內(nèi)控視角下的事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化研究

郭桂紅 遼寧省葫蘆島市建昌縣財(cái)政局

引言

對(duì)于事業(yè)單位而言，預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制之間有著極為緊密的聯(lián)系，二者不僅管理目標(biāo)相同，都具有全面、全流程管理的特點(diǎn)，而且均需要全員參與，這為內(nèi)控與預(yù)算績(jī)效管理的融合提供良好的前提，但與此同時(shí)，在實(shí)際落實(shí)和執(zhí)行的過(guò)程中，仍然存在一定問(wèn)題，影響了預(yù)算績(jī)效管理的作用效果。因此，加強(qiáng)對(duì)于內(nèi)控視角下事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化研究和策略探討是十分有必要的。

一、預(yù)算績(jī)效管理中的內(nèi)部控制

(一)內(nèi)控主要內(nèi)容

結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理特點(diǎn)以及內(nèi)部控制相關(guān)要求，實(shí)際預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中的內(nèi)控內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：第一，良好的內(nèi)控環(huán)境。內(nèi)控環(huán)境是確保預(yù)算績(jī)效管理工作順利開(kāi)展的基礎(chǔ)，不僅包括制度環(huán)境、人員環(huán)境，而且還包括事業(yè)單位管理層以及工作人員的內(nèi)控意識(shí)等多個(gè)方面。第二，有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?？茖W(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，能夠提前預(yù)防預(yù)算績(jī)效管理中的問(wèn)題，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和處置能力，進(jìn)而保障預(yù)算績(jī)效管理作用的發(fā)揮。第三，科學(xué)的控制活動(dòng)。預(yù)算績(jī)效管理控制活動(dòng)主要包括授權(quán)、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、崗位分離等相關(guān)活動(dòng)，是確保預(yù)算績(jī)效管理工作正常開(kāi)展的重要保障。第四，完善的內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要包括以下兩個(gè)方面，一方面，為專門(mén)、獨(dú)立的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，以此確保監(jiān)督作用的有效發(fā)揮；另一方面，健全完善的追責(zé)機(jī)制，針對(duì)內(nèi)部監(jiān)督過(guò)程中，出現(xiàn)執(zhí)行不到位，或者存在不合規(guī)行為的情況，需要對(duì)其展開(kāi)責(zé)任追究，以此確保監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

(二)二者間的共性

以內(nèi)控視角指導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理的前提是，二者具有共性特點(diǎn)，如此才能避免內(nèi)部管理發(fā)生混亂。而二者的共性反映在下述幾點(diǎn)上：首先，管理目標(biāo)。事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)控的根本意圖是增加自身社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。單位預(yù)算績(jī)效管理則和其財(cái)管有著不可分割的聯(lián)系，既有利于優(yōu)化資源，又可加強(qiáng)控本能力。由此可見(jiàn)，預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)控的工作目標(biāo)相同，均是為提高單位整體財(cái)管和控制成本的效果。其次，全程化管理。對(duì)于事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，內(nèi)控需要滲透到所有業(yè)務(wù)決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)，同時(shí)預(yù)算績(jī)效管理則是面向預(yù)算全流程，實(shí)施績(jī)效評(píng)估考評(píng)。由此可見(jiàn)，內(nèi)控和預(yù)算管理均具備全程化的特征。最后，全員參與。從內(nèi)控管理的視角來(lái)看，僅有單位所有部門(mén)人員主動(dòng)配合，才可以保障管理工作順利“落地”，如此確保內(nèi)控執(zhí)行成效。反觀預(yù)算績(jī)效管理，也要求全員參加。單位編制預(yù)算中，均是按照由上至下、全面結(jié)合的思路開(kāi)展工作，這顯然要求全員參與。另外，執(zhí)行預(yù)算內(nèi)容期間，工作人員會(huì)把管理目標(biāo)分成若干個(gè)小指標(biāo)，分配到具體的部門(mén)中。

