新時(shí)期行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度完善策略探析

張榮珍 福建省建甌市財(cái)政局

引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，各個(gè)領(lǐng)域都迎來全新發(fā)展形勢。行政事業(yè)單位作為履行社會(huì)職能組織，在新時(shí)期也面臨嚴(yán)峻的市場競爭壓力。通過完善內(nèi)控制度可提升單位資金安全管理水平，推動(dòng)事業(yè)單位快速有序發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控特征

由于企業(yè)性質(zhì)等的不同，行政事業(yè)單位的內(nèi)控與企業(yè)也存在明顯差異，主要集中于以下方面：其一，內(nèi)控目標(biāo)差異；由于行政事業(yè)單位是提供公共服務(wù)的非營利性組織，因此其內(nèi)控的根本目標(biāo)在于提升服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量；企業(yè)則是以營利為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益最大化，故而，實(shí)施內(nèi)控目標(biāo)即實(shí)現(xiàn)企業(yè)預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，推動(dòng)企業(yè)高效有序發(fā)展。其二，內(nèi)控重視程度偏低；行政事業(yè)單位管理者注重單位社會(huì)形象與社會(huì)效益，部分管理者普遍不愿用制度約束自身權(quán)利，所以忽略內(nèi)控建設(shè)。企業(yè)內(nèi)控運(yùn)行成效則與經(jīng)濟(jì)效益得失有著緊密聯(lián)系，如果內(nèi)控失效，則會(huì)嚴(yán)重影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，各項(xiàng)管理活動(dòng)陷入混亂，所以企業(yè)十分注重內(nèi)控建設(shè)。其三，內(nèi)控原則差異；兩者在制衡性、重要性、適應(yīng)性等內(nèi)控原則上大體相同，二者不同之處即遵守不同成本效益原則。其中，對于行政事業(yè)單位來說，其在日常財(cái)務(wù)過程中，一般較少考慮費(fèi)用、成本等因素，也不會(huì)因?yàn)檫@些因素而忽略內(nèi)部控制的重要性；企業(yè)則由于自負(fù)盈虧，因此會(huì)充分考慮成本、花費(fèi)、收入等各類因素。同時(shí)，在項(xiàng)目決策時(shí)，也會(huì)充分考慮相關(guān)因素。其四，內(nèi)控范圍廣泛；行政事業(yè)單位內(nèi)控包括單位內(nèi)控以及涵蓋政府采購、預(yù)算、收支、建設(shè)項(xiàng)目、資產(chǎn)控制、合同等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在內(nèi)的業(yè)務(wù)層面內(nèi)控。與此同時(shí)，部分事業(yè)單位下屬單位較多且性質(zhì)各有不同，如部分單位實(shí)施企業(yè)管理，部分單位則與機(jī)關(guān)單位相同，兼具行政事業(yè)的性質(zhì)。其五，財(cái)務(wù)核算體系復(fù)雜；對行政事業(yè)單位來說，不僅僅需要考慮非營利組織相關(guān)會(huì)計(jì)核算，還需要兼顧考慮進(jìn)行企業(yè)化管理時(shí)的相應(yīng)管理措施，因此，其核算時(shí)候的復(fù)雜程度，要比只是單純考慮會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的企業(yè)要復(fù)雜。其六，內(nèi)控監(jiān)督不同；對于行政事業(yè)單位來說，其主要設(shè)置內(nèi)部審計(jì)崗位，以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，通過這兩個(gè)崗位來進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的主體和對象為事業(yè)單位及其上級(jí)部門；對企業(yè)來說，主要設(shè)置內(nèi)部審計(jì)崗位，但是可以定期聘請會(huì)計(jì)師事務(wù)所來進(jìn)行外部審計(jì)，尤其是上市企業(yè)，其需要定期發(fā)布經(jīng)過審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告并對外披露，向社會(huì)公眾及投資者公開。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控必要性

