跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同界面治理：拆分、交互與重構(gòu)
——一項(xiàng)基于黃河流域生態(tài)治理府際關(guān)系的探索性研究

司林波，張錦超

（西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安 710127）

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國(guó)家治理建設(shè)具有理論與實(shí)踐的雙重意義?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》詳細(xì)論述推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)提升生態(tài)環(huán)境治理效能所具備的重大戰(zhàn)略意義?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)題是公共事物治理和生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的交叉重心。因此，對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐的演化邏輯進(jìn)行剖析，是對(duì)理論與實(shí)踐雙重訴求的有力回應(yīng)。

學(xué)界對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境治理議題進(jìn)行了諸多領(lǐng)域、多重視角的探究。一是對(duì)跨域治理內(nèi)涵進(jìn)行梳理界定。認(rèn)為跨域治理是多治理主體聯(lián)合參與公共事務(wù)的過(guò)程[1][2]，跨域治理中的“域”是跨部門與跨組織的雙重整合性范疇[3]。二是針對(duì)跨域生態(tài)利益協(xié)調(diào)與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的研究。認(rèn)為利益協(xié)調(diào)是跨域生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵所在，“單中心”“碎片化”和機(jī)會(huì)主義行為是當(dāng)前利益協(xié)調(diào)實(shí)踐的主要困境。[4]在國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略下，碳生態(tài)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)碳中和的有效手段。[5]三是對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境治理策略的研究。認(rèn)為加強(qiáng)協(xié)調(diào)管理、生態(tài)補(bǔ)償及約束機(jī)制建設(shè)是完善跨域生態(tài)環(huán)境治理的有效路徑[6]，加快跨域府際控制權(quán)共生模式的生成、完善績(jī)效問(wèn)責(zé)制度建設(shè)則是促進(jìn)跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理可持續(xù)發(fā)展的重要制度保障[7][8]。

綜上，學(xué)界在跨域生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題上主要聚焦于治理內(nèi)涵界定、跨域生態(tài)環(huán)境利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制、治理策略等方面研究，但對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境治理的治理結(jié)構(gòu)、行為及邏輯的內(nèi)在機(jī)理與實(shí)現(xiàn)路徑缺乏整體性審視。作為跨域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐的典型范例，黃河因其特殊的地理、水文情況使得治理黃河成為安民興邦的首要大事。黃河流域治理實(shí)踐亦是流域內(nèi)各政府主體通過(guò)府際關(guān)系所開展的流域治理行為的總和，府際關(guān)系是影響跨域生態(tài)環(huán)境治理成效的關(guān)鍵因素。因此，本文擬以黃河流域?yàn)榭缬蛏鷳B(tài)環(huán)境治理研究范本，以府際關(guān)系為核心對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境治理的治理結(jié)構(gòu)、治理行為及治理邏輯進(jìn)行考察，總結(jié)研究發(fā)現(xiàn)并探索跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的優(yōu)化路徑。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)

1.整體性治理、協(xié)同治理及界面治理理論

整體性治理與協(xié)同治理是強(qiáng)調(diào)相關(guān)多方主體跨越行政藩籬，針對(duì)特定公共事務(wù)進(jìn)行決策與管理的治理范式。強(qiáng)調(diào)依托層級(jí)權(quán)威實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)整體性的整體性治理理論和以協(xié)調(diào)多方主體目標(biāo)、利益及行為為理論核心的協(xié)同治理理論,共同構(gòu)成包括系統(tǒng)環(huán)境、治理機(jī)制及影響因素在內(nèi)的綜合性結(jié)構(gòu)[9][10]，在跨域生態(tài)環(huán)境議題上愈發(fā)得到普遍認(rèn)可與應(yīng)用。與此同時(shí)，基于西蒙人工科學(xué)思想與交互行動(dòng)所演化而來(lái)的界面治理范式，通過(guò)治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)、治理界面、功能及環(huán)境等核心要素呈現(xiàn)治理行動(dòng)全景，并借由不同界面、相同界面中不同主體的交互行為展現(xiàn)各主體之間的行動(dòng)邏輯，為研究復(fù)雜性跨域生態(tài)環(huán)境議題提供可能。[11][12]整體性治理理論與協(xié)同治理理論為梳理分析屬地治理下跨域生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀所呈現(xiàn)出的碎片化、無(wú)序化治理狀態(tài)提供理論依據(jù)，界面治理理論則對(duì)剖析與呈現(xiàn)流域內(nèi)相同界面主體間、不同界面主體間的府際關(guān)系與協(xié)同治理實(shí)踐的內(nèi)在邏輯，以及流域內(nèi)各主體間協(xié)同行為更具解釋力。

2.“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型

世界經(jīng)合組織（OECD）所提出的“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型作為一種綜合性解釋框架，分別提供結(jié)構(gòu)性維度與過(guò)程性維度兩種分析視角，對(duì)解構(gòu)跨域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐具有很強(qiáng)的適用性。協(xié)同結(jié)構(gòu)是開展協(xié)同治理工作的現(xiàn)實(shí)載體，是囊括機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分及人事安排在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性安排；協(xié)同過(guò)程是在諸多因素的共同影響作用之下，完成協(xié)同治理實(shí)踐的總體運(yùn)行過(guò)程，對(duì)協(xié)同治理實(shí)踐的最終結(jié)果具有直接影響?；趪?guó)內(nèi)已有跨域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐，協(xié)同過(guò)程包含縱向中央地方間協(xié)同、橫向地方政府間協(xié)同及斜向不同層級(jí)部門間協(xié)同三個(gè)維度。其中，以打破傳統(tǒng)組織界限，致力于不同主體間相互協(xié)作以解決跨域治理難題的地方政府間橫向協(xié)同對(duì)協(xié)同治理成敗起主導(dǎo)作用。與此同時(shí)，正式的、常態(tài)化的協(xié)同結(jié)構(gòu)也是規(guī)制協(xié)同行為、協(xié)調(diào)與整合協(xié)同利益的關(guān)鍵。因此，“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型是呈現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理全景圖像的有效框架。

