新時期我國旅游軌道交通投融資模式發(fā)展趨勢探索

伍艷艷

（北京如是我研信息咨詢服務(wù)有限公司，北京 101100）

旅游軌道交通作為旅游基礎(chǔ)設(shè)施重要方向，近年來備受各地政府關(guān)注。旅游+軌道是解決好全域旅游“最后一公里”的有效手段，具有單公里投資小、建設(shè)速度快、保護生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成效顯著、投資回收期短等特性，但是由于旅游軌道立項審批難、建設(shè)周期長、投資回報低、運營維護復(fù)雜，因此融資難、融資貴等問題較為突出。我國城市軌道交通建設(shè)先后經(jīng)歷了政府直接全權(quán)投資、政府占主體其他相輔相成相輔相成、多方融資、股份制等投融資模式。隨著“十四五”我國城市軌道交通監(jiān)管政策的進一步規(guī)范，以市場為導(dǎo)向的投資體制改革不斷深化，旅游軌道交通領(lǐng)域亟須根據(jù)國家的相關(guān)政策、地方的經(jīng)濟實力和項目自身特點進行投融資模式的創(chuàng)新。

一、我國旅游軌道交通投融資發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)國家發(fā)改委、財政部及我各地方政府公開資料，2015年以來我國各地共開展（達到立項或規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)）旅游軌道項目共計40余個，涉及投資金額超過2200億元。其中以中運量的單軌/云軌項目數(shù)量最多，其次是小運量的有軌電車旅游軌交；正在建設(shè)期的磁懸浮旅游軌交項目有3個，分別為清遠(yuǎn)磁浮旅游專線、鳳凰磁浮文化旅游項目以及麗水甌江山水觀光磁浮軌道項目。我國旅游軌道項目普遍投資規(guī)模較大。一般旅游軌道交通平均投資強度為1～2億元/公里，磁懸浮的投資最大，平均每公里2～3億元，其次是單軌和有軌電車。

2013年以來隨著PPP相關(guān)政策陸續(xù)出臺，大量旅游軌道項目開始采用PPP模式落地，政企合作的模式也呈現(xiàn)出多種多樣模式，主要有BT、BOT、BOO、O&M、TOT等。比如湖南長沙大王山旅游軌道線路項目、武夷新區(qū)旅游觀光軌道交通項目、都江堰M-TR旅游客運專線、天水有軌電車示范項目、三亞有軌電車示范線等。

但PPP模式存在還款來源不明、政府變相融資和形成隱性負(fù)債等問題，特別是對于超大規(guī)模投資的旅游軌道項目更容易受到地方財力約束。于是很多學(xué)者開始提倡“軌道+開發(fā)”的投融資模式，構(gòu)建資金平衡機制。也有很多學(xué)者提出建立多種融資模式相結(jié)合的投融資機制，包括直投+產(chǎn)業(yè)基金、TOD+BOT+EPC等復(fù)雜的投資融資模式開始出現(xiàn)。像清遠(yuǎn)磁浮旅游專線、都江堰至四姑娘山山地軌道交通扶貧項目，投資規(guī)模均超過100億元，在投融資模式上都引入了TOD的“軌道+開發(fā)”模式。

二、旅游軌道交通投融資問題及原因分析

從推進情況看，整體不容樂觀，全國只有少數(shù)項目進入試運營階段。特別是2018年以前立項的項目有將近70%處于滯后或停工狀態(tài)。旅游軌道交通項目推進不及預(yù)期，既與2018年以來政策監(jiān)管趨嚴(yán)有關(guān)，也與旅游軌道項目本身的復(fù)雜性有關(guān)。

