科研事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)存問(wèn)題及對(duì)策研究

李曉寧 中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院放射醫(yī)學(xué)研究所

引言

進(jìn)一步健全財(cái)政體制和預(yù)算制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理，從而提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，提高人民滿意度?？蒲惺聵I(yè)單位的預(yù)算資金來(lái)絕大部分來(lái)源于財(cái)政資金，因此做好預(yù)算管理尤為重要。為了進(jìn)一步提升預(yù)算資金的使用效率，單位要重視預(yù)算管理環(huán)節(jié)的工作，提升工作質(zhì)量與力度，在根源上杜絕資金浪費(fèi)的不良現(xiàn)象，促進(jìn)事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展。

一、認(rèn)識(shí)預(yù)算管理

科研事業(yè)單位資金的預(yù)算管理包括制定一定時(shí)期的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃、資金來(lái)源、收支結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略方針，制定相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)，保證預(yù)算資金能夠被合理、高效地使用，同時(shí)也能在資金上支持單位可以正常有序地開(kāi)展科研任務(wù)以及科研工作。預(yù)算管理是單位新一年開(kāi)展工作的第一步，也是貫穿全年的經(jīng)營(yíng)管理工作，具體表現(xiàn)為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、績(jī)效考評(píng)與應(yīng)用，因此預(yù)算管理工作是事業(yè)單位日常工作的重中之重。我國(guó)當(dāng)前致力于推進(jìn)創(chuàng)新型的發(fā)展戰(zhàn)略，把重點(diǎn)放在科研創(chuàng)新上，加大了財(cái)政上的支持，希望能夠以科技改革創(chuàng)新的方式來(lái)帶領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？蒲袡C(jī)構(gòu)要秉持一種控制成本、嚴(yán)格節(jié)約以及使效益得到提高的原則。當(dāng)前我國(guó)科研政策不斷完善、審計(jì)監(jiān)督不斷深入，科研經(jīng)費(fèi)若想合理有效的使用，就必須要進(jìn)行預(yù)算管理。建設(shè)高質(zhì)量、全過(guò)程的預(yù)算管理的綜合體系，在單位的各部門(mén)之間，完成協(xié)調(diào)配合機(jī)制的建立，協(xié)調(diào)好單位總的戰(zhàn)略目標(biāo)和各下屬部門(mén)目標(biāo)之間的關(guān)系，促進(jìn)資源配置更加優(yōu)化，對(duì)資金進(jìn)行規(guī)范的管理，使資金的使用率得到提高，以此使科研的成本得到降低，它還能夠提供給科研發(fā)展方向以及資金合理分配一個(gè)理論上的依據(jù)。在確保投資安全合規(guī)之后，不斷對(duì)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，形成一個(gè)良性的循環(huán)，促進(jìn)科研院所健康可持續(xù)的發(fā)展。

二、科研事業(yè)單位預(yù)算管理環(huán)節(jié)中的不足

（一）認(rèn)識(shí)不足，水平不高

近年來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)監(jiān)督管理預(yù)算資金的力度，科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理雖逐步完善，但相對(duì)來(lái)說(shuō)還是比較薄弱。因?yàn)槭秦?cái)政撥付預(yù)算資金，所以預(yù)算資金規(guī)模變動(dòng)頻率較小，有些事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)不夠重視預(yù)算管理工作，導(dǎo)致預(yù)算管理體制整體非常落后，部分高層管理人員簡(jiǎn)單地認(rèn)為預(yù)算管理工作在性質(zhì)上等同于財(cái)務(wù)，并不認(rèn)為預(yù)算管理能夠有效地幫助科學(xué)研究，所以他們并沒(méi)有積極的參與到其中；而大部分的財(cái)務(wù)工作者因?yàn)楣ぷ魅蝿?wù)較為繁重，缺少同單位其他部門(mén)的互通，并且缺乏有關(guān)預(yù)算管理的培訓(xùn)，財(cái)務(wù)人員缺乏系統(tǒng)的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，所以知識(shí)面以及業(yè)務(wù)能力得不到改進(jìn)，即便編制完年初預(yù)算，在年中預(yù)算執(zhí)行時(shí)也未按照初始預(yù)算執(zhí)行，存在預(yù)算執(zhí)行的隨意性。以上可以看出，在科研事業(yè)單位中存在僅僅是表面上開(kāi)展了預(yù)算管理工作的現(xiàn)象，這反而使預(yù)算管理質(zhì)量提高的過(guò)程受阻。