（二）跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理分析框架

整體性治理理論、協(xié)同治理理論及界面治理理論基于宏觀維度勾勒出跨域生態(tài)環(huán)境治理的行動(dòng)邏輯，為微觀角度分析跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理實(shí)踐提供理論工具；“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型則基于微觀維度的結(jié)構(gòu)性維度和過(guò)程性維度呈現(xiàn)出跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理全貌，為從宏觀角度解析跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供分析路徑。因此，整體性治理理論、協(xié)同治理理論及界面治理理論，與“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型互為補(bǔ)充、相互完善。將三大理論與“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型結(jié)合，所建構(gòu)起的跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理分析框架能有效解構(gòu)流域協(xié)同治理的內(nèi)在行動(dòng)邏輯。分析框架如圖1所示：

圖1 跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理分析框架

首先，垂直縱向的行政權(quán)威關(guān)系、橫向同級(jí)的政府間協(xié)同關(guān)系、斜向分工的職能協(xié)作關(guān)系組成府際關(guān)系的概念內(nèi)核，是解析拆分不同治理界面的“切口”；其次，由組織設(shè)置、人員配置及權(quán)責(zé)劃分等方面所構(gòu)成的治理協(xié)同結(jié)構(gòu)，著重考察組織形態(tài)、權(quán)力配置及組織運(yùn)作的相關(guān)內(nèi)容。協(xié)同結(jié)構(gòu)不僅是三種治理界面作用呈現(xiàn)的有機(jī)載體，還為處于不同治理界面的各協(xié)同主體所開展的各類界面交互提供場(chǎng)域支持；最后，協(xié)同過(guò)程維度由政策議定、目標(biāo)制定及任務(wù)分解等環(huán)節(jié)所構(gòu)成，是府際關(guān)系下不同治理界面間、同一治理界面內(nèi)部相互博弈、合作及演化的界面交互過(guò)程。協(xié)同過(guò)程不僅是府際關(guān)系演化的具體呈現(xiàn)，亦是協(xié)同結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)路徑。基于圖1分析框架，本文擬以黃河流域治理實(shí)踐為研究案例，以跨域生態(tài)環(huán)境治理中三種不同類型的府際關(guān)系為脈絡(luò)主線對(duì)治理實(shí)踐進(jìn)行剖析。

三、界面拆分與界面交互：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理的協(xié)同結(jié)構(gòu)與協(xié)同過(guò)程

（一）界面拆分：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)梳理

1.縱向界面：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同縱向治理結(jié)構(gòu)

2019年9月，習(xí)近平總書記在鄭州考察時(shí)提出“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”戰(zhàn)略，兩年后《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“綱要”）正式印發(fā)。隨后，國(guó)務(wù)院會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部以及青海、四川等四部九省（區(qū)）召開推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議，決定成立推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），小組組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任。具體工作方面，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)日常事務(wù)辦公與對(duì)外聯(lián)絡(luò)工作，辦公室主任由國(guó)家發(fā)改委主任擔(dān)任，在相關(guān)部委、黃河流域各省分設(shè)部、省、委領(lǐng)導(dǎo)小組，流域各省所下轄城市也分設(shè)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，部分省份區(qū)縣設(shè)立區(qū)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建起“省-市-縣”三級(jí)共同推進(jìn)的工作機(jī)制。省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)行雙組長(zhǎng)制，小組組長(zhǎng)由省委書記與省長(zhǎng)、部委黨組書記及部長(zhǎng)共同擔(dān)任；與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組類似，部省、市級(jí)小組內(nèi)部同樣設(shè)置部省、市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)日常工作處理、對(duì)外聯(lián)絡(luò)及保障工作。

此外，為強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理權(quán)責(zé)監(jiān)管，維護(hù)河湖生態(tài)安全所推行的“河（湖）長(zhǎng)制”亦是流域生態(tài)環(huán)境縱向治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。就實(shí)踐而言，黃河流域建構(gòu)起以領(lǐng)導(dǎo)小組為統(tǒng)籌核心、以“河（湖）長(zhǎng)制”為工作抓手的流域生態(tài)環(huán)境縱向雙軌治理結(jié)構(gòu)。如，以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，其所形成的縱向雙軌協(xié)同結(jié)構(gòu)具體情況如圖2所示：

圖2 黃河流域生態(tài)環(huán)境府際縱向雙軌協(xié)同結(jié)構(gòu)（以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例）

可以看出，縱向界面協(xié)同治理是以“中央-省（部）-市-縣”四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組為結(jié)構(gòu)脈絡(luò)，以河（湖）長(zhǎng)制為治理抓手，以層級(jí)節(jié)制的政治權(quán)威為治理主線的單向度雙軌治理結(jié)構(gòu)。該型治理結(jié)構(gòu)能較好地貫徹實(shí)施上級(jí)組織意志，便于上級(jí)組織管理與控制，但其自主性和靈活性較差，且必須依賴橫向治理結(jié)構(gòu)才能發(fā)揮其自身治理能效。

2.橫向界面：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同橫向治理結(jié)構(gòu)

