淺析土地儲(chǔ)備資金管理

白鳳鹍

（遂平縣財(cái)政局，河南 遂平 463100）

0 引言

現(xiàn)階段，我國(guó)將節(jié)約自然資源、保護(hù)生態(tài)文明環(huán)境提升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地資源稀缺問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，為了更有效地管理和利用土地資源，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要明確自身的職責(zé)和義務(wù)，建立土地儲(chǔ)備資金監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，為完善土地儲(chǔ)備資金管理提高保障。近些年，我國(guó)土地儲(chǔ)備資金管理機(jī)制一直都在不斷完善，但仍然存在許多問(wèn)題，大部分土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只是將土地儲(chǔ)備資金管理機(jī)制建設(shè)停留在管理制度層面。此外，作為自然資源管理的職能單位，自然資源管理部門的權(quán)力越來(lái)越大，自然資源領(lǐng)域的職務(wù)犯罪也不斷增多，究其根本在于權(quán)力相對(duì)集中，監(jiān)督不到位。如果這些問(wèn)題不能及時(shí)得到處理，勢(shì)必會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，所以建立一套符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的土地儲(chǔ)備資金管理機(jī)制是非常有必要的。

1 土地儲(chǔ)備資金管理現(xiàn)狀

目前，我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)制建設(shè)仍然存在很多的問(wèn)題，這些問(wèn)題很大程度上阻礙了我國(guó)土地儲(chǔ)備管理現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。土地儲(chǔ)備資金的循環(huán)利用一般是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目資本金和土地債券來(lái)籌集資金，具體負(fù)責(zé)土地的取得、前期開發(fā)，并將整理后的土地入庫(kù)儲(chǔ)備，當(dāng)?shù)卣俑鶕?jù)需要以招標(biāo)、拍賣、掛牌等土地市場(chǎng)運(yùn)作方式公開出讓土地，獲得的土地出讓收入直接繳入同級(jí)國(guó)庫(kù)，由同級(jí)財(cái)政部門對(duì)土地出讓收入進(jìn)行分配，歸還土地債券資金及利息。但在這過(guò)程中，土地儲(chǔ)備資金管理也容易存在一些問(wèn)題。

1.1 土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理不到位

預(yù)算管理人員對(duì)每個(gè)項(xiàng)目土地儲(chǔ)備資金的申請(qǐng)、具體用途、使用進(jìn)度等掌握得不夠到位，劃入土地儲(chǔ)備資金名目繁多，沒(méi)有系統(tǒng)地進(jìn)行歸類，使得核算明細(xì)不科學(xué)。在項(xiàng)目資金預(yù)算編制過(guò)程中缺乏規(guī)范性和科學(xué)的論證與規(guī)劃。不科學(xué)的預(yù)算編制方法會(huì)造成部分財(cái)政單位土地儲(chǔ)備資金短期結(jié)余，從而對(duì)土地儲(chǔ)備資金的高效使用造成不良影響。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理工作不夠重視，環(huán)節(jié)把握上謹(jǐn)慎度不高，在預(yù)算編制和管理上仍然存在很多漏洞。土地儲(chǔ)備資金預(yù)算編制一般就是相關(guān)職能部門分管領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)科室工作人員，按照上級(jí)文件要求將需要編制預(yù)算的項(xiàng)目名稱、金額及相關(guān)文件交給財(cái)務(wù)室，出具可行性報(bào)告，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)一般沒(méi)有進(jìn)行事前分析，預(yù)算金額配置和撥付不夠科學(xué)合理。預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)設(shè)置混亂，難以作為績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。

1.2 地方土地儲(chǔ)備資金短缺

1.2.1 地方土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金短缺

土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是地方政府為了緩解土地儲(chǔ)備所需大量資金的壓力而發(fā)行的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券主要由省級(jí)政府部門發(fā)行，地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金需納入地方政府債務(wù)總額管理，但地方政府債務(wù)總額并沒(méi)有因此而相應(yīng)增多，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行擠占了一般債券和其他專項(xiàng)債券的額度，造成地方政府提供給其他基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的資金短缺，無(wú)法滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展的資金需求。

1.2.2 土地儲(chǔ)備資金無(wú)法及時(shí)到位

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異較大，特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)水平落后，土地儲(chǔ)備資金來(lái)源單一，財(cái)政撥付的土地儲(chǔ)備資金難以及時(shí)足額地支付土地出讓成本。在征地拆遷補(bǔ)償過(guò)程中，土地儲(chǔ)備資金到位不及時(shí)，容易導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償周期長(zhǎng)而使成本增加，搬遷速度緩慢，所涉居民供地之前難以完成拆遷，無(wú)法實(shí)施土地整理，導(dǎo)致土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，政府難以獲得預(yù)期收益。