結(jié)合眾多經(jīng)驗(yàn)教育可得知，行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控有利于保障其職責(zé)實(shí)現(xiàn)與權(quán)利安全行使，推動(dòng)行政事業(yè)單位快速穩(wěn)定發(fā)展。所以，行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控有以下幾點(diǎn)必要性；其一，預(yù)防貪污腐?。活A(yù)防貪污腐敗的有效方式之一即內(nèi)控，健全完善的內(nèi)控制度，遵循法律規(guī)章制度辦事，預(yù)防和避免事業(yè)單位人員出現(xiàn)瀆職、失職、以權(quán)謀私以及濫用權(quán)力等行為，杜絕違法違紀(jì)行為的同時(shí)提升行政運(yùn)行效率。其二，增強(qiáng)風(fēng)控能力；建立完善內(nèi)控部體系梳理事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，從中尋找不利于企業(yè)運(yùn)行和發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)因素并采取相關(guān)應(yīng)對措施，使單位財(cái)務(wù)管理活動(dòng)與各項(xiàng)決策趨于規(guī)范化與科學(xué)化，降低工作隨意性，強(qiáng)化風(fēng)控能力，保證每個(gè)重要環(huán)節(jié)處于高效監(jiān)控中。其三，國家政策與法律法規(guī)要求；國家財(cái)政部門早在2000年時(shí)頒布內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范并在此基礎(chǔ)上針對不同單項(xiàng)業(yè)務(wù)頒布控制規(guī)范，主要包括采購與付款、銷售與收款以及貨幣資金等。2008年則繼續(xù)頒布企業(yè)內(nèi)控規(guī)范及其相關(guān)指引，2011年則擬定行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范并面向國家機(jī)關(guān)部門、社會(huì)公眾征求意見，由此說明，對于事業(yè)單位而言，強(qiáng)化內(nèi)控是國家政策走向與法律法規(guī)要求。其四，保證財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)可靠真實(shí)；行政事業(yè)單位具有為社會(huì)提供服務(wù)的性質(zhì)，社會(huì)公眾均為企業(yè)利益獲益者，凸顯公開真實(shí)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)重要性與必要性。健全完善內(nèi)控制度規(guī)定，合理設(shè)置崗位與明確職責(zé)，嚴(yán)格按照規(guī)章制度合理開展業(yè)務(wù)處理程序，由此形成完善的內(nèi)控系統(tǒng)，減少舞弊行為與錯(cuò)誤信息發(fā)生率，有效保證財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)可靠性與真實(shí)性。其五，提升事業(yè)單位科學(xué)管理水平；近年來，行政事業(yè)單位頻繁出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)與問題，不僅給國家造成損失，更嚴(yán)重影響行政事業(yè)單位健康有序發(fā)展。單位內(nèi)部管理存在問題多與非健全內(nèi)控制度，未有效執(zhí)行制度，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱以及內(nèi)控監(jiān)管形式化等有關(guān)，所以健全完善內(nèi)控制度可達(dá)到預(yù)算合理、防范風(fēng)險(xiǎn)以及有效使用資金等目的。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度實(shí)施現(xiàn)狀

（一）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，應(yīng)對措施不當(dāng)

行政事業(yè)單位性質(zhì)不同于企業(yè)，后者因以營利為目的，需要在生產(chǎn)經(jīng)營中需合理控制風(fēng)險(xiǎn)，所以事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱。多數(shù)行政事業(yè)單位未針對結(jié)合自身實(shí)際情況建立完善風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，未能做到定期梳理事業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，造成未能及時(shí)改善部分非合規(guī)制度行為，甚至部分管理人員潛意識(shí)認(rèn)為是常規(guī)做法。即使每年由上級(jí)部門或單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)檢查，但在檢查中傾向于對財(cái)務(wù)審計(jì)，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作內(nèi)容與方式簡單，問題較少。與此同時(shí)，大部分行政事業(yè)單位均響應(yīng)國家提出的反腐倡廉要求強(qiáng)化廉政風(fēng)控建設(shè)，基于廉政角度對事業(yè)單位各方面存在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理并提出風(fēng)險(xiǎn)對策。然而識(shí)別和應(yīng)對內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)存在顯著差異且過于片面，例如采取內(nèi)部公開預(yù)算信息等風(fēng)險(xiǎn)控制方式，部分事業(yè)單位受諸多因素影響并未在事業(yè)單位內(nèi)部公開部門預(yù)算計(jì)劃與額度。

