(shí)要綜合考慮各個(gè)方面的影響因素，預(yù)算收支工作要以單位發(fā)展規(guī)模為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確測(cè)算單位實(shí)際情況，提升預(yù)算的科學(xué)性與有效性。預(yù)算管理的內(nèi)容要能夠維持單位內(nèi)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，確保經(jīng)費(fèi)支出的合理性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算科學(xué)的精細(xì)化與精準(zhǔn)化。

結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)關(guān)系到行政事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，直接影響到行政事業(yè)單位新時(shí)期改革工作的順利開(kāi)展。提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)，離不開(kāi)行政事業(yè)單位管理人員的思想重視程度和財(cái)務(wù)人員的工作風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作強(qiáng)有力實(shí)施，確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)財(cái)務(wù)信息真實(shí)、有效、可靠。貫徹落實(shí)新會(huì)計(jì)制度關(guān)于財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作各項(xiàng)要求，以財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)為切入點(diǎn)，逐步推動(dòng)行政事業(yè)單位其他工作改革進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能，提高行政事業(yè)單位管理能力和管理體系建設(shè)，提高社會(huì)大眾對(duì)行政事業(yè)單位工作滿意度。