為改變黃河流域生態(tài)環(huán)境“條塊分割”的碎片化屬地治理現(xiàn)狀，地方政府開始自發(fā)性行動(dòng)起來(lái)開展流域內(nèi)協(xié)同治理。黨的十八大以來(lái)，以新設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組為最高統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，整合相關(guān)四部委、九省區(qū)的黃河流域生態(tài)環(huán)境治理府際橫向協(xié)同結(jié)構(gòu)成為國(guó)家提高黃河治理能效、打破屬地治理僵局的新的制度安排。以省部一級(jí)為例，其具體情況如圖3所示：

圖3 黃河流域生態(tài)環(huán)境府際橫向協(xié)同結(jié)構(gòu)（以省部一級(jí)為例）

可以看出，省部一級(jí)各參與主體在領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌與支持下自主探索流域內(nèi)府際間生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐，如甘肅、四川兩省為加快提升二者黃河流域生態(tài)保護(hù)工作能效而共同簽訂《黃河流域（四川-甘肅段）橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制平臺(tái)的建立推動(dòng)兩省在黃河流域產(chǎn)業(yè)、科技及人才等方面的多項(xiàng)協(xié)同。此外，市、縣一級(jí)府際間橫向協(xié)同實(shí)踐與省部一級(jí)協(xié)同實(shí)踐相同，亦是在上級(jí)部門統(tǒng)籌支持下自主開展流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。

在協(xié)同結(jié)構(gòu)日常運(yùn)作方面，領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)專項(xiàng)會(huì)議或聯(lián)席會(huì)議推動(dòng)流域內(nèi)各參與主體的跨域治理實(shí)踐，參會(huì)人員由下級(jí)負(fù)責(zé)部門領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)輔助部門領(lǐng)導(dǎo)所組成，通過(guò)這種“上級(jí)引導(dǎo)、下級(jí)參與”的“被動(dòng)式”協(xié)同的會(huì)議協(xié)商模式進(jìn)行流域內(nèi)治理目標(biāo)協(xié)商、相關(guān)工作的具體分工安排等。基于治理實(shí)踐，以縱向治理結(jié)構(gòu)為代表的各省、市、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組在與下轄各地方政府為代表所構(gòu)成的橫向治理結(jié)構(gòu)有效結(jié)合后，其開展的府際協(xié)同實(shí)踐往往具有較大的自主性。

3.斜向界面：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同斜向治理結(jié)構(gòu)

斜向治理界面的協(xié)同結(jié)構(gòu)由不同層級(jí)、互不隸屬、職能側(cè)重各有不同的參與主體共同構(gòu)成。就治理實(shí)踐而言，黃河流域斜向治理是囊括水利、環(huán)保、紀(jì)律監(jiān)察及公檢法等職能部門在內(nèi)的多元主體參與的治理界面。其中，黃河水利委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“黃委會(huì)”）、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局（簡(jiǎn)稱“黃河局”）及二者所下設(shè)的附屬機(jī)構(gòu)所代表的“水利-環(huán)?！毕到y(tǒng)是府際協(xié)同斜向治理結(jié)構(gòu)的組成部分，其發(fā)展經(jīng)歷了由線性到復(fù)合、由單一到復(fù)雜的發(fā)展過(guò)程。

黃委會(huì)作為水利部派出的流域管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)黃河流域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、水旱災(zāi)害及水土流失防治等方面相關(guān)工作，是黃河流域綜合事務(wù)管理的核心管理部門。除黃委會(huì)外，黃河局亦是斜向界面的重要組成部分。黃河局為生態(tài)環(huán)境部正局級(jí)派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制，其下設(shè)辦公室、監(jiān)督管理一處、監(jiān)督管理二處及執(zhí)法應(yīng)急處等職能部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌黃河流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法工作。以黃委會(huì)為主、黃河局為輔，二者共同組成的黃河流域生態(tài)環(huán)境治理府際斜向協(xié)同結(jié)構(gòu)如圖4所示：

圖4 黃河流域生態(tài)環(huán)境府際斜向協(xié)同結(jié)構(gòu)（以黃委會(huì)與黃河局為例）

從圖4來(lái)看，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理府際斜向協(xié)同結(jié)構(gòu)中，以流域內(nèi)重要省份為治理范圍、流域省份內(nèi)重要城市為治理節(jié)點(diǎn)、各地區(qū)水利河務(wù)系統(tǒng)為輔助執(zhí)行的黃委會(huì)在斜向結(jié)構(gòu)中起主導(dǎo)作用，以黃河局為代表、各地環(huán)保監(jiān)督系統(tǒng)為補(bǔ)充所形成的協(xié)調(diào)監(jiān)管治理機(jī)制在斜向結(jié)構(gòu)中起輔助作用。

總而言之，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理府際斜向協(xié)同結(jié)構(gòu)是國(guó)家水利系統(tǒng)、國(guó)家環(huán)保系統(tǒng)自上而下、層層分設(shè)且相互交叉配合形成的一種斜向職能型管理組織結(jié)構(gòu)。就治理實(shí)踐而言，該種結(jié)構(gòu)中組織往往受上級(jí)影響較大，自主性較弱，且主導(dǎo)組織與輔助組織并無(wú)隸屬關(guān)系，行政級(jí)別亦各不相同，這無(wú)疑會(huì)掣肘專業(yè)性協(xié)同結(jié)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

