基于COSO的政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分析及控制辦法的研究

李映暉 肖翔 黃國(guó)平 龍灼華 廣州市番禺區(qū)中心醫(yī)院

引言

公立醫(yī)院是集公益性、服務(wù)性、保障性、責(zé)任性于一體的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，其使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為即為政府采購(gòu)。為有效緩解群眾看病難、看病貴問(wèn)題，公立醫(yī)院必須不斷加大投入以加強(qiáng)自身建設(shè)，因此政府采購(gòu)規(guī)模持續(xù)增大，合同管理難度也隨之日益提升。為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為的規(guī)范化管理，《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》明確指出，公立醫(yī)院的內(nèi)部控制是在堅(jiān)持公益性原則下建立的一種相互制約、相互監(jiān)督的分工制度，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范和管控的一系列方法和手段的總稱。規(guī)范公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，使之合法、合規(guī)、合理、科學(xué)、有效地進(jìn)行，是加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要工作。據(jù)了解，公立醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為從預(yù)算編制開(kāi)始，主要經(jīng)過(guò)采購(gòu)申請(qǐng)審核、醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子討論、政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施、合同管理等流程，以對(duì)合同履行情況及合同內(nèi)部控制有效性的評(píng)價(jià)為結(jié)束。通過(guò)分析政府采購(gòu)流程可知，政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施及合同管理是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為整體影響最大的部分，必須深入分析其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，研究風(fēng)險(xiǎn)控制辦法，并且將各項(xiàng)措施落實(shí)到位，本文將重點(diǎn)對(duì)政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分析及控制辦法進(jìn)行研究。

為做好政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分析，制訂切實(shí)可行的控制辦法，本院與A大學(xué)經(jīng)研究計(jì)劃基于COSO內(nèi)部控制整體框架理論開(kāi)展有關(guān)工作。在COSO內(nèi)部控制框架中，內(nèi)部控制系統(tǒng)由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)控活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督五要素組成，貫穿于業(yè)務(wù)活動(dòng)中，保證業(yè)務(wù)活動(dòng)正常有序、合法、準(zhǔn)確、真實(shí)、有效、及時(shí)地運(yùn)行，如將其延伸至公立醫(yī)院，使政府采購(gòu)的內(nèi)部控制與COSO五要素有機(jī)結(jié)合，則形成公立醫(yī)院特有的政府采購(gòu)內(nèi)部控制體系。

一、政府采購(gòu)的控制環(huán)境

治理環(huán)境。本院按照“采、管分離”的原則進(jìn)行部門(mén)及人員的責(zé)任分工，使各部門(mén)及人員具有相對(duì)獨(dú)立性，其中招標(biāo)采購(gòu)辦公室主要負(fù)責(zé)采購(gòu)，主管職能科室及主管院長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)管理，財(cái)務(wù)科及內(nèi)部審計(jì)辦公室主要負(fù)責(zé)監(jiān)督。與此同時(shí)，本院設(shè)置了“學(xué)術(shù)委員會(huì)、院長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委會(huì)”的三駕馬車獨(dú)立議事、層級(jí)決議的程序。良好的治理環(huán)境為政府采購(gòu)的內(nèi)部控制提供有力的支持，使內(nèi)部控制能起到應(yīng)有的效果。

上級(jí)要求。為規(guī)范和加強(qiáng)政府采購(gòu)管理，國(guó)家衛(wèi)健委、廣東省衛(wèi)健委、廣州市衛(wèi)健委分別印發(fā)《全面落實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)政府采購(gòu)三年專項(xiàng)行動(dòng)工作》的有關(guān)文件，并且通過(guò)信息化手段收集各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)，以及深挖分析問(wèn)題及落實(shí)整改。各級(jí)文件為合法合規(guī)開(kāi)展政府采購(gòu)提供了政策依據(jù)，使內(nèi)部控制工作行之有理。

制度建設(shè)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》等法律法規(guī)，結(jié)合本院實(shí)際需求，本院制訂有《XX醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)管理辦法》《XXX醫(yī)院內(nèi)部監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度》《XXX醫(yī)院醫(yī)療集團(tuán)政府采購(gòu)管理制度》等制度。良好的制度環(huán)境為內(nèi)部控制的實(shí)際開(kāi)展提供了制度依據(jù)，使內(nèi)部控制工作能有序開(kāi)展、持續(xù)改進(jìn)。