（二）預(yù)算編制流程不科學(xué)，預(yù)算編制存在隨意性

預(yù)算管理工作能夠順利地開(kāi)展落實(shí)最重要的環(huán)節(jié)就是編制年初預(yù)算，它能夠在數(shù)量上體現(xiàn)出單位的整體規(guī)劃和戰(zhàn)略的方向。這是一項(xiàng)復(fù)雜與全面的工作，在實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中要保持嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的態(tài)度。在實(shí)踐過(guò)程中，部分單位沒(méi)有根據(jù)制度的預(yù)算編制流程開(kāi)展工作，僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)在編報(bào)部門(mén)預(yù)算，沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的預(yù)算編制委員會(huì)，沒(méi)有召開(kāi)單位的集體決策會(huì)議，這就造成在收到預(yù)算控制數(shù)后，只是財(cái)務(wù)部門(mén)與相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在非常有限的時(shí)間內(nèi)提交預(yù)算，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)單位的集體決策。在編制“一上”項(xiàng)目的預(yù)算時(shí)，相關(guān)工作計(jì)劃尚未敲定，編制的預(yù)算是按照較大規(guī)模的資金金額撰寫(xiě)的項(xiàng)目申報(bào)書(shū)，目的是項(xiàng)目入庫(kù)。年底編制“二上”預(yù)算時(shí)按照批復(fù)的預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算，項(xiàng)目的預(yù)算規(guī)模一般會(huì)核減，因此項(xiàng)目申報(bào)書(shū)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改，尤其是對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行修改，但是由于編制預(yù)算的時(shí)間緊迫，事業(yè)單位編制預(yù)算時(shí)存在人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)按照經(jīng)驗(yàn)填報(bào)、項(xiàng)目預(yù)算僅僅是修改“一上”項(xiàng)目支出計(jì)劃填報(bào)，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)預(yù)算管理委員會(huì)的集體決策認(rèn)證，不是依托于系統(tǒng)的研究和科學(xué)的計(jì)算得到的結(jié)果，預(yù)算編制的質(zhì)量難以得到保證，這就導(dǎo)致編制的過(guò)程較為隨意，預(yù)算不具備足夠的科學(xué)性，在后續(xù)執(zhí)行中，存在一定的隱患。

（三）預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏監(jiān)控，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整

預(yù)算執(zhí)行是當(dāng)預(yù)算申請(qǐng)被批復(fù)之后，嚴(yán)格的根據(jù)規(guī)則、程序以及預(yù)算上的計(jì)劃內(nèi)容使用資金。在實(shí)際工作中，科研人員往往并不熟悉有關(guān)規(guī)定，不了解每個(gè)項(xiàng)目的工作進(jìn)度，這就導(dǎo)致在科研工作中管理上較為松散、整體的規(guī)劃不夠充分；也使得一些項(xiàng)目進(jìn)度一直跟不上、一些項(xiàng)目花費(fèi)超支、一些項(xiàng)目沒(méi)有按照原定計(jì)劃支出、一些項(xiàng)目收到的資金因?yàn)闆](méi)有在單位科研管理處立項(xiàng)而沒(méi)有得到充分利用，還有的科研單位人員片面的追求預(yù)算有一個(gè)較高的執(zhí)行率，浪費(fèi)科研經(jīng)費(fèi)。以上說(shuō)明科研事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在隨意性，在年終決算或者課題結(jié)題時(shí)只能調(diào)整預(yù)算，缺乏嚴(yán)肅性以及統(tǒng)一性。出現(xiàn)以上問(wèn)題的原因是在預(yù)算編制時(shí)存在隨意性，在預(yù)算執(zhí)行中缺乏監(jiān)管控制，不能根據(jù)科研事業(yè)發(fā)展需要做到在預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整。

（四）績(jī)效指標(biāo)針對(duì)性較差，考核過(guò)程形式化

科技創(chuàng)新是當(dāng)今世界的核心競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)家為了加快自主創(chuàng)新的步伐，近年來(lái)科研經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)金字塔式增長(zhǎng)，為了最大程度激發(fā)科研人員的工作積極性和內(nèi)在潛力，解決科研技術(shù)難題尤其是卡脖子問(wèn)題提供動(dòng)力，中央科研經(jīng)費(fèi)管理政策逐步簡(jiǎn)化預(yù)算編制方式、取消勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)的比例限制、擴(kuò)大間接經(jīng)費(fèi)比率等。在簡(jiǎn)化預(yù)算編報(bào)的同時(shí)越來(lái)越關(guān)注績(jī)效管理，雖然有的單位在實(shí)際工作中制定了不少指標(biāo)，但沒(méi)有突出重點(diǎn)，他們經(jīng)常使用相對(duì)容易量化或者目標(biāo)模糊的指標(biāo)，例如項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行符合率、保障基本運(yùn)行和積極開(kāi)展人才引進(jìn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、成果轉(zhuǎn)化、國(guó)際合作等工作?？?jī)效指標(biāo)中數(shù)量指標(biāo)較多，且較為容易實(shí)現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、成本指標(biāo)等指標(biāo)較少，缺乏針對(duì)性較強(qiáng)、能夠適用于科學(xué)研究成效的指標(biāo)，目標(biāo)模糊的指標(biāo)缺少佐證材料或者佐證材料形式化?？?jī)效考核的結(jié)果沒(méi)有建立健全獎(jiǎng)懲的機(jī)制，這不利于有效推進(jìn)預(yù)算管理工作。