綜上，黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理的三種治理界面分別是由所對(duì)應(yīng)的協(xié)同結(jié)構(gòu)所構(gòu)成，三種協(xié)同結(jié)構(gòu)其結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、結(jié)構(gòu)核心與協(xié)同位勢(shì)各不相同，在黃河治理的各個(gè)時(shí)期均有所使用，但長(zhǎng)期以來(lái)三者之間協(xié)同程度較低，治理能效較差。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家宏觀層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)使得黃河流域生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)得以加快調(diào)整，逐漸形成了三種治理界面交互并存的整體性、復(fù)合型的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。其目的在于統(tǒng)籌管理流域內(nèi)協(xié)同各方參與到黃河生態(tài)保護(hù)治理中，是國(guó)家基于“全國(guó)一盤棋”的整體性視角統(tǒng)籌規(guī)劃的治理舉措。

表1 不同類型協(xié)同結(jié)構(gòu)對(duì)比

（二）界面交互：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理過(guò)程分析

1.治理目標(biāo)的協(xié)商議定

就實(shí)踐而言，府際協(xié)同治理目標(biāo)是通過(guò)“領(lǐng)導(dǎo)小組”全體會(huì)議的形式制定形成的。協(xié)同各方的上級(jí)統(tǒng)籌組織召開并主持會(huì)議，于會(huì)議中首先提出和議題相關(guān)的草案以供討論協(xié)商，待協(xié)同各方針對(duì)議題草案進(jìn)行討論商議，將各方意見匯總為意見稿后形成正式方案發(fā)布。在中央層面，由國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)主持并會(huì)同相關(guān)部委、流域內(nèi)各省負(fù)責(zé)人召開領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，通過(guò)集體會(huì)議或?qū)ｎ}會(huì)議的形式使得協(xié)同各方就協(xié)同議題所涉及的目標(biāo)、任務(wù)、政策法規(guī)及協(xié)同方案等內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商、博弈、討論后形成最終方案，再通過(guò)小組辦公室將各協(xié)同主體協(xié)商后的結(jié)果進(jìn)行匯總以形成文本，最終以小組名義、以文件形式下發(fā)至協(xié)同各方。省部、市級(jí)層面協(xié)同工作的開展與上述國(guó)家層面協(xié)同工作的開展相類似。就實(shí)踐而言，黃河流域治理實(shí)踐中，愈向基層的協(xié)同主體其在協(xié)同目標(biāo)與方案形成的過(guò)程中，自主性愈弱。

此外，一方面,旨在協(xié)商流域內(nèi)治理目標(biāo)與方案的小組會(huì)議召開并無(wú)規(guī)律可言，具有較強(qiáng)的隨機(jī)性，難以保障協(xié)同工作的常態(tài)化開展；另一方面,通過(guò)會(huì)議形式明確流域內(nèi)各省區(qū)治理任務(wù)與目標(biāo)，雖能統(tǒng)籌各方利益實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的一致性，但所形成的方案及目標(biāo)在制定與執(zhí)行時(shí)仍會(huì)帶有一定的屬地治理色彩。

2.協(xié)同任務(wù)的細(xì)化分工

協(xié)同過(guò)程中的任務(wù)分工工作可分為縱向分工與橫向分工兩個(gè)方面。首先看縱向分工?；趨f(xié)同實(shí)踐而言，在協(xié)同方案正式下發(fā)后，參與黃河流域生態(tài)治理的各個(gè)協(xié)同主體會(huì)在本地區(qū)實(shí)際情況與方案目標(biāo)要求相結(jié)合的基礎(chǔ)上因地制宜，規(guī)劃、設(shè)計(jì)并制定出本地區(qū)參與流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行動(dòng)方案，通過(guò)“省-市-縣”層層分解的方式實(shí)現(xiàn)協(xié)同任務(wù)的縱向分工。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，在國(guó)家召開領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，確定內(nèi)蒙古自治區(qū)協(xié)同工作任務(wù)與目標(biāo)后，內(nèi)蒙古自治區(qū)隨即召開自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，學(xué)習(xí)相關(guān)文件精神并對(duì)協(xié)同任務(wù)進(jìn)行省級(jí)分工；之后包頭市立即召開市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，其下轄固陽(yáng)縣不久后也召開縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議。與自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議相似，包頭市、固陽(yáng)縣所召開的領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議其目的在于召集下級(jí)協(xié)同主體，傳達(dá)與學(xué)習(xí)上級(jí)會(huì)議精神，將本層級(jí)所承擔(dān)的任務(wù)進(jìn)行進(jìn)一步分解直至基層。因而，縱向分解從本質(zhì)上說(shuō)是基于層級(jí)制將協(xié)同目標(biāo)與方案層層分解至各下級(jí)組織的一種任務(wù)細(xì)化方式。

其次是橫向分工。協(xié)同方案與目標(biāo)的橫向分工發(fā)生于同層級(jí)縱向分解之后，其分工結(jié)果呈現(xiàn)出專業(yè)化趨勢(shì)。治理實(shí)踐中，當(dāng)不同層級(jí)的協(xié)同組織其治理目標(biāo)與方案形成后，會(huì)根據(jù)組成該層級(jí)協(xié)同組織的不同職能部門的相應(yīng)職能進(jìn)行治理目標(biāo)的專業(yè)化分工。橫向分工就其本質(zhì)而言是基于職能制的專業(yè)分工，在實(shí)踐中負(fù)責(zé)具體任務(wù)的職能部門，不僅要對(duì)政府主體負(fù)責(zé)，還需對(duì)上級(jí)職能部門負(fù)責(zé)。