1.3 土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理制度不完善

土地儲(chǔ)備資金來(lái)源多元化，既有部門預(yù)算資金，也有債券資金、市縣配套資金，甚至有來(lái)自社會(huì)資本的投入資金，復(fù)雜的資金結(jié)構(gòu)給財(cái)務(wù)管理部門帶來(lái)諸多復(fù)雜的賬務(wù)處理難題。而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)制度不完善，如財(cái)務(wù)管理制度內(nèi)容簡(jiǎn)單，與現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度、記賬規(guī)則、投融資體制等不相適應(yīng)，影響會(huì)計(jì)制度執(zhí)行質(zhì)量和效果。同時(shí)，受部門編制影響，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)人員配置不足，一人兼顧多項(xiàng)工作，難免造成賬務(wù)處理和資金監(jiān)管不當(dāng)，以及資金檔案管理滯后等問(wèn)題。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)內(nèi)部條件有限，具備專業(yè)背景的財(cái)會(huì)人員缺乏，財(cái)會(huì)人員專業(yè)技術(shù)能力不高，業(yè)務(wù)功底薄弱，創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理的能力有限。

1.4 土地儲(chǔ)備資金使用缺乏相關(guān)部門的監(jiān)管

1.4.1 土地儲(chǔ)備資金使用的監(jiān)督機(jī)制不完善

目前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)部分人員對(duì)土地儲(chǔ)備資金管理工作不夠重視，沒(méi)有配備專門人員進(jìn)行有效監(jiān)督，僅有的監(jiān)督只停留在形式上，特別是財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門銜接不緊密，資金使用者和管理者之間缺乏有效溝通，導(dǎo)致項(xiàng)目資金事前、事中、事后監(jiān)管不到位，從而造成監(jiān)督力度不夠。監(jiān)督管理在具體實(shí)施時(shí)往往達(dá)不到預(yù)期效果，敷衍了事的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成土地儲(chǔ)備資金核算不準(zhǔn)確，以及土地儲(chǔ)備資金保障工作無(wú)法嚴(yán)格按照規(guī)章制度開展，甚至導(dǎo)致出現(xiàn)土地儲(chǔ)備資金被私自挪用的情況。

1.4.2 缺乏完善的土地儲(chǔ)備資金績(jī)效管理考評(píng)機(jī)制

目前，土地儲(chǔ)備資金的績(jī)效管理工作流于形式，其關(guān)注的重點(diǎn)是資金使用的合規(guī)性，而對(duì)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)、績(jī)效考評(píng)方法等方面缺乏關(guān)注。土地儲(chǔ)備資金績(jī)效考評(píng)工作的相關(guān)規(guī)定不夠完善，沒(méi)有對(duì)管理單位和人員制定獎(jiǎng)罰激勵(lì)措施，容易出現(xiàn)違規(guī)行為，績(jī)效管理很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2 土地儲(chǔ)備資金管理問(wèn)題的對(duì)策

2.1 完善土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理機(jī)制

現(xiàn)階段，土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理還處于起步階段，雖然國(guó)家出臺(tái)了一些宏觀性的政策，但是一般市、縣沒(méi)有土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理相關(guān)的實(shí)施意見。地方政府需要根據(jù)近年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)建立科學(xué)性的土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理相關(guān)機(jī)制，從法規(guī)層面明確土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理行為，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理人員的培訓(xùn)，科學(xué)論證土地儲(chǔ)備資金預(yù)算編制方法，使土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理合理化。

2.2 增加土地儲(chǔ)備資金的撥付比例

省級(jí)政府部門應(yīng)根據(jù)本省的實(shí)際情況，增加土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行額度。加大向不發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的力度，為不發(fā)達(dá)地區(qū)提供更多基礎(chǔ)性、公益性的土地儲(chǔ)備資金，滿足當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備資金的需求。當(dāng)?shù)卣€可以從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入提高國(guó)有土地收益基金的基數(shù)、比例，增加土地儲(chǔ)備資金，盡可能滿足征地補(bǔ)償資金和拆遷補(bǔ)償資金的實(shí)際需要。

2.3 建立完整的土地儲(chǔ)備資金管理體系

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)按內(nèi)部控制建設(shè)程序和要求成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合自身土地儲(chǔ)備資金各環(huán)節(jié)管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，同時(shí)借鑒其他地方先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，同相關(guān)部門一起建立一套完整的集土地儲(chǔ)備資金申請(qǐng)、使用、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲于一體的制度體系，指定專人負(fù)責(zé)跟蹤項(xiàng)目建設(shè)、負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)管理，從土地儲(chǔ)備資金的分配、撥付及使用全過(guò)程實(shí)行透明化管理。其次，當(dāng)?shù)卣獓?yán)格規(guī)范審批流程，縮減土地儲(chǔ)備資金支付環(huán)節(jié)；加強(qiáng)日常跟蹤監(jiān)督，做到?？顚Ｓ?；提高土地儲(chǔ)備資金分配的透明度，防止土地儲(chǔ)備資金發(fā)生被挪用、截留等情況發(fā)生。根據(jù)每年的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目專項(xiàng)資金實(shí)施情況，對(duì)土地儲(chǔ)備資金管理制度進(jìn)行修訂和完善。