人員配置?？紤]到政府采購(gòu)內(nèi)部審核人員設(shè)置應(yīng)符合不相容崗位分離原則，本院為招標(biāo)采購(gòu)辦公室配置有熟悉政府采購(gòu)法律法規(guī)及流程的工作人員；為職能科室配置有專業(yè)對(duì)口，熟悉采購(gòu)事項(xiàng)技術(shù)要求的人員；安排具備豐富的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)操或監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的工作人員分別負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算把關(guān)、商務(wù)要求審核、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制等工作。合理的人員配置使內(nèi)部控制過(guò)程順暢、政府采購(gòu)活動(dòng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、政府采購(gòu)管理的主要風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題分析

當(dāng)前，本院雖已建立內(nèi)部控制制度，但仍存在內(nèi)部控制制度不完善、風(fēng)險(xiǎn)控制廣度及深度不足，信息化建設(shè)滯后等問(wèn)題，致使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制銜接不暢順、政府采購(gòu)內(nèi)部控制不全面，并隨之深度影響合同審核、合同簽訂及合同履行等環(huán)節(jié)。經(jīng)分析，本院政府采購(gòu)內(nèi)部控制的主要風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題可以歸納為以下三個(gè)方面。

（一）預(yù)算編制與政府采購(gòu)的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性不足，約束力有限

按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《三級(jí)醫(yī)院評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）廣東省實(shí)施細(xì)則》有關(guān)文件要求，結(jié)合本院實(shí)行全預(yù)算管理的工作經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算編制是政府采購(gòu)的源頭和基礎(chǔ)。然而，在預(yù)算編制和政府采購(gòu)的實(shí)操中發(fā)現(xiàn)，除預(yù)算管理委員會(huì)和職能科室的職責(zé)比較明確外，臨床科室的職責(zé)仍未清晰定義，缺少責(zé)任感，同時(shí)由于“急臨床之所急”的處事原則，以及尚未開(kāi)展精細(xì)化管理、缺乏考核機(jī)制及懲處措施、預(yù)算編制及執(zhí)行的約束力有限等原因，導(dǎo)致出現(xiàn)申報(bào)的預(yù)算與實(shí)際需求相差較大、部分項(xiàng)目沒(méi)有預(yù)算或超出預(yù)算、預(yù)算項(xiàng)目的使用張冠李戴等情況。

（二）市場(chǎng)調(diào)查不夠充分，各部門(mén)協(xié)作度有限，內(nèi)部控制力度不足

根據(jù)《政府采購(gòu)需求管理辦法》有關(guān)要求，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況確定采購(gòu)需求。目前，本院政府采購(gòu)市場(chǎng)調(diào)查的工作模式為相關(guān)職能科室主導(dǎo)，使用科室、招標(biāo)采購(gòu)辦公室等參與，內(nèi)部審計(jì)辦公室按項(xiàng)目金額及項(xiàng)目重要程度安排人員進(jìn)行抽查監(jiān)督，財(cái)務(wù)科主要參與預(yù)算在100萬(wàn)元及以上的項(xiàng)目。市場(chǎng)調(diào)查實(shí)操中主要存在職能科室未充分了解項(xiàng)目實(shí)施需求及適用參數(shù)的基礎(chǔ)上組織調(diào)查工作，導(dǎo)致調(diào)查不具備代表性；職能科室組織跨部門(mén)的項(xiàng)目卻沒(méi)有通知相關(guān)職能科室參與，導(dǎo)致出現(xiàn)新購(gòu)設(shè)備與建筑布局不匹配、新購(gòu)設(shè)備與在用信息系統(tǒng)連接不暢等情況；內(nèi)審人員或財(cái)務(wù)人員并非參與全部項(xiàng)目，因此無(wú)法在市場(chǎng)調(diào)查階段發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)或問(wèn)題。

（三）用戶需求形成及采購(gòu)文件編制的監(jiān)管力度有待提高，各審核流程的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)

