PPP模式下建筑工程項(xiàng)目的投資控制研究

尹文娜

（太原軌道交通集團(tuán)有限公司，山西 太原 030000）

由于中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，企業(yè)投資和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目逐漸強(qiáng)化了建設(shè)項(xiàng)目前期的管理工作，但并未對(duì)全壽命周期的管理工作加以考慮。然而，項(xiàng)目管理架構(gòu)中對(duì)整體工程建設(shè)壽命周期的管理工作需求越來越高，利用全生命周期的管理模式，進(jìn)行工程整體生命周期成本管理時(shí)，將集中在投資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營、回收等工程整體壽命周期的管理工作。而PPP項(xiàng)目管理方式一般操作量較大，投資周期長，過程繁瑣，參與實(shí)施單位較多，對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)影響敏感，因此項(xiàng)目投資控制難度較大。

1 PPP項(xiàng)目模式概念

PPP項(xiàng)目模式就是政府部門和私人組織進(jìn)行合作，簽訂特許合同來進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。它是一種伙伴式的合作關(guān)系，是一種全新的融資模式，能夠有效彌補(bǔ)BOT模式的不足。PPP項(xiàng)目模式的本質(zhì)就是政府部門向私營公司提供長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)腳步的加快，大大縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，同時(shí)提高效率，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)有效的運(yùn)營管理。

在項(xiàng)目建設(shè)前提，政府需要全面了解市場(chǎng)現(xiàn)狀，通過合理的方式選擇適合項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)資本方，同時(shí)需要制定科學(xué)合理的項(xiàng)目發(fā)展控制策略和合同管理體系，確保參與項(xiàng)目的各方人員能夠加強(qiáng)溝通交流、多方協(xié)作，讓各方人員起到相互監(jiān)督、相互制約的作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的效率和建設(shè)質(zhì)量，更好地為社會(huì)和公眾提供社會(huì)服務(wù)。在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)過程中，PPP項(xiàng)目模式并不是政府單方面購買公共服務(wù)，私人組織單方面對(duì)工程進(jìn)行造價(jià)控制管理，政府部門也需要控制監(jiān)督項(xiàng)目造價(jià)，政府主要參與在項(xiàng)目中后期的建設(shè)管理運(yùn)營過程中，施工企業(yè)主要參與在項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段。政府和施工企業(yè)需要全程參與、密切合作，確保項(xiàng)目信息的對(duì)稱性。在目前的PPP項(xiàng)目模式發(fā)展中，社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目造價(jià)管理控制起到主要作用，政府部門起到輔助作用，監(jiān)督指導(dǎo)項(xiàng)目造價(jià)，這樣PPP項(xiàng)目模式集合豐富的社會(huì)資源和專業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)于一體，提高工程造價(jià)的管理效率和管理質(zhì)量。

2 PPP項(xiàng)目模式的優(yōu)點(diǎn)

將PPP項(xiàng)目模式在應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中有顯著優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1）可以吸引更多的社會(huì)資本參與到項(xiàng)目建設(shè)中，降低了社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，政府部門和社會(huì)資本共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)行，政府提供政策支持和法律法規(guī)支持，社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)中引入高效的管理方法和高科技的先進(jìn)技術(shù)，這樣可以對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行進(jìn)行有效地控制管理，降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，有效保障國家與和各社會(huì)資本的利益；2）在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力，降低了財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量，政府和社會(huì)資本是互惠互利的合作關(guān)系，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)雙方的不足，用合理有效的成本建設(shè)高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，更好地為公眾提供服務(wù)；3）可以讓投資者取得一定的投資回報(bào)，提高投資者的建設(shè)積極性。像民營企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)主要是以營利為目的，建設(shè)項(xiàng)目要有經(jīng)濟(jì)效益才能吸引他們的投資注意力，PPP項(xiàng)目模式可以為投資者提供一些稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠等，在項(xiàng)目建設(shè)中投資者能夠不斷地提高服務(wù)能力，提高資源的利用率，有效節(jié)約成本，為投資者帶來可觀的經(jīng)濟(jì)收益。

