新形勢下普通國道公路國土空間控制規(guī)劃編制要點

劉斌

（昆明喆凱工程技術(shù)有限公司， 云南 昆明 650000）

過去的各類規(guī)劃類型很多， 各個規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠， 交叉重疊比較多。 新形勢下的國土空間規(guī)劃是將主體功能區(qū)規(guī)劃、 土地利用規(guī)劃、 生態(tài)保護(hù)、 城鎮(zhèn)規(guī)劃、 交通基礎(chǔ)規(guī)劃和多個專項規(guī)劃等規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃， 實現(xiàn)“多規(guī)合一”， 形成國土空間規(guī)劃“一張圖”。 本文以云南省臨滄市普通國道為實例， 簡述普通國道國土空間編制的過程和要點， 重點論述建設(shè)方案與“三區(qū)三線” 的關(guān)系。

1 項目概況

臨滄市是云南省公路網(wǎng)絡(luò)較為稀疏的地區(qū)之一，目前基本以普通國道公路網(wǎng)主骨架， 普通省道干線為基礎(chǔ)、 縣鄉(xiāng)道為支撐的層次分明、 脈絡(luò)清晰的公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)， 截止“十四五” 發(fā)展規(guī)劃期間， 臨滄市境內(nèi)共四條普通國道， 國道基本情況如下。

1） 國道G214 線是《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》 （2013—2030 年） 中普通國道網(wǎng)47 條南北縱線中第14 條“西寧—瀾滄”； 國道G214 線臨滄段起于南澗縣與云縣瀾滄江交界處， 經(jīng)云縣、 臨翔區(qū)、 雙江縣、 滄源縣， 終點位于滄源縣與瀾滄縣交界處； G214 臨滄境內(nèi)既有道路技術(shù)等級為二級， 設(shè)計速度為60/40km/h， 路基寬度12/10/8.5m， 總長244.81km。

2） 國道G219 線是《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》 （2013—2030 年） 中普通國道網(wǎng)47 條南北縱線中第19 條“喀納斯—東興”； 國道G219 臨滄段起/于保山市龍陵縣與臨滄市永德縣怒江龍鎮(zhèn)橋， 經(jīng)永德縣、 鎮(zhèn)康縣、 耿馬縣、 滄源縣， 終點為滄源縣與瀾滄縣交界處的崗莫標(biāo)山， 既有道路技術(shù)等級為二級、 三級、 四級， 設(shè)計速度為60/40/20km/h， 路基寬度12/8.5/6.5m， 總長434.63km。

3） 國道G323 線是《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》 （2013—2030 年） 中普通國道網(wǎng)60 條東西橫線中第23 條“瑞金—清水河”； 國道G323 臨滄段起于景東縣與云縣交界處的瀾滄江大橋， 經(jīng)云縣、 臨翔區(qū)、 耿馬縣， 止于與緬甸交界處清水河口岸； 既有道路技術(shù)等級為二、三、 四級， 設(shè)計速度為60/40/30/20km/h， 路基寬度12/8.5/7.5/6.5m， 總長343.9km。

4） 國道G357 線是《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》 （2013—2030 年） 中普通國道網(wǎng)60 條東西橫線中第57 條“東山—瀘水”； 國道G357 臨滄段起于景東縣與云縣交界處漫灣大橋， 經(jīng)云縣、 鳳慶縣， 終點位于鳳慶縣與昌寧縣交界處的習(xí)謙村， 既有道路技術(shù)等級為二、 三、四級， 設(shè)計速度為60/30/20km/h， 路基寬度12/7.5/6.5m， 總長133.195km。

現(xiàn)狀道路存在的主要問題有： 經(jīng)城鎮(zhèn)段城鎮(zhèn)化嚴(yán)重， 過境重載交通與城鎮(zhèn)交通流混行； 現(xiàn)有道路技術(shù)指標(biāo)較低， 運輸效率嚴(yán)重制約沿線經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 道路網(wǎng)絡(luò)對沿線旅游、 農(nóng)貿(mào)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展支撐不足。

2 工作原則與目標(biāo)

2.1 工作原則

普通國道國土空間控制規(guī)劃應(yīng)堅持“規(guī)劃引領(lǐng)、重點突出、 集約發(fā)展、 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)” 的原則。

規(guī)劃引領(lǐng)。 嚴(yán)格按照上位規(guī)劃開展編制工作， 最終落地的普通國道功能、 起終點、 重要節(jié)點、 線路走向等控制因素原則上應(yīng)與上位規(guī)劃保持一致。

重點突出。 統(tǒng)籌普通國道規(guī)劃待建項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)時序， 優(yōu)先安排消除斷頭路、 瓶頸路等， 能夠充分發(fā)揮路網(wǎng)效益的互聯(lián)互通項目， 其它項目建設(shè)時序可依據(jù)實際需求合理安排。