（一）監(jiān)管政策的影響。2016～2018年我國各地積極上馬軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，疊加快速膨脹的地方債務(wù)風(fēng)險，開始引起中央關(guān)注，包頭地鐵建設(shè)被緊急叫停，此后城市軌道交通監(jiān)管政策開始收緊。2018年7月國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（簡稱“52號文”），大幅提高了地鐵、輕軌等城市軌道交通項目的地方財政、GDP、常住人口等指標(biāo)要求。52號文還提出，“除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金”。此后，國家發(fā)改委重新評估全國軌交建設(shè)情況，四年來國家發(fā)改委未批復(fù)任何一個城市的首輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃，同時全國多地已經(jīng)上馬的軌道交通項目陸續(xù)被叫停。52號文地鐵新政對2018年以前上馬、有“打擦邊球”之嫌的各地旅游軌道項目產(chǎn)生了比較大的影響。比如衡陽旅游示范線云軌試驗段項目，在2017年底被緊急叫停。又比如濟寧孔孟旅游快線鄒城段6.2公里2020年已經(jīng)基本建成，但由于城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃未獲得國家發(fā)改委批復(fù)，預(yù)計的通車時間一再推后。

（二）自身項目的復(fù)雜性。從全國的情況看，由于對旅游軌交項目的復(fù)雜性沒有充分估計而匆忙上馬，導(dǎo)致項目滯后、停擺甚至拆除的案例不在少數(shù)。比如曾在2016年進入財政部PPP項目的安順市旅游扶貧小火車示范段項目（計劃投資12.91億元）、關(guān)山草原風(fēng)景區(qū)軌道旅游小火車建設(shè)項目（計劃投資3億元），至今仍在建設(shè)方案探討階段。旅游軌道項目比一般的城市軌道交通項目更為復(fù)雜的原因主要有三個。首先從項目開發(fā)環(huán)境上看，由于旅游軌道項目連接城市旅游目的地，因此既涉及人口較為密集的城市環(huán)境以及人口較為分散的郊區(qū)環(huán)境，也涉及山地、丘陵、平原、沙地、河流、灘涂等多種復(fù)雜的自然地理環(huán)境，不同制式的開發(fā)難度、投資強度都存在很大區(qū)別。其次，從項目開發(fā)內(nèi)容上看，涉及文旅概念的包裝、策劃與營銷，甚至需要向文旅周邊、動畫等產(chǎn)業(yè)延展，比一般的城市軌道交通項目具有更為豐富的文化內(nèi)涵。最后，從項目開發(fā)收益看，旅游軌道項目的收入預(yù)估比普通城市軌道交通項目更為復(fù)雜，除了傳統(tǒng)的“土地+物業(yè)+財政補貼”來平衡投資，還涉及旅游人次、票價的預(yù)估等。

三、“十四五”我國旅游軌道投融資趨勢展望

（一）監(jiān)管政策進一步趨嚴(yán)。主要體現(xiàn)在四個方面：第一，細(xì)化城軌審批條件，如進一步細(xì)化城軌審批條件，不受理不具備條件的城市和一般地級市的首輪建設(shè)規(guī)劃，并規(guī)定開通運營三年后客流不達標(biāo)的，不能上報新一輪建設(shè)規(guī)劃。第二，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。要求規(guī)劃期內(nèi)項目政府出資占市本級和區(qū)級一般公共預(yù)算收入之和的平均比例不得超過5%。對市本級隱性債務(wù)風(fēng)險等級處于紅色區(qū)域的，或軌道交通剩余負(fù)債占當(dāng)年市區(qū)一般公共預(yù)算收入比例超過300%的，暫停受理新一輪建設(shè)規(guī)劃或新增投資的規(guī)劃調(diào)整。并強調(diào)城市軌道交通項目經(jīng)過的所有區(qū)級政府隱性債務(wù)風(fēng)險等級不得處于紅色區(qū)域。第三，明確低運量軌道交通項目相關(guān)政策，原則上低運量軌道交通項目直接工程投資，也就是工程費用和車輛購置費，不得超過1億元/公里，初期客流強度不得低于0.1萬人次/公里日；低運量軌道交通項目建設(shè)期總投資中的財政資金比例不得低于80%。隨著城市軌道交通監(jiān)管政策趨嚴(yán)，以旅游軌道打擦邊球的空間被進一步壓縮。特別是各地旅游軌道交通項目多以低運量為主，未來投融資模式設(shè)計可選擇余地更小，或者完全市場化，或者由政府主導(dǎo)，但財政資金比例不得低于80%。