3.治理工作的具體執(zhí)行

治理工作的具體執(zhí)行包括方案計(jì)劃啟動(dòng)、部門落實(shí)及過(guò)程控制完善等方面內(nèi)容?；谥卫韺?shí)踐來(lái)看，方案計(jì)劃啟動(dòng)是指在協(xié)同目標(biāo)制定及任務(wù)分解后，流域各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組學(xué)習(xí)與落實(shí)上級(jí)方案目標(biāo)及文件精神，結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)本地區(qū)協(xié)同落實(shí)工作方案，做好目標(biāo)協(xié)商、重點(diǎn)工作部署以及建立具體工作機(jī)制等方面工作。部門落實(shí)是指在本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組有效進(jìn)行治理目標(biāo)分工后，承擔(dān)具體分工任務(wù)的職能部門履行職責(zé)完成對(duì)應(yīng)治理分工目標(biāo)的過(guò)程。過(guò)程控制完善是指在協(xié)同任務(wù)落實(shí)過(guò)程中針對(duì)協(xié)同主體的協(xié)同行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)控制，做好相關(guān)配套工作，以期有效實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理目標(biāo)的過(guò)程。

以黃河流域固陽(yáng)縣為例，為貫徹內(nèi)蒙古自治區(qū)、包頭市省市兩級(jí)推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)會(huì)議精神，固陽(yáng)縣展開專門會(huì)議研究部署河道“清五亂”行動(dòng)并加快推進(jìn)黃河固陽(yáng)段生態(tài)凈化工程。隨后，以各職能部門為主體進(jìn)行治理目標(biāo)分工，召開現(xiàn)場(chǎng)動(dòng)員會(huì)進(jìn)行工作布置與推進(jìn)。其后，在執(zhí)行過(guò)程中該縣適時(shí)靈活對(duì)工作方式方案進(jìn)行調(diào)整，在生態(tài)環(huán)境治理之余兼顧綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)風(fēng)電、光伏、林業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)及乳制品等行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、界面溯源：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理的界面交互邏輯

（一）縱向治理界面交互邏輯審視：權(quán)力與規(guī)制

縱向、分級(jí)所設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組立足宏觀視角對(duì)本級(jí)、下級(jí)協(xié)同結(jié)構(gòu)所開展的協(xié)同治理工作進(jìn)行整體性的統(tǒng)籌管理，是協(xié)同結(jié)構(gòu)的中樞所在。作為協(xié)同參與主體，各參與主體只能通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組這一協(xié)同結(jié)構(gòu)，以召開聯(lián)席會(huì)議或?qū)ｍ?xiàng)會(huì)議的形式開展協(xié)同，通過(guò)討論協(xié)商形成最終的協(xié)同成果。

從協(xié)同權(quán)力來(lái)看，等級(jí)權(quán)威大于協(xié)同利益，是縱向界面協(xié)同的邏輯所在。就實(shí)踐而言，在治理目標(biāo)與方案議定、任務(wù)分解分工及具體工作實(shí)行上，協(xié)同各方參與流域協(xié)同治理的根本動(dòng)因并非全源自共同利益，更多是源自中央層面等級(jí)權(quán)威壓力。這種“中央壓力式”動(dòng)能的推動(dòng)是協(xié)同各方尚未建立起有效利益協(xié)同機(jī)制的情況下仍多次開展協(xié)同治理實(shí)踐的根本所在。[13]縱向權(quán)威不僅是推動(dòng)橫向合作、制定合作規(guī)則及協(xié)調(diào)合作行為的核心動(dòng)能，亦會(huì)降低流域內(nèi)各協(xié)同主體參與協(xié)同的自主性，使得流域協(xié)同治理帶有濃厚的被動(dòng)式權(quán)威治理色彩。如何把握縱向干預(yù)控制與橫向自主協(xié)同之間的張力關(guān)系成為上述兩種界面交互的關(guān)鍵所在。

從協(xié)同規(guī)制來(lái)看，府際關(guān)系的作用與演變受協(xié)同結(jié)構(gòu)的約束限制主要表現(xiàn)為上級(jí)組織對(duì)下屬協(xié)同各方財(cái)政管轄、人事任命的縱向規(guī)制。就實(shí)踐來(lái)看，協(xié)同結(jié)構(gòu)規(guī)制作用體現(xiàn)為促使協(xié)同各方基于協(xié)同平臺(tái)開展協(xié)同行為，避免暗箱操作進(jìn)而減少信任成本。

（二）橫向治理界面交互邏輯審視：利益與地緣

屬地治理下條塊分割的“九龍治水”、日益惡化的黃河流域生態(tài)環(huán)境、流域治理所產(chǎn)生的外部效應(yīng)及各參與主體的治理收益是流域內(nèi)各協(xié)同主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同、完成協(xié)同治理過(guò)程的應(yīng)然邏輯，亦是橫向治理界面中各參與主體進(jìn)行交互，發(fā)揮界面作用的根本原因。

從協(xié)同利益來(lái)看，橫向治理界面的協(xié)同結(jié)構(gòu)是協(xié)同各方進(jìn)行利益商討的共贏平臺(tái)。如2021年5月黃河流域內(nèi)河南、山東兩省就黃河干流跨省界斷面水質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行府際間協(xié)商。從作為本次兩省協(xié)同成果的《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》來(lái)看，河南、山東兩省均采用雙向利益補(bǔ)償方式來(lái)共同提升兩省區(qū)黃河交界處水域環(huán)境質(zhì)量。可以看出，黃河流域府際間協(xié)同結(jié)構(gòu)為打破原有上下游各政府主體流域治理的行政邊界、實(shí)現(xiàn)協(xié)同共贏提供了有效的制度性安排。