3 PPP項(xiàng)目類型不同導(dǎo)致造價(jià)控制力度不同

3.1 純經(jīng)營項(xiàng)目

針對(duì)經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目來說，政府并不需要負(fù)責(zé)支付，而這些建設(shè)項(xiàng)目的投入及其融資方的利潤大部分來自用戶支付。用戶付款又可區(qū)分為這樣二個(gè)情形：一是支付標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目成本不符。在該種模式下，控制工程造價(jià)也變成了確定投資者基本經(jīng)濟(jì)收益的重要方法和路徑。二是支付標(biāo)準(zhǔn)和工程成本關(guān)系。在不少PPP項(xiàng)目中，根據(jù)工程成本而制定用戶支付標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象并不少見，這也是保證投資者基本利益的重要方法。

3.2 非經(jīng)營性項(xiàng)目

在非經(jīng)營性工程項(xiàng)目中，政府部門是支付的主要主體，而費(fèi)用管理則對(duì)政府部門方尤為關(guān)鍵。在通常情形下，政府部門非經(jīng)營性工程項(xiàng)目都存在著特定的社會(huì)公益性，其主體也承載著部門政務(wù)職責(zé)。但在中國原有的城市建設(shè)管理模式中，這些建設(shè)項(xiàng)目均由當(dāng)?shù)刎?cái)政直接負(fù)擔(dān)，涉及教學(xué)、醫(yī)院、交通運(yùn)輸、文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。非經(jīng)營性項(xiàng)目的特殊性也決定了投資者對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行造價(jià)調(diào)節(jié)與管理的積極性并不高，甚至?xí)驗(yàn)樘岣咄顿Y項(xiàng)目收益而把巨額的建設(shè)成本轉(zhuǎn)讓給地方政府部門方負(fù)擔(dān)。

4 建設(shè)工程造價(jià)制度和管理問題

4.1 效益與成本控制矛盾

PPP項(xiàng)目中，主體建設(shè)公司為建設(shè)者和投資人。在施工過程中應(yīng)關(guān)注的問題一般有質(zhì)量、進(jìn)度、建設(shè)期限、建設(shè)成本費(fèi)用等。建筑施工的效益很難提高。投資人提出，公司應(yīng)該進(jìn)一步監(jiān)控質(zhì)量和降低成本，以確保以最低的價(jià)格進(jìn)行工程。因此，建筑施工公司應(yīng)該在投入成本與施工效率之間找到平衡點(diǎn)，才能確保建筑工程的順利完成。

4.2 投資收益和項(xiàng)目收益矛盾

總體而言，投資方的企業(yè)收益和建設(shè)項(xiàng)目利潤都是相同的。不過從建設(shè)公司參與項(xiàng)目融資的角度考慮，具體問題仍需具體分析。PPP模式下，由于項(xiàng)目建設(shè)周期較長，后期投資收益分配效率低下。另外，通過減少建設(shè)工程造價(jià)也能夠增加項(xiàng)目的利潤水平，雖然對(duì)公司短期項(xiàng)目利潤有一定的負(fù)面影響，但對(duì)公司長期投資收益的負(fù)面影響不大。

4.3 未考慮綜合成本

過去傳統(tǒng)的成本核算模型需要建筑施工公司越來越關(guān)注各項(xiàng)工程建設(shè)的技術(shù)問題，例如：怎樣在規(guī)定的日期內(nèi)完成，怎樣達(dá)到需要方的需要等等。所以，一般建筑施工公司在實(shí)施中對(duì)工程、資金和維護(hù)費(fèi)用等的綜合成本關(guān)注得較少。

4.4 項(xiàng)目成本管理和監(jiān)控的方式不科學(xué)

目前，不少公司沒有對(duì)工程造價(jià)的管理與監(jiān)控。首先，很多公司在建設(shè)過程中都會(huì)實(shí)施成本，但這些都是事后管理，成本管理的制度比較落后。其次，不合格的建筑材料項(xiàng)目施工質(zhì)量也會(huì)使得工程項(xiàng)目總成本增加，有的公司為謀求更高的收益率，而選用了部分低劣建筑材料進(jìn)行施工，盡管節(jié)約了相應(yīng)的生產(chǎn)成本，卻不利于公司后期工程項(xiàng)目的開展，也嚴(yán)重危害了公司的收益。同時(shí)由于相關(guān)工程技術(shù)人員的知識(shí)欠缺，也無法很好的管理項(xiàng)目施工相關(guān)材料成本，從而導(dǎo)致了項(xiàng)目施工成本的增加，嚴(yán)重危害了公司的收益。