三、提升科研事業(yè)單位預(yù)算管理成效的措施

（一）動(dòng)員全員參與，加強(qiáng)內(nèi)部控制

隨著財(cái)政體系的深入改革，新修訂的預(yù)算法對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理提出了新的標(biāo)準(zhǔn)要求。良好的預(yù)算管理體系離不開(kāi)單位人員自上而下對(duì)預(yù)算的重視及良好的內(nèi)部控制建設(shè)。因此加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部的培訓(xùn)，樹(shù)立全員對(duì)預(yù)算管理工作的重視理念，將預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算及績(jī)效自評(píng)融入內(nèi)部控制制度的相關(guān)業(yè)務(wù)流程，從而提高預(yù)算編制的質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行的效益水平。單位的財(cái)務(wù)人員作為部門(mén)預(yù)算編報(bào)的主要聯(lián)絡(luò)人應(yīng)努力提高執(zhí)業(yè)水平，更新知識(shí)儲(chǔ)備，實(shí)時(shí)關(guān)注最新的要求政策，使科研單位的預(yù)算管理整體質(zhì)量得到提高。

做好預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)的工作離不開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)的支持，通過(guò)建立信息化管理平臺(tái)，給管理層傳遞最新的準(zhǔn)確信息，能夠有效地幫助管理層做好當(dāng)前的決策以及制定未來(lái)的規(guī)劃，通過(guò)預(yù)決算公開(kāi)，強(qiáng)化各個(gè)科研部門(mén)的職責(zé)意識(shí)，使全體人員能夠真正地認(rèn)識(shí)到在科學(xué)研究中預(yù)算管理的重要作用，從而主動(dòng)地去參與預(yù)算以及后續(xù)的監(jiān)督工作。

除此之外，科研單位應(yīng)當(dāng)切實(shí)遵守相關(guān)法律政策，根據(jù)自身的情況建立健全管理制度，實(shí)時(shí)關(guān)注有關(guān)政策法規(guī)的變化，以便及時(shí)做出改變，在建立的管理體系中，明確每個(gè)部門(mén)的職責(zé)，用制度對(duì)其行為加以約束，強(qiáng)化科研人員的管理理念。

（二）利用信息化建設(shè)，開(kāi)展精細(xì)化的科學(xué)預(yù)算編制

確立預(yù)算編制的主導(dǎo)地位，在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)嚴(yán)格按照相關(guān)原則，做到滿足報(bào)告要求，結(jié)合科研項(xiàng)目所帶來(lái)的效益，按照單位的戰(zhàn)略目標(biāo)制定工作計(jì)劃。根據(jù)預(yù)算批復(fù)的收支規(guī)模，采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式進(jìn)行預(yù)算編制。編制期間成立以單位負(fù)責(zé)人為首的預(yù)算管理小組，小組成員選擇單位骨干和精英人才，建立管理小組之后，利用已有的數(shù)據(jù)，分析研究上一年度預(yù)算評(píng)估情況，為本次編制做好充分的準(zhǔn)備。預(yù)算開(kāi)始進(jìn)行專項(xiàng)會(huì)議，分配各部門(mén)的具體任務(wù)，職責(zé)明確之后避免出現(xiàn)因時(shí)間限制帶來(lái)的質(zhì)量問(wèn)題。預(yù)算管理小組在進(jìn)行編制時(shí)，要對(duì)年度整體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，確保預(yù)算的可行性和科學(xué)性，各部門(mén)需要定期進(jìn)行交流，根據(jù)編制的需要組織各部門(mén)協(xié)同開(kāi)展工作。

科研單位要不斷提高信息化管理水平，利用信息管理系統(tǒng)為預(yù)算管理提供技術(shù)保障，通過(guò)設(shè)置不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)的權(quán)限共享，消除單位內(nèi)部信息孤島，各個(gè)部門(mén)及時(shí)進(jìn)行有效的溝通，確保能夠有效地實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，使成本得到降低，確保預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性以及科學(xué)性。