從地緣關(guān)系來(lái)看，各協(xié)同主體間的府際關(guān)系融洽密切與否與各協(xié)同主體協(xié)同行為是否一致密切相關(guān)，會(huì)對(duì)作為協(xié)商成果的治理方案形成產(chǎn)生重大影響。地緣關(guān)系的關(guān)鍵在于協(xié)同雙方是否建立起彼此相互信任的價(jià)值認(rèn)同。當(dāng)參與域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的各協(xié)同主體就某一事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商時(shí)，府際關(guān)系較為密切、相互信任、存在協(xié)同基礎(chǔ)的協(xié)同主體更易就相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，取得協(xié)商成果。反之，府際關(guān)系較為疏遠(yuǎn)的主體就相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)會(huì)稍顯困難。以黃河“金三角”地區(qū)為例，地區(qū)內(nèi)運(yùn)城、臨汾、渭南及三門峽等市區(qū)開展流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐較早，各市區(qū)間關(guān)系較為融洽、治理經(jīng)驗(yàn)深厚，這為該地區(qū)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同提供堅(jiān)實(shí)的治理基礎(chǔ)。但就黃河流域內(nèi)數(shù)次“爭(zhēng)水大戰(zhàn)”來(lái)看，黃河流域內(nèi)缺乏協(xié)同經(jīng)驗(yàn)、府際關(guān)系較為一般的治理主體間則易發(fā)生治理沖突，導(dǎo)致協(xié)同失靈局面的出現(xiàn)。

（三）斜向治理界面交互邏輯審視：整合與分工

與縱向治理及橫向治理不同，斜向治理界面是通過(guò)整體治理目標(biāo)下基于部門職能屬性所進(jìn)行的目標(biāo)與工作分工而實(shí)現(xiàn)的特殊協(xié)同。就斜向協(xié)同實(shí)踐而言，各參與主體自身所特有的職能屬性、政治位勢(shì)決定了其參與協(xié)同實(shí)踐的具體角色與職責(zé)，所確立的整體治理目標(biāo)則是各參與主體基于自身職能劃分的重要依據(jù)。因此，斜向治理界面中界面交互發(fā)生的主導(dǎo)邏輯由目標(biāo)與分工兩方面所構(gòu)成。

就目標(biāo)整合而言，黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一國(guó)家戰(zhàn)略不僅是府際協(xié)同中各參與主體自身目標(biāo)的加總整合結(jié)果，是其主體利益的集中表達(dá)，亦是各參與主體明晰責(zé)任、劃分自身權(quán)利義務(wù)范圍的依據(jù)。以《綱要》制定、實(shí)施為例，該綱要首先由國(guó)家發(fā)改委牽頭會(huì)同相關(guān)部門，在整合國(guó)家整體治理目標(biāo)與地區(qū)治理目標(biāo)的基礎(chǔ)上完成綱要草案，再由中共中央政治局集體審議后提出相應(yīng)意見，國(guó)家發(fā)改委修改后印發(fā)至各相關(guān)單位。《綱要》從制定到印發(fā)實(shí)施共歷時(shí)兩年之久，是參與協(xié)同各方目標(biāo)整合的結(jié)果。

從職能分工來(lái)看，具有相異性與較低替代性的各參與主體自身所具備的專業(yè)職能是府際關(guān)系發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)斜向協(xié)同的基本前提?；谥卫韺?shí)踐而言，政治位勢(shì)愈高的參與主體在協(xié)同中愈發(fā)強(qiáng)勢(shì)。以黃委會(huì)與黃河局為例，行政級(jí)別為副部級(jí)的黃委會(huì)相較于正局級(jí)的黃河流域生態(tài)管理監(jiān)督局在具體工作開展上占主導(dǎo)地位。

（四）跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同界面治理的現(xiàn)存問(wèn)題

現(xiàn)階段，以黃河流域?yàn)槔目缬蛏鷳B(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理為縱向“中央壓力式”動(dòng)能所推動(dòng)，橫向界面推進(jìn)、斜向治理補(bǔ)充式治理范式帶有一定的等級(jí)權(quán)威式屬地治理色彩?？v向治理界面通過(guò)協(xié)同權(quán)力驅(qū)動(dòng)、行為結(jié)構(gòu)規(guī)制完成界面交互，橫向治理界面通過(guò)主體間利益考量與地緣關(guān)系實(shí)現(xiàn)界面交互，斜向治理界面依靠目標(biāo)整合與職能分工來(lái)實(shí)現(xiàn)界面交互。此外，三種界面之間亦存在著交互行為：縱向界面與橫向界面的交互邏輯在于干預(yù)控制；縱向界面與斜向界面的交互邏輯在于目標(biāo)整合與職能分工；橫向治理界面則為縱向界面與斜向界面搭建起溝通橋梁，實(shí)現(xiàn)政策制定到政策施行的有效轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)階段，跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理在三種不同治理界面上存在著不同的治理問(wèn)題。首先，在縱向治理界面內(nèi)，一是表現(xiàn)為中央權(quán)威與地方自主性的矛盾。即權(quán)威壓力過(guò)大致使地方政府自主性大大削弱，導(dǎo)致“事事唯上”局面出現(xiàn)，而權(quán)威壓力過(guò)小又會(huì)導(dǎo)致地方政府行為難以得到有效規(guī)制。[14]二是表現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)形態(tài)缺陷。治理實(shí)踐中縱向治理界面的核心組織因其非正式建制、非常態(tài)化的組織性質(zhì)與組織形態(tài)，致使其治理能效發(fā)揮較為有限。其次，在橫向治理界面內(nèi)，一是表現(xiàn)為各參與主體協(xié)同位勢(shì)的不平等，導(dǎo)致不同參與主體在利益分配與責(zé)任分擔(dān)上出現(xiàn)錯(cuò)位，弱化其參與動(dòng)機(jī)。二是表現(xiàn)為信任機(jī)制缺失，致使各參與主體參與治理的協(xié)作交互風(fēng)險(xiǎn)上升，交互成本進(jìn)一步增加。最后，在斜向治理界面內(nèi)，一是表現(xiàn)為權(quán)力責(zé)任劃分缺乏制度規(guī)范。治理權(quán)責(zé)劃分不清致使政治慣性作用下非秩序型博弈仍在發(fā)生。二是表現(xiàn)為職能分工錯(cuò)亂與交叉重疊。各職能部門分工缺乏統(tǒng)籌整合，出現(xiàn)分工錯(cuò)亂與投機(jī)傾向致使治理成本進(jìn)一步上升。當(dāng)前，迫切需要對(duì)三種治理界面進(jìn)行重構(gòu)以回應(yīng)跨域治理的實(shí)踐訴求，從而實(shí)現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同行為與治理邏輯的整體性、有序性和一致性。