集約發(fā)展。 充分協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間、 農(nóng)業(yè)空間、 生態(tài)空間， 結(jié)合既有相關(guān)成果， 落實最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、 資源節(jié)約制度和耕地保護(hù)制度， 同時保證線位有效預(yù)留。 規(guī)劃線位應(yīng)符合相關(guān)規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范要求， 功能明確、 路網(wǎng)布局合理， 不存在重大安全隱患， 控制性工程具有可實施性， 工程規(guī)模合理。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。 充分發(fā)揮普通國道國土空間控制規(guī)劃外合內(nèi)聯(lián)的功能， 對接國土空間規(guī)劃體系， 強化部門協(xié)作和上下聯(lián)動， 形成工作合力。

2.2 工作目標(biāo)

按照“一次布置、 同步啟動、 分批完成” 的方式， 將納入規(guī)劃的普通國道并行推進(jìn)。 臨滄市普通國道公路國土空間規(guī)劃編制需與“三區(qū)三線” 控制線劃定相銜接， 通過套圖疊加分析， 摸查項目與“三區(qū)三線” 之間相互關(guān)系， 從而進(jìn)一步落實普通國道路線線位， 實現(xiàn)與環(huán)保、 土地、 城鎮(zhèn)發(fā)展等相協(xié)調(diào)， 確保未來普通國道建設(shè)項目的可實施性； 對于普通國道城鎮(zhèn)過境段項目， 應(yīng)統(tǒng)籌考慮城市規(guī)模和路段街道化狀況， 差異化選擇過境方式， 最終將臨滄市普通國道國土空間控制規(guī)劃納入國家國土空間控制規(guī)劃“一張圖” 中。

3 工作程序及成果形式

3.1 工作程序

1） 基礎(chǔ)資料收集： 收集與項目相關(guān)的自然保護(hù)區(qū)、 風(fēng)景名勝區(qū)、 水源保護(hù)地、 濕地保護(hù)地區(qū)等環(huán)境敏感點的相關(guān)資料； 收集項目影響區(qū)域的土地總體利用規(guī)劃、 基本農(nóng)田邊界、 生態(tài)紅線保護(hù)邊界、 公益林邊界、 城鎮(zhèn)規(guī)劃等資料； 收集不同比例的矢量地形圖（1∶1 萬， 1∶5 萬）； 統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)， 根據(jù)要求均采用2000 國家大地坐標(biāo)系。

2） 實地調(diào)查： 調(diào)查項目所在區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀； 調(diào)查現(xiàn)狀公路的交通量， 公路的等級、 設(shè)計速度、 路基寬度、 橋涵狀況、 隧道狀況等， 調(diào)查沿線工程地質(zhì)、 環(huán)境敏感區(qū)， 對不良地質(zhì)路段需加強調(diào)查深度等。

3） 確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)： 根據(jù)臨滄市普通國道國土空間資源儲備庫中的實際數(shù)據(jù)， 結(jié)合交通量預(yù)測值、 地形條件、 區(qū)域經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)期發(fā)展的需求， 確定普通國道適宜的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4） 建設(shè)方案研究： 按照工可深度在1∶1 萬和1∶5萬地形圖上擬定路線起終點與走向。 路線走廊方案的研究， 運用1∶5 萬地形圖研究路線走廊帶， 通過定性分析路線走廊帶的優(yōu)缺點， 結(jié)合定量比選， 推薦合理的走廊帶方案。 在1∶1 萬地形圖的基礎(chǔ)上， 對于城鎮(zhèn)過境段、 跨越大江、 大河或深切峽谷的特殊橋梁、 特長隧道、 穿越重要生態(tài)敏感區(qū)等路段應(yīng)進(jìn)行局部方案的路線比選， 通過套圖疊加“三區(qū)三線”、 工程規(guī)模和投資定量比選論證后， 結(jié)合地方意見提出推薦方案。

建設(shè)方案對于普通國道公路規(guī)劃有著至關(guān)重要的作用， 需要注意的是： 推薦方案線形指標(biāo)要符合技術(shù)規(guī)范要求， 布設(shè)的線形指標(biāo)要適宜地形條件， 充分利用現(xiàn)有道路資源。 建設(shè)方案要避免存在安全隱患， 應(yīng)對大型地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行避讓， 對重點控制性工程需多方案比選， 確保工程的可行性， 做到工程規(guī)模合理。

5） 建設(shè)方案與“三區(qū)三線” 關(guān)系摸查并提出建議： 說明推薦路線方案與“三區(qū)三線” 的關(guān)系， 對于路線無法避讓基本農(nóng)田、 生態(tài)紅線、 自然保護(hù)區(qū)等敏感點， 要充分征求地方政府、 自然資源、 生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)部門的意見， 對占用的必要性、 合理性進(jìn)行論證， 提出相關(guān)規(guī)劃的調(diào)整建議。