（二）TOLD不斷深化。TOLD（Tourism Oriented Land Development）即旅游導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)模式。在TOLD模式下，旅游開發(fā)成為城市發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，軌道交通節(jié)點設(shè)置上涵蓋了城市文化中心、旅游景點、商業(yè)中心等多重內(nèi)容。除了傳統(tǒng)旅游景區(qū)外，往往包括歷史文化街區(qū)、城市公共休閑空間、主題公園、旅游小鎮(zhèn)、風(fēng)景道、旅游功能區(qū)、城市新城等重要節(jié)點。例如北京軌道交通西郊線將頤和園、植物園和香山串聯(lián)，很大程度上緩解了該地區(qū)特別是香山紅葉季的交通擁堵問題。同樣是主題公園，上海迪士尼和北京環(huán)球影城都直通地鐵，而天津的濱海泰達航母主題公園和歡樂谷等主題公園尚未覆蓋軌道交通，給游客帶來一定不便。

（三）TOD一體化綜合開發(fā)不斷深入。TOLD模式在操作層面的落地主要依靠TOD一體化綜合開發(fā)來解決旅游軌道投資平衡問題。TOD模式內(nèi)涵在于設(shè)計投資回報機制，將投建公共基礎(chǔ)設(shè)施帶來的周邊土地增值溢價反哺公建項目建設(shè)及運營虧損。不過與一般的軌交TOD一體化開發(fā)不同的地方在于，旅游軌交是“旅游+軌交+城市開發(fā)”的交叉，很多還會向山區(qū)、鄉(xiāng)村延伸，為地方全域旅游服務(wù)。該模式將軌道交通周邊土地升值的收益與旅游軌道交通項目建設(shè)銜接起來，能夠有效地降低政府投資壓力，而且旅游軌道改善區(qū)域交通條件，吸引客流，最終實現(xiàn)旅游軌道運營和地方經(jīng)濟發(fā)展雙贏局面。以前面提到的都江堰至四姑娘山山地軌道交通扶貧項目為例，項目計劃總投資高達195.63億元，都江堰市人民政府與四川省交投集團簽訂協(xié)議，確定由四川交投負(fù)責(zé)都—四山地軌道交通項目TOD綜合站點的建設(shè)，政府不直接出資，但給予充分的政策支持，以兼顧扶貧和發(fā)展的雙重目標(biāo)；項目通過對軌道線路沿線的土地綜合開發(fā)、旅游產(chǎn)品開發(fā)等收益彌補建設(shè)和運營虧損。

（四）市場化主體更加多元。目前我國軌道交通主要采取特許經(jīng)營類PPP模式，特別是以BOT為主。旅游軌道PPP/BOT模式比較適合經(jīng)濟性基礎(chǔ)較好的旅游軌道項目，將軌道項目自身票價運營收入作為項目主要收益來源，輔以政府性缺口補貼。近年來，我國很多城市軌道交通投資都在嘗試采用多種投資主體的市場化方式，投資主體的多元化不僅僅是在項目公司層面，而是在出資主體上實現(xiàn)與社會資本的深度融合。隨著我國國企混合所有制改革的推進，探索投資主體多元化的步伐有可能進一步加快。例如湖南磁浮集團股份有限公司是根據(jù)湖南省委省政府發(fā)展磁浮產(chǎn)業(yè)的指示精神，由湖南軌道交通控股集團有限公司、中國中鐵股份有限公司、湖南省交通水利建設(shè)集團有限公司、中車株洲電力機車有限公司、中國鐵路通信信號股份有限公司和湖南磁浮交通發(fā)展股份有限公司在2017年12月共同發(fā)起設(shè)立的股份公司。目前磁浮集團已在省內(nèi)規(guī)劃和籌建多條連接城市群、交通樞紐與旅游景區(qū)的磁浮線路。其中，鳳凰磁浮文化旅游項目作為國內(nèi)首條磁浮旅游專線已于2022年5月1日通車試營業(yè)。