（二）內(nèi)控環(huán)境薄弱，人才隊(duì)伍不足

行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境與單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度相關(guān)，具體內(nèi)容包含：組織架構(gòu)是否合理、各個(gè)處室之間在重大決策時(shí)的流程是否透明、機(jī)制是否合理等。目前，很多行政事業(yè)單位已經(jīng)伴隨《規(guī)范》的頒布實(shí)施，而逐漸落實(shí)內(nèi)部控制措施，并將之作為核心內(nèi)容，然而，在實(shí)施主體的意識(shí)深處，是否切實(shí)理解內(nèi)部控制制度重要性則不得而知。內(nèi)控為整個(gè)行政事業(yè)單位、全體工作人員參與其中的事項(xiàng)，若事業(yè)單位管理者自身無法積極推動(dòng)內(nèi)控工作，相關(guān)部門在開展工作中必然會(huì)陷入困境，不能保證事業(yè)單位所有工作人員均能積極參與和高效配合。部分規(guī)模小、人數(shù)也不多的行政事業(yè)單位，未能在重大的決策上建立充分的議事和決策措施，存在高層管理人員全權(quán)決定現(xiàn)象。事業(yè)單位所設(shè)置的相關(guān)監(jiān)督審計(jì)部門未能發(fā)揮其職能，上述問題會(huì)使行政事業(yè)單位面臨風(fēng)險(xiǎn)。此外，大部分行政事業(yè)單位受限制限額等因素影響，財(cái)務(wù)工作人員數(shù)量稀少，有時(shí)會(huì)由一人兼任內(nèi)控崗位多職務(wù)。此外，財(cái)務(wù)工作人員在日常工作中，長期從事記賬、報(bào)銷等簡單重復(fù)性工作，缺少內(nèi)控專業(yè)知識(shí)積累，難以完成內(nèi)控制度相關(guān)梳理和復(fù)雜性分析工作。與此同時(shí)，大部分行政事業(yè)單位未針對內(nèi)控部門編制單獨(dú)崗位責(zé)任制，經(jīng)常出現(xiàn)一個(gè)科室所有人負(fù)責(zé)完成該部門任務(wù)，未將具體責(zé)任與權(quán)利落實(shí)至人員與崗位，進(jìn)而工作人員因權(quán)責(zé)模糊而消極對待工作，遇事相互推諉。

（三）內(nèi)控制度不全，業(yè)務(wù)軟件獨(dú)立

部分行政事業(yè)單位規(guī)模少且業(yè)務(wù)少，制度不健全，已制定的規(guī)章制度多為原則性與要求性文字表述，并未細(xì)化至如何操作，由此可見，編制制度目的在于完成上級(jí)檢查任務(wù)。很多行政事業(yè)單位未開展對外投資與建設(shè)項(xiàng)目等業(yè)務(wù)，故而潛意識(shí)認(rèn)為沒有必要建立相應(yīng)規(guī)章制度，也是眾多事業(yè)單位普遍存在的問題。行為需要制度作為指導(dǎo)，若需要做事時(shí)再建立制度則于事無補(bǔ)。雖然部分事業(yè)單位設(shè)置健全制度，然而卻缺少系統(tǒng)化和規(guī)范化，例如針對評價(jià)與監(jiān)督制度，并未制定制定政策文件，而是在類似規(guī)章制度中夾雜相關(guān)要求。與此同時(shí)還有常見問題即雖然有文字性等制度指導(dǎo)，然而卻未繪制詳細(xì)業(yè)務(wù)流程圖。流程圖意義即清晰理解業(yè)務(wù)流程指導(dǎo)與控制，大部分事業(yè)單位認(rèn)為流程編寫具有一定難度，多與相關(guān)人員不具備相關(guān)專業(yè)技能有關(guān)，或部分事業(yè)單位設(shè)置的業(yè)務(wù)流程中間環(huán)節(jié)缺少崗位與工作人員審批，降低內(nèi)控力度。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，目前，很多行政事業(yè)單位在逐步嘗試進(jìn)行信息化，內(nèi)控方面也在進(jìn)一步嘗試。通過固化各類內(nèi)控制度來規(guī)范單位內(nèi)部各類活動(dòng)，避免人為因素對內(nèi)控工作造成干擾，落實(shí)制度規(guī)范。行政事業(yè)單位可為相關(guān)管理者與工作人員開放權(quán)限，以可視化界面控制業(yè)務(wù)流程。然而當(dāng)前大部分行政事業(yè)單位并不具備信息化能力以及相關(guān)系統(tǒng)，雖購買相關(guān)軟件，但信息間無法共享，各個(gè)業(yè)務(wù)軟件僅能發(fā)揮輔佐效能，缺少控制性，影響事業(yè)單位開展內(nèi)控水平。