二、內(nèi)控視角下的事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

結(jié)合上述預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部控制內(nèi)容的分析，當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面：第一，結(jié)合意識(shí)較弱。雖然事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展較早，但是對(duì)于內(nèi)控的重視和認(rèn)知相對(duì)較為薄弱，缺乏融合意識(shí)，多是將二者分開(kāi)進(jìn)行，不僅相關(guān)經(jīng)驗(yàn)較少，而且實(shí)際工作量也相對(duì)較大。第二，風(fēng)險(xiǎn)管理不足。風(fēng)險(xiǎn)管理是預(yù)算績(jī)效管理中內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，但在實(shí)務(wù)工作當(dāng)中，缺少完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估以及預(yù)防工作不到位，極大地增加了預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，降低了預(yù)算績(jī)效管理能效。第三，預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)控活動(dòng)結(jié)合存在問(wèn)題。預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，相應(yīng)目標(biāo)的制定以及事中監(jiān)控和事后的評(píng)價(jià)分析缺少有效的約束和指導(dǎo)，工作流程不健全、不規(guī)范現(xiàn)象十分明顯，相應(yīng)內(nèi)部控制活動(dòng)不到位，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理存在規(guī)范性較差等問(wèn)題。第四，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不健全，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)控視角下預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容，但是就目前事業(yè)單位實(shí)際情況來(lái)看，其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制尚不健全，使得預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的確定，以及審核、調(diào)整等預(yù)算績(jī)效管理環(huán)嚴(yán)重缺乏有效監(jiān)督，存在目標(biāo)設(shè)置不合理、事中監(jiān)控不到位以及預(yù)算執(zhí)行情況較差等各種問(wèn)題。

三、內(nèi)控視角下的事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化對(duì)策

(一)加強(qiáng)內(nèi)控環(huán)境建設(shè)

內(nèi)部控制環(huán)境是順利開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，良好的內(nèi)控環(huán)境，能夠?yàn)楹罄m(xù)預(yù)算績(jī)效管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

首先，需要事業(yè)單位內(nèi)部管理人員以及工作人員具備良好的內(nèi)控意識(shí)和覺(jué)悟。對(duì)此，應(yīng)結(jié)合內(nèi)部控制以及預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際情況，積極展開(kāi)培訓(xùn)教育工作，幫助單位領(lǐng)導(dǎo)明確內(nèi)部控制在預(yù)算績(jī)效管理工作當(dāng)中的重要意義。此外，不僅要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于內(nèi)部控制的重視程度，同時(shí)還需要提升工作人員對(duì)于內(nèi)控與預(yù)算績(jī)效管理的融合意識(shí)，積極借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)以及相應(yīng)教育培訓(xùn)活動(dòng)展開(kāi)宣傳，幫助工作人員明確預(yù)算績(jī)效管理當(dāng)中相應(yīng)內(nèi)控要求，引導(dǎo)其能夠切實(shí)將內(nèi)部控制融入到實(shí)際預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中。為更好地轉(zhuǎn)變單位全員的觀念，第一，把預(yù)算績(jī)效管理以及內(nèi)控有關(guān)的知識(shí)添加到行政教育體系中。為了讓該種工作理念扎根于全員心中，單位應(yīng)當(dāng)在培訓(xùn)教育中積極采取必要的舉措，使全員明確兩個(gè)管理工作的共性。這種從觀念上入手的管理方法，有助于保持事業(yè)單位的穩(wěn)定。第二，促使此種新型管理理念常態(tài)化，比如滲透到職員日常生活與聚會(huì)等活動(dòng)中，不斷加深其印象，并有助于防止職員對(duì)二者及其聯(lián)系出現(xiàn)認(rèn)知偏差。第三，定期組織交流會(huì)議。單位若想職工可以對(duì)預(yù)算績(jī)效管理、內(nèi)控形成清楚、全方位認(rèn)識(shí)，應(yīng)注重日常交流及溝通。對(duì)此通過(guò)交流會(huì)議，引導(dǎo)普通職員溝通、發(fā)表意見(jiàn)，打造積極學(xué)習(xí)的內(nèi)部環(huán)境。這既有助于職員學(xué)習(xí)到相關(guān)的管理方式，又可推動(dòng)整體創(chuàng)新。

其次，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于管理人員的專業(yè)水平有著較高的要求，內(nèi)控環(huán)境的構(gòu)建也需要高水平、高素質(zhì)的專業(yè)人才，因此，加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理部門(mén)人才隊(duì)伍建設(shè)也是十分重要的。對(duì)此，一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于人才選聘環(huán)節(jié)的重視，結(jié)合實(shí)際情況明確任職條件、選拔要求，并制定相應(yīng)崗前培訓(xùn)計(jì)劃；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)在職工作人員的培訓(xùn)，不僅要著重提升工作人員的專業(yè)能力和業(yè)務(wù)水平，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于工作人員職業(yè)道德素養(yǎng)等方面的提升。