（五）新型投融資工具穩(wěn)健推進。主要包括：第一，專項債。我國軌道交通專項債市場自2107年起步，截至2022年5月全國13家地方政府累計發(fā)行軌道交通專項債27只。而旅游軌交領(lǐng)域的“政府專項債+EPC”融資模式也開始出現(xiàn)，例如海南省分別于2019年、2020年發(fā)行了15億元和3億元的旅游軌道專項債券；此外都江堰至四姑娘山山地軌道交通扶貧項目，也在2020年成功發(fā)行了4億元專項債。第二，引導(dǎo)基金。近年來旅游軌道交通引導(dǎo)基金也將成為促進投資、加快軌道交通建設(shè)進程的重要融資工具之一。2018年中車招銀曾成立過中車武夷（天津）軌道交通投資合伙企業(yè)（有限合伙）基金，以基金形式參與武夷新區(qū)旅游觀光軌道交通項目。第三，公募基礎(chǔ)設(shè)施REITs。2020年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點相關(guān)工作的通知》（以下簡稱958號文），雖然軌道交通未在首批公募基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點名單，不過隨著958號文落地，REITs試點有望進一步擴圍，在行業(yè)導(dǎo)向上強調(diào)“雙碳”“房住不炒”、限制火電、商業(yè)、住宅類資產(chǎn)，旅游基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs可期。

四、總結(jié)與建議

“十四五”時期，我國旅游軌道交通審批監(jiān)管或?qū)⑦M一步趨嚴(yán)，對市場化、多元化投融資模式創(chuàng)新提出了更高要求。

第一，平衡文旅與地產(chǎn)的關(guān)系。做好地方旅游產(chǎn)業(yè)與軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，將文旅發(fā)展向土地綜合開發(fā)合理延伸，善于利用TOLD、TOD、EOD等理念，構(gòu)建旅游軌道產(chǎn)業(yè)可持續(xù)的投融資模式。

第二，重視總體規(guī)劃布局。旅游軌道交通用地綜合開發(fā)既服務(wù)旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也服務(wù)于城市活動和居民生活。將旅游軌道交通用地綜合開發(fā)規(guī)劃與全域旅游、城市商業(yè)、生活服務(wù)等結(jié)合起來，將旅游軌道開發(fā)提高至地方經(jīng)濟與社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，做好城市發(fā)展全局規(guī)劃。

第三，完善相關(guān)政策體系。按照國家旅游基礎(chǔ)設(shè)施和城市軌道交通相關(guān)監(jiān)管要求，結(jié)合地方城市發(fā)展和文旅發(fā)展規(guī)劃，進一步完善旅游軌道交通用地綜合開發(fā)的相關(guān)政策，特別對軌道交通用地綜合開發(fā)的范圍、方式、籌資渠道等重要事項，完善地方政策體系。

第四，堅持以市場化為導(dǎo)向。堅持市場化運作的投融資方向，積極探索軌道（小火車）+旅游、軌道（小火車）+城鎮(zhèn)化、軌道（小火車）+產(chǎn)業(yè)等新商業(yè)模式。進一步完善PPP合作模式，開展PPP+REITs、PPP+基金、BOT+EPC+TOD等模式創(chuàng)新。

第五，靈活票價管制，給予企業(yè)一定定價權(quán)。賦予旅游軌道運營企業(yè)一定自主定價權(quán)，讓其得以在一個合適的價格走廊內(nèi)，根據(jù)市場環(huán)境變化及時地調(diào)整票價，政府在定價的過程中履行監(jiān)督管理職能。

第六，積極引入外部戰(zhàn)略投資人。在引入戰(zhàn)略投資人方面，京港地鐵、上海申凱較為成功，通過引入港鐵和法國凱奧雷斯等外資，提升了地鐵專業(yè)化運營能力。湖南磁浮集團雖然沒有引入民營資本，但通過引入中國中鐵、中國通號等央企社會資金，也較好地解決了省級軌道交通投資平臺資金、技術(shù)、人才等制約性因素，值得借鑒。