鄉(xiāng)村振興背景下縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃研究
——以廣東省大埔縣為例

周盼華

（梅州市城市規(guī)劃設(shè)計院有限公司，廣東 梅州 514021）

0 引言

“三農(nóng)”問題是國家戰(zhàn)略的重中之重，2004—2022年，中央一號文件均將“三農(nóng)”問題當(dāng)做關(guān)系國計民生的根本性問題。黨的“十九大”會議提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問題的根本路徑與方法，要求全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此背景下，全國各地陸續(xù)開展以鄉(xiāng)村振興為目的的各類村莊建設(shè)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃及鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等，并取得一定成效。但該類規(guī)劃編制層面較低，在鄉(xiāng)村空間、產(chǎn)業(yè)和資源發(fā)展、基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施布局等方面缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，具有一定局限性，對推動區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，解決發(fā)展不平衡、不充分問題缺乏有效指導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，住建部等要求編制或修編縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，確立縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃先行及主導(dǎo)地位，統(tǒng)籌指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

1 大埔縣概況

大埔縣地處廣東省梅州市東北山區(qū)，閩粵贛三省交界地區(qū)，是廣東省和福建省的交界邊界縣。縣域是典型的“八山一水一分田”，總面積約2 462km2。

大埔縣有“三區(qū)六鄉(xiāng)”（三區(qū)：中央蘇區(qū)、革命老區(qū)、邊遠山區(qū)；六鄉(xiāng)：文化之鄉(xiāng)、華僑之鄉(xiāng)、世界長壽鄉(xiāng)、中國青花瓷之鄉(xiāng)、中國名茶之鄉(xiāng)、中國蜜柚之鄉(xiāng)）之稱，全境通行客家方言，客家風(fēng)情濃郁，被譽為“客家香格里拉”?？h域下轄14個鎮(zhèn)和1個國營林場，245個行政村和11個居委會。全縣常住人口為33.09萬（截至2020年數(shù)據(jù)），戶籍人口約55.23萬，屬于人口凈流出縣。城鎮(zhèn)化水平約為46.7%，低于全國近17%，城鎮(zhèn)化率增長緩慢。

縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢，現(xiàn)狀以電力、陶瓷、茶葉等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2020年，全縣生產(chǎn)總值91.1億元，同比增長1.7%，位列梅州市倒數(shù)第2位，人均GDP處于倒數(shù)第4位。相較梅州其他市縣，處于中后梯隊，對比廣東省其他市縣經(jīng)濟處于不發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落后，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級任務(wù)艱巨。

2 縣域鄉(xiāng)村發(fā)展存在的問題

1）鎮(zhèn)村體系不明確，鄉(xiāng)村體系有待明晰 大埔縣鄉(xiāng)村數(shù)量較多，鎮(zhèn)村職能等級體系不明確，特色挖掘不夠，區(qū)域內(nèi)鎮(zhèn)村缺乏系統(tǒng)合理謀劃及有效增長極帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。

2）鄉(xiāng)村發(fā)展無序擴張，用地布局有待優(yōu)化 大埔縣是典型的山區(qū)縣，受地形等限制，鄉(xiāng)村用地相對分散，人均建設(shè)面積偏大，鄉(xiāng)村居民點管控邊界不清晰，村莊無序擴張，造成用地浪費。

3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏特色，產(chǎn)業(yè)有待優(yōu)化提升 現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主，缺乏特色且不成規(guī)模，鎮(zhèn)村之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重，產(chǎn)業(yè)缺少明確分工、合作，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏合理的規(guī)劃引導(dǎo)和提升。

4）基礎(chǔ)支撐能力薄弱，設(shè)施布局有待完善 現(xiàn)狀公服和基礎(chǔ)設(shè)施布局不完善，尤其是健身廣場、小游園、污水處理等建設(shè)相對滯后，村民日常交往、游憩、健身需求難以滿足。

5）景觀要素挖掘不夠，鄉(xiāng)村風(fēng)貌有待重塑 對鄉(xiāng)村田園風(fēng)光、自然景觀、傳統(tǒng)建筑及歷史文化資源與要素挖掘不夠充分，導(dǎo)致村莊規(guī)劃建設(shè)“千篇一律”，風(fēng)貌特色不突出。