合法、合規(guī)、科學(xué)的采購(gòu)文件是成功實(shí)施政府采購(gòu)的前提，是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，本院政府采購(gòu)的用戶需求及采購(gòu)文件的形成及審核主要包含以下步驟，第一步是使用科室或主管職能科室在OA系統(tǒng)發(fā)起采購(gòu)申請(qǐng)；第二步是職能科室組織開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)查工作，目前的會(huì)議記錄為會(huì)前簽到、會(huì)后補(bǔ)寫(xiě)的方式，缺少參會(huì)人員確認(rèn)的環(huán)節(jié)，可能導(dǎo)致記錄與實(shí)際調(diào)查結(jié)果不符或錯(cuò)漏；第三步是用戶需求的審核，由于OA系統(tǒng)底層邏輯及功能的局限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全流程關(guān)聯(lián)，因此在用戶需求審核過(guò)程中無(wú)法快速鏈接查閱項(xiàng)目資料情況，增加了職能科室的工作量、降低了工作效率；第四步是采購(gòu)文件的編制及審核流程，本院目前采取委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)編制采購(gòu)文件的方式，由于缺乏采購(gòu)管理系統(tǒng)的支持，本院只能通過(guò)電話或郵箱與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，不僅耗時(shí)較長(zhǎng)，而且工作過(guò)程未能在OA系統(tǒng)中留有痕跡，加大內(nèi)部監(jiān)管的難度。

用戶需求及采購(gòu)文件審核流程的職責(zé)不明確。本院尚未出臺(tái)制度明確各部門(mén)的審核職責(zé)、審核內(nèi)容及審核標(biāo)準(zhǔn)，致使以下三種情況的發(fā)生，一是部分審核人員存在不審核流程；超時(shí)審核流程；在審核意見(jiàn)中既未表示“同意”或“不同意”的明確意見(jiàn)，也未提供實(shí)際“建議”，沒(méi)有承擔(dān)起流程審核的責(zé)任的情況。二是職能科室更換責(zé)任分工卻未及時(shí)通知相關(guān)部門(mén)，而流程仍添加原審核人員，導(dǎo)致原審核人員因職責(zé)變更而不履行審核責(zé)任，后續(xù)需另行添加實(shí)際負(fù)責(zé)人參與審核，從而降低工作效率、增加流程審核時(shí)間。三是審核流程缺乏到期提示功能。本院政府采購(gòu)項(xiàng)目繁多，故在審核流程中設(shè)置審核時(shí)間限制，如超時(shí)則流程自動(dòng)流轉(zhuǎn)到下一環(huán)節(jié)，然而由于OA系統(tǒng)并無(wú)到期提示功能，致使流程存在較大的漏審概率。

三、政府采購(gòu)的控制辦法建議

（一）針對(duì)預(yù)算管理有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的控制辦法

完善預(yù)算管理制度，明確臨床科室、主管職能科室和預(yù)算管理委員會(huì)職責(zé)，出臺(tái)相關(guān)考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制，使預(yù)算管理與績(jī)效掛鉤，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的約束力度，提高預(yù)算執(zhí)行率。與此同時(shí)，針對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)的沒(méi)有預(yù)算、超出預(yù)算及無(wú)審核而調(diào)用其他預(yù)算的項(xiàng)目，采取駁回申請(qǐng)并納入預(yù)算考核扣分項(xiàng)目的方式，全方位加強(qiáng)預(yù)算管理的內(nèi)部控制。

（二）針對(duì)市場(chǎng)調(diào)查有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的控制辦法

進(jìn)一步調(diào)整完善“采、管分離”，將市場(chǎng)調(diào)查的主導(dǎo)部門(mén)由主管職能科室逐步變更為招標(biāo)采購(gòu)辦公室；拓寬市場(chǎng)調(diào)查的渠道，由單一的院內(nèi)邀請(qǐng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸簝?nèi)邀請(qǐng)、借助采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的平臺(tái)面向全社會(huì)公告”相結(jié)合的模式，使市場(chǎng)調(diào)查的結(jié)果更加公開(kāi)、透明、科學(xué)、合理；深化財(cái)務(wù)科的參與度，將財(cái)務(wù)科參與市場(chǎng)調(diào)查的項(xiàng)目限額下調(diào)至50萬(wàn)元；提高監(jiān)督廣度，將內(nèi)部審計(jì)從事中監(jiān)督延伸至事后監(jiān)督，結(jié)合項(xiàng)目重要程度和敏感性于事后抽查金額未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目的市場(chǎng)調(diào)查資料，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理；加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)作，針對(duì)跨部門(mén)的項(xiàng)目，應(yīng)充分思考項(xiàng)目實(shí)施分工，聯(lián)系有關(guān)部門(mén)共同參與市場(chǎng)調(diào)查活動(dòng)。

（三）針對(duì)用戶需求及采購(gòu)文件有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的控制辦法