（三）嚴(yán)格監(jiān)管，提高預(yù)算執(zhí)行水平

科研院所要成立專門(mén)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確各部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中的主要職責(zé)，通過(guò)加強(qiáng)信息化建設(shè)，使資金使用的審批流程更加規(guī)范。資本性支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照主管部門(mén)的規(guī)定，通過(guò)信息系統(tǒng)進(jìn)行審批，確保支出符合資金使用范圍和規(guī)則的要求。在此期間，通過(guò)預(yù)算公開(kāi)及決算公開(kāi)采取外部媒體的手段來(lái)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。單位層面基于信息數(shù)據(jù)，建立一個(gè)實(shí)時(shí)共享和有效溝通的平臺(tái)，對(duì)機(jī)構(gòu)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面的監(jiān)控，實(shí)時(shí)地對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行密切監(jiān)控，實(shí)時(shí)跟進(jìn)實(shí)施的進(jìn)度以及當(dāng)前完成的情況，減少潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估分析。在支出出現(xiàn)偏差時(shí)，必須利用快速預(yù)警機(jī)制來(lái)做出反饋，及時(shí)找出原因并進(jìn)行處理，確保資金安全以及準(zhǔn)確的使用，避免超出預(yù)算。

在實(shí)際工作中，科研資金一到位就通知項(xiàng)目負(fù)責(zé)人立項(xiàng)使用。使用過(guò)程中如果確實(shí)有必要調(diào)整預(yù)算，必須提交書(shū)面申請(qǐng)，詳細(xì)說(shuō)明調(diào)整原因并報(bào)上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)，同時(shí)也要及時(shí)調(diào)整流程，待相關(guān)審批手續(xù)完成后再繼續(xù)執(zhí)行，避免因匆忙進(jìn)入下一階段而產(chǎn)生不合理費(fèi)用，避免預(yù)算執(zhí)行與初始預(yù)算大相徑庭，保證預(yù)算具有足夠的約束力。在對(duì)內(nèi)部實(shí)施監(jiān)督時(shí)，可以將預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際數(shù)據(jù)與預(yù)算計(jì)劃數(shù)據(jù)對(duì)比分析，通過(guò)信息系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)預(yù)算動(dòng)態(tài)管理。另外，還可以聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的外部會(huì)計(jì)師事務(wù)所定期對(duì)項(xiàng)目資金和本單位內(nèi)部控制進(jìn)行專業(yè)審計(jì)，嚴(yán)格監(jiān)控，規(guī)避潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立分析體系，完善績(jī)效考評(píng)

單位參考上級(jí)部門(mén)的預(yù)算指標(biāo)體系，結(jié)合本機(jī)構(gòu)制定長(zhǎng)期戰(zhàn)略內(nèi)容，明確戰(zhàn)略目標(biāo)，將主要指標(biāo)提取出來(lái)，為目標(biāo)值確定一個(gè)真實(shí)有效的范圍。在實(shí)際工作中，編制預(yù)算不僅要按照實(shí)際需要，還需要確定出不良績(jī)效目標(biāo)以及總體績(jī)效目標(biāo)，從源頭出發(fā)，使編制的預(yù)算更加科學(xué)、更加合理、真實(shí)可操作。對(duì)于不符合實(shí)際目標(biāo)的項(xiàng)目，及時(shí)根據(jù)建議指導(dǎo)進(jìn)行整改；把重點(diǎn)放在績(jī)效高的項(xiàng)目上。在平均預(yù)算執(zhí)行期間，還需要確定是否嚴(yán)格根據(jù)計(jì)劃來(lái)執(zhí)行項(xiàng)目、是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了中期目標(biāo)。最后，綜合評(píng)價(jià)預(yù)算編制在實(shí)際使用中的效果以及給社會(huì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來(lái)建立一個(gè)管理預(yù)算績(jī)效的數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)對(duì)績(jī)效目標(biāo)和實(shí)際執(zhí)行時(shí)存在的差異進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，對(duì)目標(biāo)的完成度以及指標(biāo)的科學(xué)合理性進(jìn)行驗(yàn)證，不斷修改預(yù)算管理中的不足之處，使管理流程不斷的優(yōu)化，確定具體責(zé)任人，提高對(duì)績(jī)效考核的意識(shí)，提高整體的積極性，確保順利完成科研目標(biāo)。

結(jié)語(yǔ)

在科研單位中，建立健全的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，明確各個(gè)部門(mén)的工作職責(zé)，整合單一資源，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行以及最終的評(píng)估工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；從決策組織、執(zhí)行組織以及工作組織三方面出發(fā)，構(gòu)建一個(gè)完善的預(yù)算管理組織體系，科學(xué)合理的使用預(yù)算資金，使單位的資產(chǎn)配置更加優(yōu)化，單位管理財(cái)務(wù)的能力得到提高，從而使單位可以更好地開(kāi)展科研工作。