最后，良好的內(nèi)控環(huán)境也要求事業(yè)單位內(nèi)部的相應(yīng)組織管理機(jī)構(gòu)合理，職責(zé)分配清晰，以此為預(yù)算績(jī)效管理工作的順利開(kāi)展保駕護(hù)航。對(duì)此，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前實(shí)際工作需求，更新調(diào)整預(yù)算績(jī)效考核部門(mén)的組織架構(gòu)，取消不必要的閑置崗位，并結(jié)合實(shí)際情況，合理進(jìn)行崗位以及工作內(nèi)容的劃分，確保內(nèi)部工作職能清晰、規(guī)范。同時(shí)還需要建立預(yù)算績(jī)效管理模式，明確審核方式、評(píng)價(jià)指標(biāo)等。此外，還需要健全預(yù)算績(jī)效管理制度，為預(yù)算績(jī)效管理人員提供明確的行為指導(dǎo)和約束，并應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位自身實(shí)際情況健全績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，保障預(yù)算績(jī)效管理工作的有序推進(jìn)。

(二)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理是預(yù)算績(jī)效管理中內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，直接影響著預(yù)算績(jī)效管理能效。首先，需要強(qiáng)化事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，對(duì)此可通過(guò)專題講座、多渠道宣傳等方式，提升全體工作人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。其次，應(yīng)建立預(yù)算績(jī)效管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，在進(jìn)行績(jī)效管理前，需要結(jié)合績(jī)效管理實(shí)際情況對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理和排查，針對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行分類、整理，對(duì)此不僅要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，同時(shí)還應(yīng)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控專職崗位，強(qiáng)化對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的日常監(jiān)控管理，并形成相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，此外，還需要設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)分析崗位，實(shí)現(xiàn)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的科學(xué)分析。最后，建立相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理中常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)種類，如制度風(fēng)險(xiǎn)、人員風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、濫用職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)等，采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和預(yù)防策略，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，促使能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并采取有效防控處理措施。

(三)優(yōu)化內(nèi)部控制活動(dòng)

預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)部控制活動(dòng)主要包括以下幾個(gè)方面：第一，加強(qiáng)崗位分離控制，結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理，合理劃分不同崗位人員的工作內(nèi)容和職責(zé)，并確保不同崗位之間能夠互相牽制，以此保障預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的有效達(dá)成。第二，健全預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理機(jī)制，為保障預(yù)算管理工作的有效性，需要結(jié)合實(shí)際情況設(shè)立相應(yīng)管理目標(biāo)，為保障績(jī)效管理目標(biāo)制定的合理性，應(yīng)建立相應(yīng)目標(biāo)管理機(jī)制，在完成目標(biāo)設(shè)立之后，由專門(mén)的審核部門(mén)對(duì)目標(biāo)的全面性、合理性、可行性等多個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行審核，并有針對(duì)性地提出相應(yīng)調(diào)整建議，以此保障目標(biāo)設(shè)立的合理性。第三，采用合理的控制手段，積極借助先進(jìn)信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中各個(gè)流程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，包括但不限于預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)審核、績(jī)效評(píng)估等，以此提升對(duì)于績(jī)效管理的控制強(qiáng)度，避免風(fēng)險(xiǎn)隱患的發(fā)生。

(四)合理設(shè)置績(jī)效指標(biāo)

績(jī)效評(píng)價(jià)體系是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵要素，更是相應(yīng)工作的重點(diǎn)。預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性，關(guān)系到此項(xiàng)管理工作的品質(zhì)與成效。所以事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以本身實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況為切入點(diǎn)，嘗試運(yùn)用內(nèi)控視角，編制評(píng)價(jià)指標(biāo)，并把風(fēng)控融入其中，這有利于提升事業(yè)單位辨別運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。而績(jī)效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是基于充分考量各方面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的前提下，以內(nèi)控管理要點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)為核心形成的，重構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、可操作、穩(wěn)定性、合理性的目標(biāo)機(jī)制，設(shè)置出財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)、定量與定性的指標(biāo)，保證指標(biāo)體系可維護(hù)事業(yè)單位的公益性與公共服務(wù)智能。比如職責(zé)人工與績(jī)效目標(biāo)對(duì)應(yīng)范圍等內(nèi)容，均需達(dá)到編報(bào)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，而采購(gòu)資產(chǎn)與績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)度等，都要搭配對(duì)應(yīng)的規(guī)范要求，確保各項(xiàng)工作都有章可循。另外，事業(yè)單位還需設(shè)置合理的決策機(jī)制，把新增業(yè)務(wù)交給專業(yè)人士進(jìn)行深層技術(shù)研究，通過(guò)集體討論表態(tài)，完成立項(xiàng)評(píng)審。

