鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化情景下農戶土地流轉意愿政策影響效應

曹煜玲，錢欣瑩

(東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

農村土地是農戶賴以為生的生產生活工具，是農村居民保證基本經(jīng)濟條件和生活的來源。隨著我國新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，多數(shù)青壯年農村居民選擇進入城鎮(zhèn)從事非農產業(yè)，導致農村出現(xiàn)土地閑置和土地拋荒的現(xiàn)象。與此同時，傳統(tǒng)的分散式小農戶經(jīng)營模式已經(jīng)不能適應現(xiàn)代機械化和規(guī)?；霓r業(yè)生產，小農戶經(jīng)營所承受的風險日益凸顯。因此，推動農村土地流轉有利于降低農戶經(jīng)營農業(yè)風險，使農戶在獲得土地流轉資金的同時從傳統(tǒng)的農業(yè)生產活動中分離出來從事其他產業(yè)活動，從而更好地提升農戶生活質量。地方政府也能夠在總結經(jīng)驗的基礎上完善進城落戶農民依法自愿有償轉讓或退出農村權益制度。因此，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，農村土地流轉有助于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也有利于提升新型城鎮(zhèn)化和農村流動人口市民化質量。

通過梳理相關文獻可以看到，近年來,我國學者對流轉影響因素進行了多視角的研究。丁玲等基于對湖北省六個地區(qū)的實地調查，分析了土地確權對土地流轉的影響，認為土地確權登記辦證滿意度對農戶轉入和轉出土地有顯著影響[1]。郭棟等以山西省三個地區(qū)的土地流轉模式為樣本，剖析了基層政府在土地流轉中發(fā)揮的作用[2]。胡紅波等以新疆和田地區(qū)為例，驗證了影響農戶土地流轉意向的因素，結果表明，農戶對土地政策熟悉程度、外出務工經(jīng)歷對農戶是否參與土地流轉有顯著影響[3]。王素濤研究表明，土地流轉補貼、進城務工、土地資源稟賦、家庭非農收入等對農戶土地流轉意愿有顯著影響[4]。蒲實等認為，政府對土地流轉有引導作用，農戶對政府的信任度和參與土地流轉的可能性存在正相關關系[5]。王曼等從韋伯的二重理性視角分析了影響農戶土地流轉意愿的因素，認為厚土情結、對土地政策熟悉程度、政府的支持力度、土地流轉市場的規(guī)范性等對農戶土地流轉意愿有顯著影響[6]。翟軍亮等認為，農地流轉深嵌于鄉(xiāng)土社會村落情景中，與農村生產生活方式轉型、農村階層結構重組、農村社會穩(wěn)定所依賴的內在秩序解構和重建之間存在復雜的影響與制約關系[7]。朱曉哲等認為，農村土地流轉的動因主要來自農戶意愿與行為以及政府的一系列政策[8]。錢文榮等認為，土地轉讓權是資源配置最核心的產權安排，是提高土地資源配置效率的必然要求[9]。綜上所述，學者們從不同視角研究了農村土地流轉的影響因素,但是鮮見從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化及其城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角綜合分析和實證研究農戶土地流轉政策影響效應的文獻。本文基于在山東省壽光市的調研數(shù)據(jù)，從土地流轉宏觀政策工具、經(jīng)濟調節(jié)政策工具、農村社會保障政策工具這三個維度識別影響農戶土地流轉意愿的政策效應，并提出相應的政策建議。

一、 影響農戶土地流轉意愿的政策工具及研究假設

(一) 影響農戶土地流轉意愿的宏觀政策工具

1.土地確權

農村土地流轉規(guī)模化的前提是農村土地產權界定清晰并得到有效保護[10]。土地確權是土地流轉的前提條件，只有清晰精準界定土地基本屬性，土地流轉才能有穩(wěn)固的法律和政策基礎。農村土地確權政策從制度和法律層面確保農民集體對土地的所有權[11]。在土地性質不變的前提下進行土地流轉，不僅降低了農戶流轉土地的交易費用，而且土地確權證書具有可以抵押的功能，提高了土地產權價值。基于此，提出假設1a。

H1a：政府實施土地確權政策可以提高農戶土地流轉意愿

2.農業(yè)補貼

農業(yè)補貼是為了規(guī)避市場化運作帶來農民利益損失而采取的一種價格補貼行為。對于經(jīng)營主體的農業(yè)補貼設置了補貼條件，對達到一定流轉規(guī)模、有足夠流轉期限和流轉租金的經(jīng)營主體給予財政補貼。實施農業(yè)補貼政策既可以提高農戶租入土地的可能性，也可能使已獲得農業(yè)補貼的農戶不愿意轉出土地?；诖耍岢黾僭O1b。