6） 測算投資匡算： 通過測算工程投資， 為項目實施所需資金提供參考。

7） 分析存在的問題并提出建議。

8） 成果上報。

3.2 成果形式

臨滄市普通國道國土空間控制規(guī)劃編制成果采用“1 +1 +3” 形式， 即1 個技術(shù)報告， 1 套技術(shù)圖表及3 個專題報告， 其中技術(shù)報告包括總報告和項目子報告。 3 個專題報告即生態(tài)保護(hù)專題研究報告、 建設(shè)用地專題研究報告、 城鎮(zhèn)發(fā)展影響專題研究報告。

4 建設(shè)方案與“三區(qū)三線” 關(guān)系分析

“三區(qū)” 指生態(tài)、 農(nóng)業(yè)、 城鎮(zhèn)三類空間， “三線”指的是根據(jù)生態(tài)空間、 農(nóng)業(yè)空間城鎮(zhèn)空間劃定的生態(tài)保護(hù)紅線、 永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。

4.1 與沿線城鎮(zhèn)的關(guān)系

國道G214 臨滄段采用一、 二級公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)， 可使沿線6 個城鎮(zhèn)串聯(lián)在一起； 國道G219 臨滄段采用二級公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)， 可使沿線10 個城鎮(zhèn)串聯(lián)在一起； 國道G323 臨滄段采用一、 二級公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)， 可使沿線10 個城鎮(zhèn)串聯(lián)； 國道G357 臨滄段采用一、 二級公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)， 可使沿線7 個城鎮(zhèn)串聯(lián)在一起進(jìn)行商貿(mào)往來。 國道公路城鎮(zhèn)過境段可以構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)走廊帶， 使山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再閉塞，對鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展具有重要作用。

從城鎮(zhèn)發(fā)展影響來看， 城鎮(zhèn)過境段路線大部分從規(guī)劃區(qū)外圍通過， 公路與城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之間形成緩沖區(qū)， 可減少遠(yuǎn)期交通量對城鎮(zhèn)區(qū)域的干擾， 國道公路既能快速過境， 有能有效帶動沿線城鎮(zhèn)發(fā)展， 同時對改善沿線交通狀況具有積極的作用。

4.2 與基本農(nóng)田控制線的空間關(guān)系

國道G214 線臨滄段涉及云縣、 臨翔區(qū)、 雙江縣、滄源縣， 項目用地總規(guī)模為885.1hm， 占永久基本農(nóng)田面積88.1hm（水田23.6hm、 旱地64.4hm）， 其中占用城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田14.5hm（水田2.4hm、 旱地12.0hm）、 占用壩區(qū)永久基本農(nóng)田5.6hm（水田5.0hm、 旱地0.5hm）。

國道G219 線臨滄段涉及永德縣、 鎮(zhèn)康縣、 耿馬縣、 滄源縣， 項目用地總規(guī)模為576.8hm， 占永久基本農(nóng)田面積103.9hm（水田8.3hm、 旱地88.1hm、可調(diào)整地類0.9hm）， 其中占用城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田12.5hm（水田1.5hm、 旱地11.0hm）、 占用壩區(qū)永久基本農(nóng)田 2.4hm（水田 1.5hm、 旱地0.7hm）。

國道G323 線臨滄段涉及臨翔區(qū)、 云縣、 耿馬縣，項目用地總規(guī)模為790.8hm， 占永久基本農(nóng)田面積209.7hm（水田67.1hm、 水澆地0.5hm、 旱地119.5hm、 可調(diào)整地類22.5hm）， 其中占用城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田4.5hm（水田0.8hm、 水澆地0.3hm、 旱地3.3hm）、 占用壩區(qū)永久基本農(nóng)田54.5hm（水田30.8hm、 水澆地 0.3hm、 旱地23.2hm）。

國道G357 線臨滄段涉及云縣、 鳳慶縣， 項目用地總規(guī)模為363.6hm， 占永久基本農(nóng)田面積18.3hm（水田0.6hm、 水澆地4.5hm、 旱地13.1hm）， 其中占用城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田4.9hm（水田0.6hm、旱地4.2hm）， 不占用壩區(qū)永久基本農(nóng)田。

根據(jù)國家政策規(guī)定， 一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田， 重大建設(shè)項目以及深度貧困地區(qū)、 集中連片區(qū)特困地區(qū)、 國家扶貧開發(fā)工作重點的基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、 民生發(fā)展等建設(shè)項目， 選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的， 在項目國土空間規(guī)劃階段， 須對占用的必要性、 合理性和補劃方案的可行性進(jìn)行嚴(yán)格論證。 本項目屬于重大交通基礎(chǔ)設(shè)施工程， 在方案可行、 可控的情況， 盡量少占基本農(nóng)田為準(zhǔn)則。