四、新時(shí)期行政事業(yè)單位完善內(nèi)控制度策略

（一）完善內(nèi)控體系設(shè)計(jì)

各級(jí)財(cái)政部門需結(jié)合所在地區(qū)實(shí)際情況并以《單位內(nèi)控規(guī)范》等相關(guān)內(nèi)控制度為載體的基礎(chǔ)上制定符合實(shí)際情況的行政事業(yè)單位內(nèi)控制度，促使行政事業(yè)單位在內(nèi)控方法與技術(shù)方面均有章可循，也由此形成內(nèi)部結(jié)構(gòu)與崗位設(shè)置科學(xué)合理且各個(gè)崗位相互制約的內(nèi)控機(jī)制，避免以往存在的缺乏健全監(jiān)督機(jī)制以及權(quán)責(zé)模糊等一系列問題。行政事業(yè)單位通過對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展關(guān)系進(jìn)行梳理，強(qiáng)調(diào)內(nèi)控重要性與必要性，在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中貫穿內(nèi)部控制，結(jié)合單位實(shí)際情況制定科學(xué)合理且高效的內(nèi)控策略，為抵御相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)。基于行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展層面分析，每年開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評估工作，有效評估事業(yè)單位發(fā)展過程中存在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，以書面報(bào)告形式將風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果提交至單位管理者。若單位管理要求標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與外部環(huán)境等因素存在較大變化則對重新開展評估。建立監(jiān)督機(jī)制體系，充分發(fā)揮相關(guān)決策機(jī)制效用。健全如采購管理、合同管理、預(yù)算業(yè)務(wù)管理等關(guān)鍵崗位責(zé)任機(jī)制，在充分了解崗位工作內(nèi)容與責(zé)任分工的基礎(chǔ)上全面發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制效用。建立內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員輪崗制，若未能滿足事業(yè)單位制定的審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)，那么則需通過相關(guān)措施進(jìn)行填充。

一般內(nèi)控包括風(fēng)險(xiǎn)評估與控制方法兩方面，準(zhǔn)確分析行政事業(yè)單位在開展業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)所面臨風(fēng)險(xiǎn)并挖掘?qū)挝划a(chǎn)生較大影響的風(fēng)險(xiǎn)因素，再制定解決方案，從而降低風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)。事業(yè)單位面臨風(fēng)險(xiǎn)分為單位與業(yè)務(wù)兩方面，其中單位風(fēng)險(xiǎn)即單位未設(shè)置科學(xué)合理的管理體制，管理層缺乏廉政意識(shí)，信息暢通性不足，導(dǎo)致單位面臨風(fēng)險(xiǎn)。該層面風(fēng)險(xiǎn)普遍表現(xiàn)為事業(yè)單位相關(guān)管理人員濫用職權(quán)、貪污腐化、資金管理混亂等。業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則集中于收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、預(yù)算業(yè)務(wù)、合同管理、資產(chǎn)管理等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)未能根據(jù)預(yù)期控制目標(biāo)運(yùn)行所產(chǎn)生的一系列非確定因素。在評估單位層面風(fēng)險(xiǎn)時(shí)需注重以下情況，加強(qiáng)內(nèi)控工作組織，明確各部門職責(zé)，考察單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行與監(jiān)督情況，是否明確劃分活動(dòng)職責(zé)，是否設(shè)置科學(xué)合理的內(nèi)控監(jiān)督體系以及是否落實(shí)崗位責(zé)任制等。在評估業(yè)務(wù)方面風(fēng)險(xiǎn)時(shí)則需加強(qiáng)預(yù)算管理，事業(yè)單位各個(gè)部門在預(yù)算編制時(shí)需相互交流合作，要求資產(chǎn)分配與預(yù)算編制對應(yīng)，預(yù)算滿足標(biāo)準(zhǔn)額度，預(yù)防超支現(xiàn)象，保證編報(bào)的有效性、完整性、準(zhǔn)確性以及及時(shí)性等。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控制度執(zhí)行