五、界面重構(gòu)：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理路徑優(yōu)化

（一）結(jié)構(gòu)重塑：重設(shè)界面交互的協(xié)同場(chǎng)域

在治理結(jié)構(gòu)上，縱向治理界面中掛靠各級(jí)政府所設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌生態(tài)治理事項(xiàng)，帶有權(quán)威色彩，但這又與其自身臨時(shí)性、非常規(guī)化的組織性質(zhì)相矛盾，并未發(fā)揮其真實(shí)能效。在缺乏縱向界面干預(yù)控制的情況下，橫向治理界面中各參與主體自發(fā)行動(dòng)起來(lái)開展協(xié)同會(huì)增加參與協(xié)同的交互成本和利益分配難度，斜向治理界面中各參與主體職能范圍模糊性與重疊性使得協(xié)同效率低下。

首先，需加強(qiáng)縱向治理結(jié)構(gòu)的權(quán)威性。在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等方面實(shí)現(xiàn)縱向領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)化與專職化，避免其臨時(shí)性帶來(lái)的弊端；其次，橫向治理結(jié)構(gòu)應(yīng)從治理信息資源開放共享機(jī)制的建立入手，避免信息不完全與信息不對(duì)稱所造成的交互成本的增加[15]；再次，就地方政府間橫向協(xié)同缺乏控制監(jiān)管問(wèn)題，加強(qiáng)縱向結(jié)構(gòu)對(duì)橫向結(jié)構(gòu)的干預(yù)控制，尋求并把握中央權(quán)威控制與地方自主協(xié)同間的合理尺度；最后，斜向治理結(jié)構(gòu)應(yīng)厘清各參與主體自身職能的側(cè)重點(diǎn)，在職能重疊、模糊的領(lǐng)域以治理對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)明晰權(quán)責(zé)。

（二）邏輯優(yōu)化：豐富界面治理的交互內(nèi)涵

界面內(nèi)部交互與界面之間的交互行為異化，根源在于以利益博弈為核心的府際關(guān)系主導(dǎo)的治理實(shí)踐尚未實(shí)現(xiàn)理念融合與利益整合，無(wú)法實(shí)現(xiàn)利益共享與責(zé)任共擔(dān)。首先，將理念融合與利益整合納入交互邏輯的實(shí)踐要求，明確協(xié)同行為的產(chǎn)生是理念融合與利益整合的共同結(jié)果，二者的有效納入是各參與主體實(shí)現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境有效治理的實(shí)踐要求。一是在發(fā)揮三種治理界面各自交互邏輯的主導(dǎo)作用基礎(chǔ)上，將各參與主體差異化的治理理念與治理思維進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)各參與主體在治理理念與治理思維方面的趨同；二是須創(chuàng)設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌整合各參與主體的參與利益，實(shí)現(xiàn)界面內(nèi)外交互邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)的有序性。

其次，將信用價(jià)值注入交互邏輯的核心范疇，明確實(shí)現(xiàn)信用價(jià)值認(rèn)同是實(shí)現(xiàn)協(xié)同利益共享的基本前提。一是中央層面針對(duì)各協(xié)同主體需建立起相關(guān)信用體系，確保每次協(xié)同都有國(guó)家信用作為行動(dòng)背書；二是應(yīng)將協(xié)同行為后果與政府治理績(jī)效相掛鉤，建構(gòu)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的終身問(wèn)責(zé)制度以確保協(xié)同交互行為與治理責(zé)任溯源的有效性。

最后，將程序建設(shè)嵌入交互邏輯的演進(jìn)方向，明確良好的程序建設(shè)是實(shí)現(xiàn)協(xié)同行為協(xié)調(diào)一致的必然要求。一是應(yīng)健全跨域生態(tài)環(huán)境治理的法律規(guī)范，從政策協(xié)同與整體監(jiān)督機(jī)制建設(shè)入手為界面交互搭建制度保障；二是應(yīng)從跨域生態(tài)環(huán)境績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制入手規(guī)范三種治理界面的交互行為，使治理界面的協(xié)同行為趨于協(xié)調(diào)一致。

（三）目標(biāo)整合：從碎片化治理邁向整體性治理

在治理目標(biāo)方面，以生態(tài)環(huán)境的整體改善為目標(biāo)導(dǎo)向，以績(jī)效考核作為治理實(shí)踐效果的衡量手段，極大地提升了跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的治理成效。但需要注意的是，一方面跨域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐橫跨行政藩籬、由多個(gè)參與主體協(xié)同開展，如要將其各自治理目標(biāo)進(jìn)行有效整合以形成跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體目標(biāo)導(dǎo)向無(wú)疑十分困難；另一方面政府考核正由以GDP為衡量指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽逐漸向以治理卓越為導(dǎo)向的治理競(jìng)賽轉(zhuǎn)變[16]，迫切需要以新的考核手段與激勵(lì)方式來(lái)確保各參與主體在治理競(jìng)賽中實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。