H1b：實施農業(yè)補貼政策在一定程度上降低了農戶土地流轉意愿

3.農業(yè)稅減免

國家為了減輕農民負擔實施了農業(yè)稅減免政策，農戶是農業(yè)稅減免政策的直接受益者，農業(yè)稅減免間接增加了農戶收入，可以看作是政府對土地流轉間接的財稅扶持?；诖耍岢黾僭O1c。

H1c：政府實施農業(yè)稅減免政策能夠提高農戶土地流轉意愿

4.政策可達性

政策可達性是指政府頒布實施的政策被農民認知和接受的程度[12]。土地流轉必須在農戶自愿的情況下進行，因此，農戶對于土地流轉政策的認知程度成為土地流轉能否順利進行的前提條件。從理論上講，政策可達性越高，農戶土地流轉意愿越強烈?；诖?，提出假設1d。

H1d：農戶對土地政策認知程度越高，越傾向于進行土地流轉

5.土地流轉期限

土地流轉期限是指能夠與農戶簽訂的土地流轉年限，而農戶所能簽訂的土地流轉期限取決于農戶的土地剩余承包期限。實行家庭聯(lián)產承包責任制以來，政府延長了土地承包期限，穩(wěn)定了農村土地經(jīng)營制度，對于農民經(jīng)營土地和土地流轉都是利好?；诖耍岢黾僭O1e。

H1e：政府延長土地承包期限有助于提高農戶土地流轉意愿

(二)影響農戶土地流轉意愿的經(jīng)濟調節(jié)政策工具

1.土地流轉補貼

土地流轉補貼是政府為了實現(xiàn)農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、保障糧食生產安全、促進農民增收而采取的針對土地承包方和農戶的財政補貼。從現(xiàn)實情況來看，如果土地出租價格低，農戶不愿意出租土地；如果土地出租價格高，土地承包方利益就會受到損害。要想達到土地出租與土地租入價格平衡，就需要實施相應的財政補貼。基于此，提出假設2a。

H2a：政府對土地流轉補貼越多，農戶土地流轉意愿越強烈

2.土地流轉合同

土地流轉合同是指土地承包方與土地承租方(農戶)之間簽訂的有關土地流轉規(guī)模、土地流轉年限、土地流轉收益分配等具體內容達成的協(xié)議。土地流轉合同從法律層面規(guī)定了參與土地流轉主體(土地承包方、土地承租方、地方政府)的權限，為解決可能出現(xiàn)的財產糾紛奠定了法律基礎。基于此，提出假設2b。

H2b：政府加強對土地流轉合同規(guī)范性的管理，降低了土地糾紛發(fā)生的概率，增強了農戶土地流轉意愿

(三)影響農戶土地流轉意愿的社會保障政策工具

1.新型農村養(yǎng)老保險

農戶參加養(yǎng)老保險可以解除農民步入老年的后顧之憂，參加新型農村養(yǎng)老保險的農戶降低了對土地的依賴程度?；诖?，提出假設3a。

H3a：新型農村養(yǎng)老保險制度越完善，農戶土地流轉意愿越強烈

2.新型農村合作醫(yī)療

目前，絕大多數(shù)農民被納入了新型農村合作醫(yī)療保障范疇，但是“新農合”參保和報銷受到地域限制，由此也影響了農戶土地流轉意愿。基于此，提出假設3b。

H3b：新型農村合作醫(yī)療未能從根本上解決農民就醫(yī)問題，影響了農戶土地流轉意愿

二、 農戶土地流轉意愿政策影響效應的實證分析

(一)數(shù)據(jù)來源與變量選擇及變量的描述性統(tǒng)計

1.數(shù)據(jù)來源與變量選擇

所采用的數(shù)據(jù)由問卷調查及實地訪談獲取，問卷調查及訪談對象為山東省壽光市5個街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農戶、村干部、種植大戶和企業(yè)代表。在調研過程中，發(fā)放問卷293份，最終得到有效問卷280份，回收率為95.6%。

選取的因變量為農戶土地流轉意愿，自變量為前文闡釋的9個主要政策工具。變量的賦值情況如表1所示。

表1 變量賦值情況

2.變量的描述性統(tǒng)計

如表2所示，先對問卷調查收集的數(shù)據(jù)按照性別、年齡、學歷、家庭生產經(jīng)營類型等進行整理分析，再對收集的數(shù)據(jù)進行描述性統(tǒng)計分析。在實地調研過程中，問卷采用的是李克特量表法，調研對象依據(jù)實際情況對觀測變量的對應題項作出選擇。觀測變量分別有3個、4個和5個維度，各個變量的極大值和極小值都在0—4范圍內。

