行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題及對策研究

寇媛媛 中國人民政治協(xié)商會(huì)議山東省東營市委員會(huì)

引言

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位履職效能，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，中央對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)提出更高要求。隨著國家治理體系與能力逐步現(xiàn)代化，行政事業(yè)單位唯有構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，才能提高單位履職效能和服務(wù)水平。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)長期性、逐步探索提升的過程，一蹴而就不現(xiàn)實(shí)，也不存在照搬照抄的可能，結(jié)合我國國情，基于客觀實(shí)際，在實(shí)踐中探索，在探索中提高，構(gòu)建適合我國發(fā)展階段的內(nèi)部控制體系，才能達(dá)到規(guī)范權(quán)力、防控風(fēng)險(xiǎn)、提升服務(wù)的成效。

一、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的必要性

首先，實(shí)施內(nèi)部控制對保證行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠、國有資產(chǎn)的安全和有效使用及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)具有極其重要作用。在單位內(nèi)部全面進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)，可保證內(nèi)部控制在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)事項(xiàng)和人員行為等方面實(shí)現(xiàn)全部覆蓋，并貫穿于“三重一大”權(quán)力運(yùn)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。行政事業(yè)單位在開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和日常工作中，根據(jù)單位內(nèi)部控制需求，必須保證自身行為符合法律法規(guī)要求，嚴(yán)格按照工作流程執(zhí)行，確保內(nèi)審機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督，讓所有行為在公開、公平的環(huán)境下進(jìn)行，財(cái)務(wù)信息真實(shí)性、國有資產(chǎn)管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合規(guī)性才能夠得到強(qiáng)有力保障。

其次，行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制是貫徹落實(shí)依法治國基本戰(zhàn)略、反腐倡廉的新抓手。行政事業(yè)單位由于其自身公益性和服務(wù)性的特征，掌握了大部分公共資源，在進(jìn)行公共資源分配時(shí)，容易滋生權(quán)力尋租、暗箱操作等腐敗問題。內(nèi)部控制針對權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，實(shí)施合理配置權(quán)責(zé)、不相容職務(wù)分離、關(guān)鍵崗位輪崗等措施，細(xì)化業(yè)務(wù)流程，明確關(guān)鍵點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管聯(lián)動(dòng)配合作用，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，在單位形成不敢腐、不能腐的風(fēng)清氣正的工作環(huán)境，達(dá)到防患于未然的效果。

最后，行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有力保障。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起步較晚、執(zhí)行難度大。黨的十八大以來，把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的關(guān)鍵性舉措，逐步把行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提升到夯實(shí)國家治理能力的新高度。行政事業(yè)單位作為國家管理的重要組成部分，管理水平直接關(guān)乎國家治理能力的高低。我國的主要社會(huì)矛盾已然轉(zhuǎn)變，作為公共資源分配者的行政事業(yè)單位要把滿足人民對美好生活的向往作為自身奮斗目標(biāo)。內(nèi)部控制的實(shí)施要求優(yōu)化單位內(nèi)部各要素，提高政府管理效能，最大限度提高人民滿意度，從根本上解決社會(huì)矛盾。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制意識淡薄，內(nèi)部控制環(huán)境欠佳

首先，行政事業(yè)單位的部分領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制缺乏一定的認(rèn)知，認(rèn)為內(nèi)部控制就是風(fēng)險(xiǎn)控制，著重于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算控制、績效管理等財(cái)務(wù)監(jiān)督管理，忽視單位整體運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范管理。其次，大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不深刻、不到位，認(rèn)為每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和具體工作由專人負(fù)責(zé)，錯(cuò)誤地認(rèn)為開展工作在政策允許的情況下就不會(huì)出錯(cuò)，忽視了工作中所謂靈活性的處理方式，舞弊腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。再次，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境不盡如人意，僅單位主要負(fù)責(zé)人和分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)有基本的內(nèi)部控制意識，部分其他領(lǐng)導(dǎo)和工作人員認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門、會(huì)計(jì)人員或?qū)徲?jì)人員的事情，業(yè)務(wù)工作與“錢、物”關(guān)聯(lián)不大，單位業(yè)務(wù)工作內(nèi)部控制覆蓋率低。最后，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作與業(yè)務(wù)工作聯(lián)系性不強(qiáng)，財(cái)務(wù)工作游離于單位重大事項(xiàng)、重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等重要決策之外，不能發(fā)揮財(cái)務(wù)管理監(jiān)督的作用，單位內(nèi)部控制建設(shè)“一盤棋”目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