我國行政事業(yè)單位內(nèi)控?zé)o法有效發(fā)揮作用的原因之一即未高度重視內(nèi)部控制執(zhí)行情況，所以事業(yè)單位需在遵循《單位內(nèi)控規(guī)范》要求的基礎(chǔ)上使相關(guān)發(fā)展與有效性、均衡性、全面性等相契合。結(jié)合相關(guān)問題制定科學(xué)合理的解決方案，同時(shí)根據(jù)事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)完善內(nèi)控制度，進(jìn)一步滿足相關(guān)工作發(fā)展要求。內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)與前提即良好內(nèi)控環(huán)境，也是落實(shí)內(nèi)控制度的關(guān)鍵所在。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵即事業(yè)單位管理人員的思想態(tài)度，若管理人員對內(nèi)控制度執(zhí)行高度重視，必然會(huì)有效推動(dòng)內(nèi)控工作。行政事業(yè)單位可針對內(nèi)控活動(dòng)建立領(lǐng)導(dǎo)小組，由事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長并成立內(nèi)控建設(shè)部門，為整個(gè)事業(yè)單位闡述落實(shí)內(nèi)控制度的重要性和必要性，從而獲得管理者與部門工作人員的全力配合，推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)活動(dòng)高效有序開展。關(guān)鍵崗位人員素質(zhì)在內(nèi)控制度執(zhí)行中發(fā)揮著重要作用，人員業(yè)務(wù)水平與道德素質(zhì)高度會(huì)對內(nèi)控工作開展與成效產(chǎn)生直接影響，所以需打造高水平人才隊(duì)伍。除了組織現(xiàn)有工作人員參與業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)與思想教育，還可對外招聘綜合素質(zhì)過硬人才，為改善行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境以及執(zhí)行內(nèi)控制度提供強(qiáng)有力的人力保障。

（三）強(qiáng)化單位內(nèi)控監(jiān)督

基于理論層面分析，內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)控工作體系中發(fā)揮重要作用?？茖W(xué)合理且有效的內(nèi)控評估工作可有效保障正常工作秩序，即使《單位內(nèi)控規(guī)范》全面描述內(nèi)部審計(jì)工作職責(zé)，然而當(dāng)前行政事業(yè)單位設(shè)置的內(nèi)部審計(jì)部門未能較好地實(shí)現(xiàn)獨(dú)立工作，還會(huì)受外界因素影響。通過設(shè)置監(jiān)督與檢查等部門能全面滿足相應(yīng)工作需求。內(nèi)部監(jiān)督為有效機(jī)制建設(shè)措施，有利于全面發(fā)揮自身具備的監(jiān)督管理效用。所以，行政事業(yè)單位需建立健全崗位監(jiān)督機(jī)制，避免在發(fā)揮相關(guān)權(quán)責(zé)效用時(shí)受到影響。內(nèi)部監(jiān)督檢查與自我評估在整個(gè)階段內(nèi)發(fā)揮重要作用，事業(yè)單位可運(yùn)用定期與非定期結(jié)合方式對對應(yīng)崗位員工設(shè)置情況進(jìn)行考察，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，保證行政事業(yè)單位高效穩(wěn)定運(yùn)行。

結(jié)語

總之，完善內(nèi)控制度對行政事業(yè)單位發(fā)展有著重要促進(jìn)作用，降低濫用職權(quán)、貪污受賄以及舞弊等不良現(xiàn)象發(fā)生率。通過建立完善內(nèi)控體系與制度幫助行政事業(yè)單位控制運(yùn)行成本，提升事業(yè)單位工作質(zhì)量與水平，對更好地推動(dòng)事業(yè)單位發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。