表2 變量的描述性統(tǒng)計

從表2可以看出：每個觀測變量的極小值都為0，有5個觀測變量的極大值為3，1個觀測變量的極大值為4，極大值為2和1的分別有2個觀測變量；多數(shù)觀測變量的均值在0和1之間，表明調研樣本對相關政策的滿意度較高；大部分觀測變量的標準差較小，表明變量的離散程度較低。

(二)模型設定

采用Logistic模型分析農戶土地流轉意愿政策影響效應，由于因變量土地流轉的取值結果只有兩種，即農戶愿意土地流轉和農戶不愿意土地流轉，因此，適合采用Logistic回歸分析模型進行二分變量分析。設P為一個二分類的因變量，表示農戶土地流轉意愿，其中P=0表示農戶愿意進行土地流轉，P=1表示農戶不愿意進行土地流轉。設向量X=(X1,X2,...,XP-1)為影響農戶土地流轉意愿的所有自變量，則：

P(X)=β′X+μ

(式1)

其中，β=(β0,β1,β2,.....,βk)′為系數(shù)向量，μ為隨機誤差項，并且μ服從Logistic分布。由式1可以得到：

P(X)=P(β′X+μ)=P(μ?-β′X)=P(μ≤β′X)=F(β′X)

(式2)

其中，F(xiàn)為Logistic的累積分布函數(shù)，則有：

(式3)

(式4)

事件的發(fā)生比為上式兩邊取對數(shù)，得到：

(式5)

式5即為Logistic回歸模型，對于該模型使用最大似然估計法估計系數(shù)β值，則：

(式6)

(三) Logistic回歸模型估計與結果分析

1.Logistic回歸模型估計

在構建Logistic回歸模型的基礎上，運用SPSS24.0軟件進行運算。從回歸預測分類表(表3)可以看出，共采用了280條數(shù)據(jù)進行回歸模型估計，整體預測結果較好，準確率為85.3%。其中，觀測值標的為“愿意”進行土地流轉的數(shù)據(jù)中，預測值有228條數(shù)據(jù)為愿意進行土地流轉，9條數(shù)據(jù)為不愿意進行土地流轉，預測的準確率為96.2%。觀測值標的為“不愿意”進行土地流轉的數(shù)據(jù)中，預測值有11條數(shù)據(jù)為愿意進行土地流轉，32條數(shù)據(jù)為不愿意進行土地流轉，預測的準確率為74.4%。

表3 二元Logistic回歸預測分類表

采用Logistic模型中的進入法將相關政策工具對土地流轉意愿進行回歸分析，結果如表4所示?；貧w系數(shù)表示的是該解釋變量對農戶土地流轉意愿的影響概率，回歸系數(shù)為正表示該解釋變量對農戶土地流轉意愿有正向影響效應，回歸系數(shù)為負表示該解釋變量對農戶土地流轉意愿有負向影響效應。結果顯示：土地確權、農業(yè)稅減免、土地流轉期限、土地流轉補貼、流轉合同規(guī)范、養(yǎng)老保險等變量的回歸系數(shù)為正，表明對農戶土地流轉意愿有正向影響效應；農業(yè)補貼、政策可達性、醫(yī)療保障等變量的回歸系數(shù)為負，表明對農戶土地流轉意愿有負向影響效應；土地流轉期限和醫(yī)療保障未通過顯著性檢驗。

表4 政策工具對農戶土地流轉意愿影響效應的回歸分析

2.結果分析

(1)土地確權變量的估計系數(shù)為5.412，且通過了1%統(tǒng)計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明土地確權能夠促進農戶流轉土地意愿。土地確權可以明確土地產權權利歸屬，提高農戶對土地穩(wěn)定性的安全感知，土地確權證書可以抵押貸款，提高土地產權價值，從而提高農戶流轉土地的數(shù)量。

(2)農業(yè)補貼變量的估計系數(shù)為-2.640，且通過了1%統(tǒng)計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明農業(yè)補貼對農戶土地流轉意愿具有負向影響效應?？赡艿脑蛟谟冢r業(yè)補貼通常會設置土地流轉規(guī)模和流轉期限門檻，導致許多小規(guī)模農業(yè)生產經(jīng)營者達不到補貼標準，享受到補貼的往往是大規(guī)模農業(yè)生產經(jīng)營者，由此產生農業(yè)補貼對小規(guī)模農業(yè)生產經(jīng)營者的“擠出”效應。此外，農業(yè)補貼會造成土地租金溢價，就農戶現(xiàn)有投資水平和管理能力而言，農戶的決策是理性的。