(五)提升信息化的程度

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展中，無(wú)論是傳統(tǒng)企業(yè)，還是事業(yè)單位，若要保持穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，信息都是一項(xiàng)重要的資源。在現(xiàn)代信息化程度不斷加深中，大量信息技術(shù)產(chǎn)生并得到推廣運(yùn)用，預(yù)算績(jī)效管理也在其中。事業(yè)單位需要緊跟時(shí)代變化，積極研發(fā)滿足預(yù)算績(jī)效管理需要的信息系統(tǒng)平臺(tái)，這樣可提升預(yù)算管理的效率與準(zhǔn)確度。比如說(shuō)，在相應(yīng)管理平臺(tái)中，增加若干功能模塊，不僅需包含績(jī)效目標(biāo)與編制預(yù)算，還應(yīng)涉及到預(yù)算執(zhí)行跟蹤、績(jī)效評(píng)估報(bào)告信息使用及上交等。事業(yè)單位依托于優(yōu)化升級(jí)此類信息系統(tǒng)，可為預(yù)算管理提供助力，支持及時(shí)采集、分析與傳遞信息等，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的程序化轉(zhuǎn)變，保障此項(xiàng)管理工作的實(shí)施效率與質(zhì)量。

(六)細(xì)化預(yù)算編制程序

現(xiàn)如今，事業(yè)單位出現(xiàn)編制預(yù)算程序不當(dāng)?shù)闹匾蛩乜赡苁欠椒ú划?dāng)，對(duì)此單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)調(diào)節(jié)編制方法，給該項(xiàng)工作以及后期執(zhí)行預(yù)算予以標(biāo)準(zhǔn)化的依據(jù)。相關(guān)人員在編制預(yù)算期間，需盡可能消除主觀意見(jiàn)，合理設(shè)置管理標(biāo)準(zhǔn)，保證符合預(yù)算管理政策，使事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)有所依仗。另外，編制預(yù)算的工作并不簡(jiǎn)單，牽涉到大量專業(yè)性的內(nèi)容，面對(duì)的數(shù)據(jù)也比較多，為使預(yù)算結(jié)果具備合理性，事業(yè)單位可把部分管理關(guān)注點(diǎn)放在人才培養(yǎng)上，讓有關(guān)人員在法律與財(cái)務(wù)知識(shí)儲(chǔ)備與完整性均得到提高，并加強(qiáng)其與其他部門(mén)的關(guān)聯(lián)，通過(guò)常態(tài)化交流，掌握單位的現(xiàn)實(shí)情況，保障預(yù)算的合理性。

(七)完善內(nèi)部監(jiān)督渠道

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控視角下事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容，對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理工作的有效性、可靠性有著直接的影響。對(duì)此，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理工作流程的梳理，并強(qiáng)化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以及崗位與監(jiān)督環(huán)節(jié)之間的契合度，以此在單位內(nèi)部形成相互制約、相互監(jiān)督的良好機(jī)制，確保預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的有效落實(shí)。

在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行中，事業(yè)單位需注重調(diào)整實(shí)施的方法，由原本僅按照行政命令以及領(lǐng)導(dǎo)意志，調(diào)整成依法管理，并從按照經(jīng)驗(yàn)習(xí)慣落實(shí)工作的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)法規(guī)、制度落實(shí)工作。另外，事業(yè)單位還需消除原本“運(yùn)動(dòng)式”與“突擊式”內(nèi)部監(jiān)督的思路，朝著依照流程、績(jī)效指標(biāo)工作的方向轉(zhuǎn)變，由此保障在預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)效性。與此同時(shí)，事業(yè)單位內(nèi)需推行跟蹤機(jī)制，定期把現(xiàn)實(shí)進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)比對(duì)，做好量化分析、動(dòng)態(tài)監(jiān)控，切實(shí)展現(xiàn)出內(nèi)控的約束與引導(dǎo)作用。此外，單位內(nèi)部不相容的崗位必須保障絕對(duì)分離，健全績(jī)效考評(píng)體系，對(duì)偏離目標(biāo)的行為及時(shí)調(diào)整，采取按月按項(xiàng)支出的模式，逐一比對(duì)預(yù)算執(zhí)行的情況，使生成的監(jiān)督報(bào)告內(nèi)容一目了然，提高單位內(nèi)部組織體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，內(nèi)控視角下事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化，應(yīng)從預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)控內(nèi)容以及當(dāng)前管理過(guò)程中存在的問(wèn)題入手，從內(nèi)控意識(shí)、隊(duì)伍建設(shè)等方面完善內(nèi)部控制環(huán)境；通過(guò)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警機(jī)制等方面，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理；采用崗位分離控制、健全目標(biāo)管理體制等措施，規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理控制活動(dòng)；最后，還需要建立監(jiān)督評(píng)價(jià)小組以及評(píng)價(jià)反饋和考核機(jī)制，完善預(yù)算績(jī)效管理中的內(nèi)部監(jiān)督渠道。相信隨著對(duì)內(nèi)部控制的深入研究和落實(shí)，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理能效和水平都將會(huì)得到進(jìn)一步提升?！?/p>