5 PPP模式下加強(qiáng)建設(shè)工程造價(jià)控制的措施

5.1 思路調(diào)整和對(duì)施工項(xiàng)目的管控

在PPP項(xiàng)目進(jìn)行的過程中，各個(gè)單位都要對(duì)企業(yè)的戰(zhàn)略定位有了解，并根據(jù)當(dāng)前局勢(shì)進(jìn)行調(diào)控，而政府部門則要進(jìn)行輔助的管理工作，如此就可以使政府部門和企業(yè)雙方都能共同獲利，從而建立了各方之間穩(wěn)定的合作關(guān)系，以至于對(duì)工程項(xiàng)目的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，由政府部門也要與企業(yè)共同負(fù)擔(dān)，從而保證了項(xiàng)目的穩(wěn)定施工質(zhì)量和投資收益，使項(xiàng)目各方都能實(shí)現(xiàn)盈利的目標(biāo)，同時(shí)政府部門也要對(duì)PPP模式有更深層次的研究，吸收借鑒了外國的成功經(jīng)驗(yàn)和案例，并提出了科學(xué)完美合理的造價(jià)方法，以此提升了PPP模式下工程造價(jià)的整體水平。思維上向潮流看齊意識(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，做到新觀念和當(dāng)下的發(fā)展模式相適應(yīng)，例如，政府不光是輔助者，也是領(lǐng)導(dǎo)者，更是合作伙伴。在有重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)需要與投資者共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，盡到責(zé)任和義務(wù)在項(xiàng)目合作中，充分發(fā)揮企業(yè)的最大職能，并科學(xué)合理完善PPP造價(jià)管理體系。當(dāng)工程要求更改的時(shí)候，要求各個(gè)部門都對(duì)更改事項(xiàng)知情，核實(shí)之后再簽署，對(duì)造價(jià)做出調(diào)整。不要私自更改方案，因?yàn)檫@會(huì)給工程人員造成無謂的經(jīng)濟(jì)損失。而工程中采購材料組處理的建筑材料，也應(yīng)該經(jīng)過多種比對(duì)，擇優(yōu)選用，并做好對(duì)造價(jià)成本的管理，以減少無謂的成本耗費(fèi)。面對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目施工過程中所存在的所有風(fēng)險(xiǎn)，都必須動(dòng)態(tài)控制，對(duì)資金合理把控，密切觀察市場(chǎng)上的風(fēng)吹草動(dòng)，有效合理的節(jié)約成本，控制建設(shè)費(fèi)用。

5.2 建立PPP項(xiàng)目工程造價(jià)管理體系

首先，公眾金融機(jī)構(gòu)在面對(duì)差異化的政府資金支持上具有無可替代的優(yōu)越性，從一般的管理流程上來看，政府金融機(jī)構(gòu)的首要職能就是將負(fù)責(zé)管理投資并保證產(chǎn)品和業(yè)務(wù)質(zhì)量的主要功能發(fā)揮作用。在項(xiàng)目續(xù)存階段，由于PPP項(xiàng)目管理模式中的公眾身份確定了項(xiàng)目必須由公眾金融機(jī)構(gòu)來管理。在其中，政府部門能夠監(jiān)督所有的PPP項(xiàng)目管理，包括價(jià)格控制和資金管理。整個(gè)建設(shè)過程的造價(jià)管理主要包括發(fā)改部門、財(cái)政、初設(shè)計(jì)部門三部分，首先是在項(xiàng)目第一個(gè)立項(xiàng)管理階段的資金測(cè)算申請(qǐng)和評(píng)估，接著在初始工程設(shè)計(jì)與概算階段均由發(fā)改部門審核并批復(fù)；其次在施工圖設(shè)計(jì)階段需要由政府部門管理，或者項(xiàng)目企業(yè)自己管理；最后財(cái)政資金預(yù)算階段由財(cái)政負(fù)責(zé)管理；招投標(biāo)管理階段，一般在簽訂合同以后進(jìn)行對(duì)合同的審核，在建設(shè)過程中進(jìn)行進(jìn)度核算，以及審批變更項(xiàng)目的增項(xiàng)手續(xù)等，在最后的驗(yàn)收階段進(jìn)行工程結(jié)算審核等由項(xiàng)目企業(yè)自己管理，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督審核。在PPP整個(gè)工程項(xiàng)目的建設(shè)中，工程成本核算通常由政府部門負(fù)責(zé)管理，在初步設(shè)計(jì)完成后，工程項(xiàng)目成本核算通常由項(xiàng)目企業(yè)負(fù)責(zé)管理，由政府部門在整個(gè)PPP工程項(xiàng)目建設(shè)中承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)測(cè)與管理的責(zé)任。PPP項(xiàng)目從根本上就是屬于財(cái)政融資項(xiàng)目，以財(cái)政成本管控或融資評(píng)估為基礎(chǔ)。因此項(xiàng)目的初期數(shù)據(jù)測(cè)算、管理指標(biāo)設(shè)置等，都是PPP項(xiàng)目管理的關(guān)鍵控制點(diǎn)。