（二）內(nèi)部控制制度不完善，內(nèi)部控制體系建設(shè)不健全

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，各單位必須全面建立有效的內(nèi)部控制，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)事項(xiàng)的覆蓋最大化，貫穿權(quán)力運(yùn)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，從而規(guī)范單位內(nèi)部所有人員行為。部分行政事業(yè)單位仍尚未建立健全貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)事項(xiàng)全過程的規(guī)章制度，簡單化地把財(cái)務(wù)管理系列規(guī)章制度轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部控制制度，缺乏頂層設(shè)計(jì)和整體內(nèi)部控制體系建設(shè)。部分行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)時(shí)，主要參考《會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》及各種財(cái)務(wù)規(guī)章制度，盡管這些制度涉及部分內(nèi)部控制，但各單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)工作千差萬別，無法提供一個(gè)權(quán)威性、統(tǒng)一性和綜合性的內(nèi)部控制理論體系。部分單位建章立制較為規(guī)范，但實(shí)際操作過程中常以個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和單位慣例來辦事，例如：不按照制度實(shí)行授權(quán)審批、預(yù)算執(zhí)行彈性太大，一些重大決策的決定過程、審批過程、執(zhí)行過程應(yīng)該是獨(dú)立的、分開的，而且分屬不同的部門，但實(shí)際情況卻是三者一體，各個(gè)程序不按規(guī)定操作，對事物效果缺乏必要的監(jiān)督，內(nèi)部控制權(quán)限形同虛設(shè)，不相容職位沒有有效分離。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督缺乏獨(dú)立性與客觀性

完備有效的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制是增強(qiáng)行政事業(yè)單位管理質(zhì)效與成果的重要因素，而我國現(xiàn)行行政事業(yè)單位組織架構(gòu)中往往缺乏客觀公正、獨(dú)立權(quán)威的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)應(yīng)作為一種獨(dú)立客觀的監(jiān)督與評價(jià)活動(dòng)，貫穿存在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和日常工作的流程中，通過有效的監(jiān)督機(jī)制能夠及時(shí)查找出內(nèi)部管理中存在的問題，真正起到阻塞管理缺陷及防控風(fēng)險(xiǎn)的重要作用?，F(xiàn)實(shí)中大部分單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，部分單位尚未設(shè)置相關(guān)內(nèi)審機(jī)構(gòu)或者設(shè)置的機(jī)構(gòu)往往依附于財(cái)務(wù)部門，內(nèi)部審計(jì)人員大多存在兼任情況甚至由財(cái)務(wù)人員兼任，而造成獨(dú)立性與客觀性的缺失。同時(shí)，審計(jì)人員也大多存在專業(yè)素養(yǎng)欠缺的問題，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)大多無法發(fā)揮重要監(jiān)督管理作用。受我國行政體制因素的制約，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)施均存在內(nèi)生動(dòng)力不足、缺乏主動(dòng)性與自發(fā)性的先天缺陷，造成較為難以突破的固有藩籬。

（四）信息系統(tǒng)低水平建設(shè)