首先，規(guī)范用戶需求及政府采購(gòu)有關(guān)文件的審核要求，明確招標(biāo)采購(gòu)辦公室、使用科室、職能科室、財(cái)務(wù)科及內(nèi)部審計(jì)辦公室的職責(zé)、分工，并且通過(guò)信息化手段促使市場(chǎng)調(diào)查形成“會(huì)前簽到、會(huì)中記錄、會(huì)后審核”，確保用戶需求的編制與市場(chǎng)調(diào)查情況相符。其次，一方面，通過(guò)外培內(nèi)訓(xùn)，提高用戶需求及采購(gòu)文件的編制、審核能力，有助于本院實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的采購(gòu)結(jié)果；另一方面，定期開(kāi)展總結(jié)會(huì)議，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行總結(jié)，分析采購(gòu)文件的編制、審核過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)頻繁發(fā)生的問(wèn)題予以公示，提出合理的改進(jìn)意見(jiàn)并予以落實(shí)。再次，加強(qiáng)審核履責(zé)管理，同時(shí)增設(shè)審核人員變更流程，避免職責(zé)重疊，工作推諉，溝通混亂等情況的發(fā)生。最后，基于本院辦公協(xié)同平臺(tái)建設(shè)采購(gòu)管理系統(tǒng)，將預(yù)算、采購(gòu)申請(qǐng)、市場(chǎng)調(diào)查、用戶需求及采購(gòu)文件審核等流程有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)全流程信息化，形成完整的內(nèi)部控制鏈條，使得工作透明度，工作效率，流程設(shè)置合理性等方面起到質(zhì)的提升，為內(nèi)部控制提供全面、可靠的數(shù)據(jù)；與此同時(shí)，應(yīng)通過(guò)采購(gòu)管理系統(tǒng)的信息化手段在電腦端和手機(jī)端同時(shí)推送審核流程到期提示，減少流程超時(shí)未審核情況，以及約束審核人員必須明確表達(dá)出“同意”或“不同意”的審核意見(jiàn)，并于流程明顯位置顯示。

四、政府采購(gòu)的信息與溝通、監(jiān)督辦法

通過(guò)建設(shè)應(yīng)用一體化協(xié)同辦公平臺(tái)，在厘清科室職責(zé)、注重痕跡管理、確保信息安全的基礎(chǔ)上，將政府采購(gòu)與合同管理有機(jī)整合，促使本院內(nèi)部及與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)間做到上下貫通、橫向連接；精簡(jiǎn)政府采購(gòu)流程并確保有關(guān)材料的傳遞一步到位以避免多次上傳所致的重復(fù)工作，提高工作效率，全面減輕工作負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)踐行“采、管分離”原則，構(gòu)建以招標(biāo)采購(gòu)辦公室、財(cái)務(wù)科、內(nèi)部審計(jì)辦公室為核心的內(nèi)控工作小組，對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施全方位、多層次的監(jiān)督，促使政府采購(gòu)的內(nèi)控工作做到合法、合規(guī)、合理、公開(kāi)、透明、有效，并且逐步拓寬內(nèi)控工作覆蓋面、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制度。

結(jié)語(yǔ)

隨著政府采購(gòu)有關(guān)法律、政策規(guī)范、監(jiān)管手段的日益完善，公立醫(yī)院開(kāi)展政府采購(gòu)工作要求也相應(yīng)提高，然而在實(shí)際工作中仍存在內(nèi)控制度不完善、風(fēng)險(xiǎn)分析不深化、風(fēng)控力度不足、信息化建設(shè)滯后、預(yù)算約束力偏弱、人員專業(yè)能力有欠缺、部門(mén)間協(xié)作較少等問(wèn)題，公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為的內(nèi)部控制確實(shí)面臨瓶頸制約。本文基于COSO內(nèi)部控制整體框架，對(duì)醫(yī)院政府采購(gòu)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題進(jìn)行深入的分析，提出完善預(yù)算管理制度；調(diào)整市場(chǎng)調(diào)查分工并拓寬市場(chǎng)調(diào)查的渠道、深化財(cái)務(wù)科的參與度；規(guī)范用戶需求及政府采購(gòu)有關(guān)文件的編制；建設(shè)政府采購(gòu)與合同管理協(xié)同平臺(tái)等一系列改進(jìn)措施，對(duì)規(guī)范內(nèi)部控制管理，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督，促進(jìn)醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。目前，本院對(duì)政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分析和控制辦法的研究已有一定成果，后續(xù)需在精細(xì)化信息監(jiān)管手段、智能化數(shù)據(jù)統(tǒng)籌分析及預(yù)警、提升專職人員技術(shù)水平、豐富內(nèi)控監(jiān)督模式等方面進(jìn)一步加強(qiáng)。