5.3 強(qiáng)化設(shè)計(jì)階段的管理重視

PPP工程項(xiàng)目全延壽階段的造價(jià)管理，即PPP管理時(shí)必須要將整個(gè)工程項(xiàng)目建筑設(shè)計(jì)、建造以及未來的應(yīng)用整合為一個(gè)整體來考慮，在工程設(shè)計(jì)時(shí)一方面要考慮工程項(xiàng)目自身建造的成本，另一方面也要考慮工程項(xiàng)目建成后應(yīng)用維修的成本，從工程項(xiàng)目整個(gè)壽命階段的經(jīng)濟(jì)性為出發(fā)點(diǎn)來做好造價(jià)管理，并通過多種方法比較，進(jìn)一步優(yōu)化方案設(shè)計(jì)，完善“限額設(shè)計(jì)”的管理方法，將造價(jià)管控在有效合理范疇以內(nèi)，從源頭上管理費(fèi)用，從而做出最佳的設(shè)計(jì)方案。由于PPP模式的特點(diǎn)，在制定施工圖之前最好是組織地方政府方、建設(shè)企業(yè)單位、工程設(shè)計(jì)方和建筑施工企業(yè)單位對(duì)工程設(shè)計(jì)圖樣展開會(huì)審，以消除存在的質(zhì)量問題，同時(shí)要在不降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，積極傾聽各方建議，進(jìn)而優(yōu)化工程設(shè)計(jì)圖樣，以減少費(fèi)用。同時(shí)，還應(yīng)該在合作協(xié)議中明確明晰工程設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)與違約責(zé)任，對(duì)由于工程設(shè)計(jì)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失責(zé)任怎么劃分、怎樣承擔(dān)、工程糾紛怎么處理等重大提問作出具體規(guī)定；也要制定具體的工程設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)制度，以促進(jìn)利用工程設(shè)計(jì)節(jié)省成本、利用工程設(shè)計(jì)減少費(fèi)用，從而增強(qiáng)工程設(shè)計(jì)企業(yè)單位負(fù)責(zé)人的工作積極性與責(zé)任感。

5.4 建立精準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目估算指標(biāo)體系

在PPP項(xiàng)目的有效執(zhí)行過程中，在VFM評(píng)價(jià)階段主要利用政府財(cái)政預(yù)測(cè)進(jìn)行項(xiàng)目投資預(yù)測(cè)。而對(duì)于嚴(yán)格把控的國家債務(wù)，一般PPP項(xiàng)目投資都是絕對(duì)可控的內(nèi)容，政府財(cái)政補(bǔ)貼也是通過預(yù)測(cè)與估算而計(jì)算出來的，并與政府支出責(zé)任直接相關(guān)。此外，由于目前的項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要為實(shí)證指數(shù)，并沒有足夠的科學(xué)基礎(chǔ)。所以，需要形成一個(gè)建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估價(jià)格作出較為精確的測(cè)算。此外，為實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，還應(yīng)形成系統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營定額指標(biāo)，以提高成本估算的精確度，并明晰政府財(cái)政支出劃定的責(zé)任范圍。實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，由于我國財(cái)政機(jī)關(guān)屬于國家基本建設(shè)和服務(wù)事業(yè)的主體建設(shè)者，在實(shí)際運(yùn)作期間，對(duì)PPP項(xiàng)目并沒有專門的運(yùn)營定額指標(biāo)體系，限制了估算項(xiàng)目經(jīng)營成本工作的順利進(jìn)行。因此，各有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)并建設(shè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營指標(biāo)的基礎(chǔ)建設(shè)。