4.3 與生態(tài)保護(hù)紅線的空間關(guān)系

經(jīng)過arcgis軟件平臺“相交” 分析， 項目需穿越生態(tài)紅線共計229.9hm， 國道G214 臨滄段需穿越生態(tài)保護(hù)紅線面積98.5hm， 國道G219 臨滄段需穿越生態(tài)保護(hù)紅線面積36.3hm， 國道G323 臨滄段需穿越生態(tài)保護(hù)紅線面積50.6hm， 國道G357 臨滄段需穿越生態(tài)保護(hù)紅線面積39.3hm。

值得注意的是國道G323 耿馬至勐簡段路線穿越南滾河國家級自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)， 項目設(shè)隧道方式從緩沖區(qū)通過， 隧道采用新奧法進(jìn)行施工， 從工藝選擇上看， 類比臨滄境內(nèi)的隧道工程， 如風(fēng)吹埡口、 大梁山等隧道， 未見隧道上方植被因隧道施工而影響生態(tài)環(huán)境， 因此在認(rèn)真執(zhí)行操作工藝， 和相關(guān)保護(hù)措施的情況下， 隧道建設(shè)對保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)的功能影響較小，從生態(tài)影響的角度來分析， 項目建設(shè)是可行的。

按照政策要求， 生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。 因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、 重大民生保障項目建設(shè)等需要調(diào)整的， 由省級政府組織論證， 提出調(diào)整方案， 經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、 國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出審核意見后， 報國務(wù)院批準(zhǔn)。 因國家重大戰(zhàn)略資源勘查需要， 在不影響主體功能定位的前提下， 經(jīng)依法批準(zhǔn)后予以安排勘查項目。 本項目屬于國家重大基礎(chǔ)設(shè)施工程， 在方案可行、 可控的情況， 盡量少占生態(tài)紅線為準(zhǔn)則。

5 措施與建議

5.1 深化建設(shè)方案

云南臨滄地處高原山區(qū)， 土地資源極其珍貴。 交通建設(shè)必須堅持發(fā)展與保護(hù)并重， 合理和有效地利用土地資源， 貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。 建設(shè)方案要做到工程方案可行、 工程經(jīng)濟(jì)合理， 加深路線方案研究， 需多方案比選， 不能遺漏有價值的工程方案， 在方案比選過程把與城鎮(zhèn)規(guī)劃的關(guān)系和占用永久基本農(nóng)田、 優(yōu)質(zhì)耕地、 生態(tài)紅線的數(shù)量作為方案優(yōu)先的指標(biāo)， 不能為了降低建設(shè)成本、 減少拆遷等而多占耕地特別是壩區(qū)范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田、 優(yōu)質(zhì)耕地、 自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的生態(tài)紅線。

5.2 嚴(yán)格控制用地規(guī)模

按照《公路工程項目建設(shè)用地指標(biāo)》 嚴(yán)格控制用地規(guī)模， 包括總規(guī)模以及路基、 橋梁、 隧道、 連接線、 互通和附屬設(shè)施等均應(yīng)控制在《用地指標(biāo)》 規(guī)定的規(guī)模內(nèi)； 同時， 應(yīng)采取先進(jìn)的工程技術(shù)手段， 減少土地的占用。

5.3 預(yù)留交通廊道

加強與相關(guān)縣（市、 區(qū)） 對接， 在目前正在開展的永久基本農(nóng)田、 生態(tài)紅線核實整改中予以調(diào)整， 預(yù)留出交通廊道； 在土地利用總體規(guī)劃中已預(yù)留廊道的應(yīng)盡量利用。

5.4 加強與地方規(guī)劃部門的溝通協(xié)調(diào)

在公路的規(guī)劃、 可研、 設(shè)計等階段邀請地方規(guī)劃部門的全程參與， 在項目的用地預(yù)審及審批、 環(huán)境評價、 水土保持、 社會影響評價等方面得到最大支持與幫助。 同時， 積極主動參與各部門的實地踏勘， 對于合理化建議， 特別是避讓永久基本農(nóng)田、 生態(tài)紅線的建議在規(guī)劃和設(shè)計階段中予以采納。

6 結(jié)語

經(jīng)過本輪規(guī)劃臨滄市普通國道均能達(dá)到二級公路及以上的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)， 大幅度的提升整體路網(wǎng)結(jié)構(gòu)及功能， 提高了沿線居民的出行效率， 同時能與臨滄市“五橫三縱” 高速公路網(wǎng)規(guī)劃以及現(xiàn)狀國道、 省道提升為二級及以上公路標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)相吻合。 其規(guī)劃將助力臨滄市國土空間規(guī)劃“一張圖” 的加速形成， 進(jìn)一步促進(jìn)臨滄市成為西南邊境的交通樞紐和經(jīng)濟(jì)增長極核。