作為上傳下達(dá)重要渠道的信息化系統(tǒng)，可促使行政事業(yè)單位使用信息技術(shù)手段提升內(nèi)部控制，信息化建設(shè)正逐步改變行政事業(yè)單位傳統(tǒng)工作模式。內(nèi)部控制信息化建設(shè)將單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)流程化、固定化，嚴(yán)格要求各項(xiàng)工作按照流程執(zhí)行落實(shí)，有效減少“人治”造成的不可控風(fēng)險(xiǎn)。在我國行政事業(yè)單位的實(shí)際工作中，一方面存在財(cái)務(wù)信息公開程度不足，導(dǎo)致單位財(cái)務(wù)收支狀況、全面預(yù)算管理的執(zhí)行狀況、資產(chǎn)采購及處置報(bào)廢狀況的披露無法做到及時(shí)、有效，造成內(nèi)部控制實(shí)施不利，也帶來較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面單位信息系統(tǒng)水平較低，信息溝通渠道不夠順暢。盡管各行政事業(yè)單位配備了電腦、打印機(jī)等基礎(chǔ)電子化辦公設(shè)備，安裝有各種政務(wù)系統(tǒng)，部分單位還建設(shè)了自身網(wǎng)站、開通微信公眾號等，但各系統(tǒng)管理多未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌整合，系統(tǒng)間也未建立有效的聯(lián)系，信息技術(shù)手段較為落后，對數(shù)據(jù)的共享性較差，同時(shí)對電子化平臺的使用與維護(hù)均存在一定程度的風(fēng)險(xiǎn)性，未有效滿足單位對信息化社會(huì)提升辦事效率、降低運(yùn)行成本的要求。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，完善內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性的大工程，涉及多部門、多領(lǐng)域。首先，鑒于單位負(fù)責(zé)人在整個(gè)行政機(jī)構(gòu)中發(fā)揮的關(guān)鍵作用，應(yīng)加強(qiáng)單位“一把手”對于內(nèi)部控制的重視程度，可通過培訓(xùn)、座談等多種方式加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對于單位行政運(yùn)行過程中風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的了解，全方位掌握單位各層面風(fēng)險(xiǎn)防范措施，從意識深處提高對內(nèi)部控制的認(rèn)知，單位應(yīng)成立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組并由單位“一把手”負(fù)總責(zé)，切實(shí)推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)運(yùn)行規(guī)范，打造“一把手工程”，確保內(nèi)部控制建設(shè)工作落到實(shí)處。其次，打造良好內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境。加大宣傳培訓(xùn)的廣度和深度，覆蓋單位全體干部職工，強(qiáng)化內(nèi)部控制理念，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部控制相關(guān)理論的理解、掌握和運(yùn)用，最終以理論指導(dǎo)實(shí)踐來積極參與單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施過程，形成辦事“講程序、遵流程、講規(guī)矩”，用制度“管人、管事”的良好氛圍，為做好內(nèi)部控制建設(shè)工作筑牢思想基礎(chǔ)。同時(shí)，加強(qiáng)關(guān)鍵崗位人員的專業(yè)素養(yǎng)與道德品質(zhì)建設(shè)，一方面把好人員準(zhǔn)入關(guān)，另一方面根據(jù)崗位責(zé)任針對性強(qiáng)化培訓(xùn)，并將學(xué)習(xí)情況作為考核與選拔的重要參考，提升業(yè)務(wù)人員學(xué)習(xí)積極性與主動(dòng)性。

（二）健全內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化內(nèi)部控制執(zhí)行力

內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問題、不斷修正完善的過程。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，一些老制度、舊辦法已不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求，部分制度的完善更新迫在眉睫。一是行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)各自的發(fā)展戰(zhàn)略要求，全方位梳理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)工作的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對相關(guān)規(guī)章制度再核查再修訂，促進(jìn)內(nèi)部控制制度和內(nèi)部控制體系的健全和完善，增強(qiáng)制度建設(shè)的針對性、有效性和實(shí)用性，使制度真正能夠指導(dǎo)實(shí)踐、防范風(fēng)險(xiǎn)，從而扎牢制度的籠子。二是行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)工作特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)全面系統(tǒng)分析單位組織架構(gòu)和具體工作中所涉及的不相容崗位，參考崗位職責(zé)區(qū)分不同崗位，確定關(guān)鍵崗位，形成一套協(xié)調(diào)又相互監(jiān)督的機(jī)制。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)關(guān)鍵崗位輪崗制度，有助于工作人員增強(qiáng)業(yè)務(wù)工作能力，系統(tǒng)掌握單位運(yùn)行管理流程，提升全方位統(tǒng)籌能力，避免產(chǎn)生懈怠疲憊的工作情緒，為單位工作開展提質(zhì)增效。三是強(qiáng)化責(zé)任意識，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)工作流程，明確各部門崗位責(zé)任與義務(wù)，權(quán)力集中崗位須實(shí)現(xiàn)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力的制約和監(jiān)督，確保各項(xiàng)工作運(yùn)行高效有力、執(zhí)行規(guī)范有序，減少人為因素影響，杜絕“變通式”工作方式，嚴(yán)格執(zhí)行制度并抓好落實(shí)。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督，建立長效監(jiān)管機(jī)制