6）人居環(huán)境水平不高，保護意識比較淡薄 縣域整體村莊人居環(huán)境水平不高，村民環(huán)境保護意識較淡薄，村民住房建設(shè)及管理滯后，缺乏有效管理機制。

3 縣域鄉(xiāng)村發(fā)展思路與技術(shù)路線

3.1 規(guī)劃思路

1）全縣域、大統(tǒng)籌 從整個縣域角度出發(fā)，對縣域綜合安全格局、用地宜居性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容進行評價分析，以便更科學(xué)地統(tǒng)籌村莊土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)風(fēng)貌。

2）求大同、存小異 從整個縣域角度出發(fā)，通過鎮(zhèn)、鄉(xiāng)逐級落位，綜合考量各層級村組的民族、地形、氣候等共性內(nèi)容，將更有利于區(qū)域?qū)用娓鞔褰M的協(xié)同發(fā)展和統(tǒng)籌落實。

3）多層級、求協(xié)同 在以上各層面分析與規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定不同層面的發(fā)展目標和策略。對于縣、鎮(zhèn)、村等各級提出不同深度的原則性職權(quán)要求，各級行政單位相互協(xié)調(diào)，相互統(tǒng)籌，有效落實鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。

3.2 技術(shù)路線

規(guī)劃按照“上下統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體”的規(guī)劃思路，緊貼國家、省市鄉(xiāng)村發(fā)展、振興政策，充分調(diào)研摸查鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)、問題、機遇和劣勢，提出符合大埔縣發(fā)展條件且具有可實施性的目標，最后將目標進一步分解，落實到體系規(guī)劃、用地優(yōu)化、設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村風(fēng)貌、文化傳承及村莊人居環(huán)境整治等環(huán)節(jié)，并梳理可實施性的項目庫，進一步推動鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展。如圖1所示。

圖1 技術(shù)路線

4 縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃要點

4.1 注重區(qū)域統(tǒng)籌，編制科學(xué)規(guī)劃

縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃作為全新的規(guī)劃編制類型，側(cè)重于發(fā)揮其“承上啟下”的作用。因此，編制縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃的要點之一，必須緊貼國家、省市政策、相關(guān)規(guī)劃要求，詳細了解國家對村鎮(zhèn)發(fā)展的目標、要求及鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標準等，站在區(qū)域?qū)用?，統(tǒng)籌推動縣域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)貌整治等一體化發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合。

4.2 注重問題導(dǎo)向，編制實用規(guī)劃

為推進規(guī)劃落實落地，能有效指導(dǎo)縣域鄉(xiāng)村建設(shè)。規(guī)劃的要點在于必須抓住鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展存在的問題和鄉(xiāng)村地區(qū)的文化、產(chǎn)業(yè)、資源等分布情況，通過問題導(dǎo)向，結(jié)合縣域特色，提出具有針對性解決措施，以有效推動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。

5 大埔縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃實踐

5.1 梳理村鎮(zhèn)體系，實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展

根據(jù)大埔縣域各鎮(zhèn)村經(jīng)濟、人口、交通、產(chǎn)業(yè)及地理區(qū)位等綜合因素，并根據(jù)分區(qū)、分級、分類的規(guī)劃思路，規(guī)劃重新梳理大埔縣域村鎮(zhèn)體系，明確縣域中心—重點鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）—一般鎮(zhèn)—重點村（中心村）—特色村—一般村（基層村）的6級村鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。劃定城鎮(zhèn)集聚發(fā)展區(qū)、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村特色發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護發(fā)展區(qū)四大發(fā)展分區(qū)和3種不同治理類型階段村莊。并就四大發(fā)展分區(qū)和三大發(fā)展階段提村莊分別提出發(fā)展建設(shè)重點和指引，能有效為下層次規(guī)劃和鎮(zhèn)村發(fā)展提供明晰的思路和建設(shè)重點，改變現(xiàn)狀村鎮(zhèn)發(fā)展無序、相互缺少聯(lián)系的發(fā)展模式。