5.5 資金成本的控制

PPP模式下與傳統(tǒng)建設(shè)工程的另一項(xiàng)主要不同點(diǎn)就是政府投資，而社會(huì)資金方在PPP模式下也要承擔(dān)一定投資責(zé)任。由于PPP工程項(xiàng)目一般需的政府資金投入較大，所以除了少數(shù)工程項(xiàng)目資本金由政府自有資金解決之外，其余項(xiàng)目一般都采用投資方式來解決，這也就產(chǎn)生了相對(duì)高昂的資金使用成本，特別是在社會(huì)資本方融資實(shí)力比較薄弱的情形下，投資成本往往會(huì)更高。而建設(shè)期貸款的利率一般都會(huì)資本化，作為對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的直接投入，并作為將來費(fèi)用的計(jì)量基礎(chǔ)。合理調(diào)節(jié)資金使用時(shí)機(jī)與總量，從而減少了資金的使用成本，不管對(duì)于政府部門還是對(duì)社會(huì)資金方來說都是十分關(guān)鍵的，也是在PPP模式下政府管理工程造價(jià)的一項(xiàng)關(guān)鍵手段。所以，政府在工程項(xiàng)目開始建設(shè)以前，就必須先按照建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展規(guī)劃，并編制與進(jìn)展規(guī)劃相配套的資金運(yùn)用規(guī)劃，再按照融資規(guī)劃及時(shí)投入項(xiàng)目資本金以及合理運(yùn)用項(xiàng)目融資資金，一方面既要防止項(xiàng)目資金無法按需要及時(shí)到位，或者有因資金的短缺而影響工程施工，另一方面又要防止資金由于資本提前、過多的到位，或提前支出而不合理利用而導(dǎo)致利率不必要的提高。

6 PPP模式給建筑企業(yè)帶來的機(jī)遇

拓展建筑企業(yè)獲利空間，當(dāng)前，以PPP管理模式與中國傳統(tǒng)的政府部門融資管理模式相比，建設(shè)公司的戰(zhàn)略地位已經(jīng)有了顯著的提高。建設(shè)公司將成為政府部門融資項(xiàng)目的主要投資者，與政府部門共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與利益。因此，施工公司在所投入項(xiàng)目造價(jià)中的利潤結(jié)構(gòu)將會(huì)獲得一定程度上的改善。而公司投入在PPP模式下，則施工公司在增加了自身投資收益的同時(shí)，還可以使得公司具有持續(xù)穩(wěn)健的投資收益空間，從而促進(jìn)其公司進(jìn)行的持續(xù)運(yùn)營發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

7 結(jié)語

PPP模式對(duì)促進(jìn)我國建設(shè)發(fā)展具有很大的意義。在PPP項(xiàng)目的造價(jià)控制流程中，通過了解市場(chǎng)價(jià)格當(dāng)前的變化情況，對(duì)工程項(xiàng)目中涉及到的價(jià)格信息進(jìn)行分類，并科學(xué)地合理有效編制價(jià)格方案，嚴(yán)格執(zhí)行造價(jià)管控措施，才能對(duì)費(fèi)用合理的把控。而通過對(duì)本文的研究，作者期望給有關(guān)領(lǐng)域的政府工作人員提供借鑒與參照，在PPP模式的實(shí)際運(yùn)用中，通過嚴(yán)格管理工程造價(jià)，可以更好地節(jié)省政府投資，從而提高了工程項(xiàng)目執(zhí)行的效率，并達(dá)到了對(duì)各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源要素的有效充分利用。