2.4 明確財(cái)務(wù)管理主體，完善財(cái)務(wù)管理制度

2.4.1 明確財(cái)務(wù)管理的責(zé)任主體

首先，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)管理制度制定、年度預(yù)算編制、重大項(xiàng)目支出、年度決算報(bào)表等，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、決策和監(jiān)督作用。其次，財(cái)務(wù)部門主管負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理工作，組織編制年度財(cái)務(wù)預(yù)算及決算等財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備資金使用的調(diào)度與控制，不斷提高資金使用效率。再次，審計(jì)部門主管要按照內(nèi)部審計(jì)制度要求，組織開展財(cái)務(wù)制度執(zhí)行、大額資金調(diào)度及項(xiàng)目竣工決算報(bào)告等工作的審計(jì)，保障資金安全。

2.4.2 完善土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理制度

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要科學(xué)把握新政府會(huì)計(jì)制度的變化，做好新舊政府會(huì)計(jì)制度之間的銜接，構(gòu)建新政府會(huì)計(jì)制度背景下土地儲(chǔ)備資金的財(cái)務(wù)管理制度體系。首先，要加強(qiáng)新政府會(huì)計(jì)制度相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)工作和實(shí)踐應(yīng)用，幫助財(cái)務(wù)工作人員快速掌握新政府會(huì)計(jì)制度下的工作標(biāo)準(zhǔn)和流程，進(jìn)而完善財(cái)務(wù)管理制度；其次，要依照新政府會(huì)計(jì)制度的要求對(duì)傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行革新，增設(shè)預(yù)算編制、財(cái)務(wù)報(bào)表、資金管理、內(nèi)部控制及資產(chǎn)管理等內(nèi)容，全面完善新政府會(huì)計(jì)制度下的土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理制度。另外，要明確各個(gè)部門、各個(gè)崗位彼此間的職權(quán)和職責(zé)，使土地儲(chǔ)備資金能夠在制度的支撐下得到合理使用，構(gòu)造更加健康的使用環(huán)境，進(jìn)而有效提升財(cái)務(wù)管理工作的效率和水平，幫助單位規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 加大土地儲(chǔ)備資金的監(jiān)管力度

2.5.1 加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金監(jiān)督管理，防范土地儲(chǔ)備資金風(fēng)險(xiǎn)

目前，土地儲(chǔ)備資金是土地儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)的生命線，而土地儲(chǔ)備資金主要來(lái)源于土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，如何科學(xué)地管理好土地儲(chǔ)備資金、降低成本、保障資金運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，是值得各級(jí)政府重視的問(wèn)題。這就要求政府要?？顚Ｓ?，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金監(jiān)督管理，土地儲(chǔ)備資金都要用于土地收儲(chǔ)，不平調(diào)轉(zhuǎn)移，按進(jìn)度撥付拆遷補(bǔ)償款，努力把成本降到最低，防范風(fēng)險(xiǎn)。

2.5.2 建立土地儲(chǔ)備資金監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

地方政府通過(guò)建立土地儲(chǔ)備資金監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，客觀真實(shí)地判斷土地儲(chǔ)備資金的使用情況，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的相關(guān)信息，及時(shí)調(diào)整土地儲(chǔ)備資金管理策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地儲(chǔ)備資金在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的跟蹤監(jiān)管，盡可能減少出現(xiàn)違規(guī)使用土地儲(chǔ)備資金的現(xiàn)象。

2.6 健全土地儲(chǔ)備資金績(jī)效管理問(wèn)責(zé)制

隨著土地儲(chǔ)備規(guī)模日益增大，資金越來(lái)越多，政府需要加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備資金安全、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目建設(shè)成效的監(jiān)管。因此，政府可以通過(guò)健全土地儲(chǔ)備資金績(jī)效管理問(wèn)責(zé)制，將土地儲(chǔ)備資金管理作為考核土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門工作的指標(biāo)，對(duì)管理較好的單位和個(gè)人給予表彰或提高相關(guān)待遇；對(duì)管理差的單位和個(gè)人給予通報(bào)批評(píng)。這樣既能提高土地儲(chǔ)備資金管理的效果，又能健全土地儲(chǔ)備資金績(jī)效管理問(wèn)責(zé)制。同時(shí)，這樣還能提高土地儲(chǔ)備資金使用效率，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備資金的作用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

土地儲(chǔ)備資金預(yù)算不到位、地方土地儲(chǔ)備資金短缺、土地儲(chǔ)備資金各環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督等問(wèn)題增加了土地儲(chǔ)備資金管理的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)當(dāng)前土地儲(chǔ)備資金管理問(wèn)題進(jìn)行分析，找出有效的解決方案，能夠防范土地儲(chǔ)備資金管理在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，提高土地儲(chǔ)備資金的利用率。本文通過(guò)對(duì)土地儲(chǔ)備資金管理過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出合理的對(duì)策和建議，希望為地方政府探索完善土地儲(chǔ)備資金管理機(jī)制提供一定的參考。