內(nèi)部控制監(jiān)督與評估工作的有效開展，一方面能夠提高單位風(fēng)險(xiǎn)防范與分析能力，堵塞管理缺陷，另一方面能夠助推內(nèi)部控制體系的逐步完善。為保障內(nèi)部聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效發(fā)揮，構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制是其中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。因此，在注重單位人員監(jiān)督意識培養(yǎng)、專業(yè)技能水平全面提升的同時(shí)，必須保障內(nèi)部監(jiān)督部門的客觀獨(dú)立，同時(shí)確保監(jiān)督力度。一是表現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)覆蓋各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的整個(gè)過程，二是表現(xiàn)在堅(jiān)持常態(tài)化監(jiān)督貫穿單位各項(xiàng)日常工作，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)審部門在內(nèi)部控制體系下全方位開展監(jiān)督。由于部分單位規(guī)模較小，內(nèi)部控制建設(shè)力量不足，積極利用并引進(jìn)第三方力量參與內(nèi)部控制建設(shè)勢在必行。一方面發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督合力，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督指導(dǎo)，另一方面引入第三方專業(yè)力量參與單位內(nèi)部控制建設(shè)，定期或不定期開展審計(jì)檢查，依靠外部專業(yè)力量發(fā)現(xiàn)內(nèi)部問題，通過專業(yè)化處理意見與審計(jì)建議，推動(dòng)內(nèi)部控制體系在整改中不斷走向完善。行政事業(yè)單位還應(yīng)提升信息透明度，通過構(gòu)建分級分類的信息披露制度，加強(qiáng)公眾群體的監(jiān)督和約束，助推內(nèi)部控制體系建設(shè)不斷完善。

（四）健全內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)

隨著信息化時(shí)代的來臨，信息管理系統(tǒng)作為互通信息、業(yè)務(wù)交流的平臺，在內(nèi)部控制建設(shè)中起到日趨重要的關(guān)鍵作用。由于單位信息系統(tǒng)和業(yè)務(wù)工作銜接斷裂，兩者獨(dú)立，業(yè)務(wù)工作無法真正使用信息系統(tǒng)留痕留跡，通過構(gòu)建覆蓋全局的信息平臺，可有效拓展信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，真正做到雁過留聲、有跡可循。為此，要在硬件與軟件兩方面更新完善電子化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是利用現(xiàn)有管理系統(tǒng)進(jìn)行遷移整合或者附加內(nèi)部控制管理系統(tǒng)，形成單位整體內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。不僅保證了各管理系統(tǒng)的無障礙溝通和信息傳遞，有利于建立內(nèi)部報(bào)告體系，明確崗位職責(zé)，實(shí)現(xiàn)上傳下達(dá)，也便利了不同部門間的溝通交流，有效提升信息傳遞與回復(fù)的時(shí)效性，辦事效率得以進(jìn)一步提高。二是強(qiáng)化信息化人才的選用與培養(yǎng)，充分調(diào)動(dòng)信息化人才的學(xué)習(xí)積極性，加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)培訓(xùn)，利用信息化辦公的普及加強(qiáng)全局互聯(lián)互通，使信息資源實(shí)現(xiàn)共享。同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)環(huán)境安全保障體系的建立，防范現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的安全威脅，確保各類業(yè)務(wù)信息的安全。

結(jié)語

行政事業(yè)單位作為行使國家權(quán)力、承擔(dān)管理社會(huì)公共事務(wù)、維護(hù)社會(huì)公共秩序的機(jī)構(gòu)，組織實(shí)施完善的單位內(nèi)部控制，可從根源上加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任，對于建立健全權(quán)力運(yùn)行全方位、全過程的制約和監(jiān)督機(jī)制，減少自由裁量權(quán)，避免公共權(quán)力濫用，有效防范行政風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)，提高國家公信力和行政效率具有重要意義。我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚、發(fā)展慢，為推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)迫在眉睫。本文通過對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的研究，指出我國行政事業(yè)單位還存在內(nèi)部控制意識淡薄，內(nèi)部控制環(huán)境欠佳；內(nèi)部控制制度不完善，內(nèi)部控制體系建設(shè)不健全；內(nèi)部控制監(jiān)督缺乏獨(dú)立性與客觀性；信息系統(tǒng)低水平建設(shè)等問題，并針對性提出增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，強(qiáng)化內(nèi)部控制執(zhí)行力；健全內(nèi)部控制制度，完善內(nèi)部控制制度體系；強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督，建立長效監(jiān)管機(jī)制；健全內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)等意見建議，期望進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位服務(wù)能力和治理水平。