(3)農業(yè)稅減免變量的估計系數(shù)為1.100，且通過了5%統(tǒng)計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明農業(yè)稅減免對農戶土地流轉意愿具有正向影響效應。農業(yè)稅減免間接提高了土地流轉主體的收入，降低了土地流轉交易成本。

(4)政策可達性變量的估計系數(shù)為-2.307，且通過了1%統(tǒng)計水平下的顯著性檢驗，實證結果拒絕原假設，表明政策可達性對農戶土地流轉意愿具有負向影響效應。這一結論與土地流轉政策的目的相背離?？赡艿脑蚴牵鶎咏M織沒有能夠從農戶的角度深入進行政策解讀，造成農戶對土地流轉政策的認知出現(xiàn)偏差。

(5)土地流轉期限變量的估計系數(shù)為0.623，實證結果與原假設相符合，但是未通過顯著性檢驗。

(6)土地流轉補貼變量的估計系數(shù)為1.252，且通過了5%統(tǒng)計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明土地流轉補貼對農戶土地流轉意愿具有正向影響效應。對于土地轉出方來說，流轉土地可以獲得額外收入；對于轉入方來說，土地流轉補貼可以看作是土地租金降低，減少了農業(yè)生產經(jīng)營成本，有助于土地轉入方擴大農業(yè)生產規(guī)模。

(7)流轉合同規(guī)范變量的估計系數(shù)為2.547，且通過了1%統(tǒng)計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明流轉合同規(guī)范對農戶土地流轉意愿具有正向影響效應。土地流轉合同是解決土地糾紛的依據(jù)，合同內容越詳細，權利歸屬越清晰，土地流轉糾紛發(fā)生的概率就會降低，土地流轉雙方就更愿意流轉土地。

(8)新型農村養(yǎng)老保險變量的估計系數(shù)為4.876，且通過了1%統(tǒng)計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明新型農村養(yǎng)老保險對農戶土地流轉意愿有正向影響效應。完善農村養(yǎng)老保險制度可以降低農戶對土地的依賴程度，解除農戶流轉土地后養(yǎng)老的后顧之憂，從而促進農村土地流轉。

(9)新型農村合作醫(yī)療變量的估計系數(shù)為-0.418，實證結果與原假設相符合，但是未通過顯著性檢驗。

三、結論與政策建議

(一)主要結論

政府頒布實施的公共政策和相關政策工具直接影響農戶土地流轉意愿。土地確權增強了農戶的產權意識，穩(wěn)定了對未來的預期，農戶參與土地流轉意愿顯著提升；農業(yè)補貼短期內對土地流轉有正向影響效應，但從長期看會造成土地租金溢價，不利于土地流轉；農業(yè)稅減免間接降低了土地流轉成本，有助于土地流轉；明確土地流轉補貼對象以及提高土地流轉補貼額度，能夠增強農戶土地流轉意愿；規(guī)范的流轉合同代表著政府的監(jiān)管能力，能夠提高農戶土地流轉的積極性；伴隨著鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升，政府統(tǒng)籌規(guī)劃和引導的農村社會保障體系對農戶土地流轉意愿具有積極影響。

(二)政策建議

在鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景下，應當在明晰土地產權的基礎上加快推進農村土地確權登記工作。農業(yè)補貼政策應進一步明確補貼指向，逐步推行以實際耕種面積和糧食產量等為標準的補貼方式，激發(fā)農戶和其他經(jīng)營主體從事農業(yè)生產的積極性。應降低對土地流轉規(guī)模和流轉年限的限制，對小型農業(yè)生產經(jīng)營主體給予更多扶持，避免將小規(guī)模農業(yè)生產經(jīng)營者擠出農業(yè)補貼范圍。地方政府應采取多種形式對農村土地產權制度和土地流轉政策進行解讀，使農戶充分了解土地流轉的具體流程以及對農民權益的保障措施。

為保障農村土地流轉工作長期而穩(wěn)定開展，確保土地流轉行為規(guī)范，應不斷完善土地流轉制度。政府應加強對土地流轉程序的審查，給予農戶充分的自由轉讓權，減少土地糾紛發(fā)生。應進一步健全農村社會保障體系，擴大農村養(yǎng)老保障范圍，適時增加農村生育保險、工傷保險、子女教育等保障種類。應加強對農民知識和技能的培訓，以保障農戶流轉土地之后可以從事其他工作。