5.2 明確用地管控，促進有序發(fā)展

依據(jù)國家與省市相關(guān)政策，并結(jié)合生態(tài)控制線規(guī)劃、總體規(guī)劃等劃定鄉(xiāng)村適宜建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)，制定縣域用地管控原則和管控指引，保證村莊有序建設(shè)，促進各類設(shè)施高效、集約布局，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

5.3 塑造產(chǎn)業(yè)特色，打響產(chǎn)業(yè)品牌

鄉(xiāng)村振興，首在產(chǎn)業(yè)振興。為實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，以“基礎(chǔ)優(yōu)勢+平臺帶動＋多元融合”為發(fā)展策略，重點打造以蜜柚、烏龍茶、油茶、富硒農(nóng)產(chǎn)品、南藥、蔬菜等為主的綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，推動“一帶一心兩園四小區(qū)”的工業(yè)發(fā)展格局；結(jié)合縣域旅游資源分布，構(gòu)建“一帶兩軸兩區(qū)兩線”的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，助推三產(chǎn)融合，打響特色產(chǎn)業(yè)。

5.4 完善設(shè)施布局，提升服務(wù)水平

1）公共服務(wù)建設(shè) 以集約化、均等化、效益化、系統(tǒng)化為原則，根據(jù)鄉(xiāng)村需求，結(jié)合鎮(zhèn)村職能體系，重點加強中心城區(qū)及重點鎮(zhèn)的區(qū)域服務(wù)能力，著力構(gòu)建中心鎮(zhèn)（重點鎮(zhèn)）—一般鎮(zhèn)—中心村（重點村）—基層村4級公共服務(wù)設(shè)施體系。公共服務(wù)配置標準按照國家標準，綜合考慮各鄉(xiāng)村特點，根據(jù)其服務(wù)人口、半徑及人口規(guī)模進行合理布局，如表1所示。

表1 縣域公共服務(wù)設(shè)施配置標準

2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 以鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施共建共享為原則，根據(jù)現(xiàn)狀鎮(zhèn)村需求，結(jié)合鎮(zhèn)村分區(qū)分類，大力推動鄉(xiāng)村道路、供水、污水、電力電信、環(huán)衛(wèi)、燃氣、防災(zāi)減災(zāi)等重點基礎(chǔ)設(shè)施標準化建設(shè)。配置標準結(jié)合大埔縣經(jīng)濟發(fā)展條件，并與鎮(zhèn)村人口、產(chǎn)業(yè)特色掛鉤。

5.5 結(jié)合文化特色，塑造鄉(xiāng)村風(fēng)貌

按照“尊重自然、生態(tài)優(yōu)先、營造特色、傳承特色、多元價值、整體協(xié)調(diào)”原則，并根據(jù)縣域地貌特征、生態(tài)環(huán)境、區(qū)域空間格局、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況及資源文化特點，以塑造“山環(huán)城、城繞水、水抱山”山水融城的城鄉(xiāng)景觀體系為目標，將縣域分為四大鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌區(qū)，并提出各風(fēng)貌區(qū)內(nèi)建筑風(fēng)格、建筑材料、建設(shè)控制、村落肌理、田園風(fēng)光、河流整治、自然景觀等方面的指導(dǎo)性要求，對縣域內(nèi)各鎮(zhèn)、各村風(fēng)貌管控起到指引性作用。

5.6 開展村莊整治，提升人居環(huán)境

以保障村民基本生活條件、治理改善村莊環(huán)境、提升塑造村莊風(fēng)貌特色為主要任務(wù)，結(jié)合鄉(xiāng)村分類，將全縣各村莊按基本保障類、改善提升類及特色塑造類進行分類整治，并從農(nóng)房改造、公共設(shè)施完善、生活垃圾處理、生活污水治理、公共空間整治、生態(tài)環(huán)境整治、特色傳承和發(fā)展等方面分別制定整治措施。

6 結(jié)語

想要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設(shè)，有效指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興，縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃必須突出“上下統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體”的作用，站在更高、更深層次，以區(qū)域視角，系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌推動區(qū)域鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，規(guī)劃編制人員和相關(guān)政府工作人員，必須深入了解國家、省市相關(guān)政策，摸清鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和問題，通過目標問題雙導(dǎo)向，因地制宜制定合理且明確的建設(shè)方案，才能有效指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。