縱向治理界面應(yīng)實(shí)現(xiàn)各協(xié)同主體治理目標(biāo)的一致性，應(yīng)注意縱向界面對(duì)橫向界面協(xié)同目標(biāo)確定的干預(yù)控制力度與政策張力作用?？赏ㄟ^(guò)生態(tài)治理終身問(wèn)責(zé)制度將流域生態(tài)環(huán)境治理納入政府工作評(píng)價(jià)及官員晉升考察之中，以避免“上有政策，下有對(duì)策”的政策變形異化現(xiàn)象的發(fā)生。橫向治理界面在制定治理目標(biāo)時(shí)要充分考慮到跨域生態(tài)環(huán)境治理各參與主體間的差異性，通過(guò)利益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)充分反映參與主體的自身利益以來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)整合。斜向?qū)用嫔细鲄⑴c主體應(yīng)在治理目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分解后主動(dòng)尋求自身在治理工作中的合理定位，實(shí)現(xiàn)自身職責(zé)履行與治理目標(biāo)充分對(duì)接組合，通過(guò)加強(qiáng)與其他斜向參與主體之間聯(lián)系以避免工作重疊多頭管理現(xiàn)象的發(fā)生。

六、結(jié)論與展望

本文基于整體性治理理論、協(xié)同治理理論及界面治理理論，結(jié)合“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型建構(gòu)起跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理分析框架，以黃河流域治理為研究對(duì)象，以縱向權(quán)威、橫向協(xié)同、斜向分工三種府際關(guān)系為切口拆分出縱向、橫向及斜向三種治理界面，以結(jié)構(gòu)性維度與過(guò)程性維度闡釋三種治理界面的治理結(jié)構(gòu)與交互行為，基于界面溯源發(fā)現(xiàn)治理行為背后的邏輯機(jī)理與問(wèn)題癥結(jié)，進(jìn)而提出通過(guò)界面重構(gòu)實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理路徑的優(yōu)化。通過(guò)本文，我們有如下發(fā)現(xiàn)：

首先，府際關(guān)系是跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理實(shí)踐的核心動(dòng)能，不同的治理情境下的跨域治理實(shí)踐的開展取決于其主導(dǎo)的府際關(guān)系?？v向“權(quán)威干預(yù)”、橫向協(xié)同推進(jìn)、斜向分工合作這三種府際關(guān)系在治理實(shí)踐中各自所具備的治理位勢(shì)會(huì)因跨域治理事物自身特性而發(fā)生移位。這與參與主體自身的趨利動(dòng)機(jī)密切相關(guān)。

其次，跨域生態(tài)環(huán)境府際界面協(xié)同治理實(shí)踐呈現(xiàn)出的三種治理界面的交互邏輯各不相同。縱向治理界面，上級(jí)參與主體通過(guò)層級(jí)權(quán)威自上而下地推動(dòng)界面內(nèi)部開展協(xié)同交互，以行政命令、規(guī)制及績(jī)效考核等手段來(lái)發(fā)揮作用；橫向治理界面，各參與主體以地緣關(guān)系為保障，在協(xié)同利益的驅(qū)動(dòng)下開展界面內(nèi)部的協(xié)同交互，以府際協(xié)商機(jī)制、跨域協(xié)調(diào)溝通平臺(tái)及跨域生態(tài)補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移支付等方式來(lái)發(fā)揮作用；斜向治理界面，各參與主體基于自身職能，在目標(biāo)制定與任務(wù)分工基礎(chǔ)上開展界面內(nèi)部的協(xié)同交互，以跨域多部門間聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用。此外，縱向界面與橫向界面開展交互的邏輯機(jī)理為干預(yù)控制，通過(guò)縱向人事任命與橫向財(cái)政撥款來(lái)發(fā)揮作用；橫向界面與斜向界面開展交互的邏輯機(jī)理為目標(biāo)整合與任務(wù)分工，通過(guò)橫向整合各部門治理目標(biāo)與依據(jù)部門職能進(jìn)行斜向分工發(fā)揮作用。

最后，跨域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐的各參與主體，其治理行為因背后的交互主導(dǎo)邏輯各不相同，使得治理力度與效能存在差異。故而，在跨域治理實(shí)踐中必須注意各界面進(jìn)行交互時(shí)所產(chǎn)生的治理“張力”，即縱向權(quán)威干預(yù)必須把握干預(yù)尺度、橫向趨利協(xié)同必須考慮信任限度、斜向分工協(xié)作必須考量權(quán)責(zé)范圍。

盡管本文解構(gòu)了跨域生態(tài)環(huán)境治理的縱向、橫向及斜向治理界面開展界面交互的邏輯機(jī)理，但仍存在一些不足，如本文關(guān)于治理界面交互行為的討論中主要是圍繞各級(jí)政府主體的治理行為展開的，尚未涉及治理實(shí)踐中其他參與主體交互行為分析。這是需要在今后的研究中進(jìn)一步關(guān)注的問(wèn)題。

總體而言，現(xiàn)階段我國(guó)跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同界面治理的實(shí)踐探索仍帶有一定的屬地治理色彩，須著眼于跨域生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展的未來(lái)圖景，以政府信用體系構(gòu)建為核心，科學(xué)制定協(xié)同利益分配機(jī)制及相關(guān)政策，協(xié)調(diào)中央與各協(xié)同主體間統(tǒng)籌管理與自主治理之間的合理張力，推動(dòng)跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同界面治理由碎片化屬地治理模式向整體性協(xié)同治理模式的治理范式轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理能力與治理效能的持續(xù)提升。