城市更新背景下老舊社區(qū)改造實踐探索*
——以湘潭高新區(qū)新塘里社區(qū)為例

文/北京聯合大學應用科技學院 袁博瑋 李 偉

1 研究背景

黨的“十九屆五中全會”明確提出實施城市更新行動，是黨中央對進一步提升城市發(fā)展質量作出的重大決策部署。城市更新既是城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，又是結合城市發(fā)展需求，對存量建設空間形態(tài)和功能進行可持續(xù)改善，以實現用地效率和城市活力雙提升的建設活動[1-2]。老舊社區(qū)作為城市存量的重要組成部分，存在居住配套設施不足、市政基礎設施老化、公共服務設施缺乏、居住環(huán)境質量較差等問題，嚴重制約城市品質和居民生活品質的提升[3]。因此，迫切需要對老舊社區(qū)進行改造，通過改善人居環(huán)境助力實現廣大群眾對美好生活的向往，使其成為“整潔、舒適、安全、美麗”的美好社區(qū)。

2020年，湘潭市政府出臺《湘潭市老舊小區(qū)改造三年行動實施方案（2020—2022年）》（潭辦發(fā)電〔2020〕9號）、《湘潭市支持市城區(qū)老舊小區(qū)改造十條措施》（潭政辦發(fā)〔2020〕2號）等文件，力爭在不新增政府隱形債務的前提下創(chuàng)新體制機制，最大限度地統籌各方資源，吸引社會力量積極參與，穩(wěn)妥推進老舊社區(qū)改造工作，努力探索可復制、可推廣的老舊社區(qū)改造“湘潭路徑”，通過“小切口”帶動“大投入”，實現“惠民生、穩(wěn)投資、促增長”的三重目標。

2 改造內容

新塘里社區(qū)位于湘潭高新區(qū)雙馬街道，改造區(qū)域為建設南路以東、湘潭大道以南、牡丹路以北、萬達西路以西，社區(qū)規(guī)模37.18hm2。2020年，該社區(qū)的改造項目涉及新塘里、葩金花苑、芙蓉公寓、牡丹公寓、拆遷事務所公寓、高新區(qū)管委會宿舍6個老舊小區(qū)，共24棟863戶，總建筑面積約9.20萬m2。改造前的新塘里老舊社區(qū)存在以下“困境”。

1）社區(qū)老化嚴重，基礎設施陳舊 以葩金花苑為例，該小區(qū)建于20世紀90年代，隨著時間推移，設施老化陳舊，小區(qū)內道路路面多處破損；房屋外立面、樓道內墻面墻皮大面積脫落；樓梯扶手銹蝕較多，既影響美觀，又易誘發(fā)其他危害；頂層防滲漏功能退化，造成屋頂漏水；下水管道破損致使雨水、污水混流，堵塞時有發(fā)生。

2）建設標準偏低，公共配套服務落后 因先天設計缺陷，社區(qū)居民休閑活動場所、公共綠地和停車場嚴重不足；供水、供電、供氣等專門管網維護和升級不及時，照明、環(huán)衛(wèi)、消防及安全保障設施更新滯后，存在安全隱患。

3）違章私搭亂建 既影響了社區(qū)形象，又給社區(qū)管理帶來難度。

針對上述“困境”，新塘里老舊社區(qū)改造內容主要從優(yōu)化和完善“水、電、路、氣、網、梯、安、治”等基本功能展開。具體包括：①消除安全隱患，對危險房屋進行結構性加固，修繕建筑物樓道、外墻、屋面，完善消防栓等相關安全設施，加固擋土墻，整治亂搭亂建、違法違規(guī)經營等行為；②強化基礎設施，改造水、電、氣等基礎設施設備，優(yōu)化排水設施，實施雨污分流，規(guī)劃居住區(qū)道路系統，完善無障礙及適老化設施；③配套服務設施，添置視頻監(jiān)控和門禁系統，規(guī)范建設停車、充電設施，設置智能快遞收取柜；④優(yōu)化公共服務，圍繞“菜食住行購、教科文衛(wèi)體、老幼站廁園”，配齊城市公共服務產品；⑤提升環(huán)境品質，舊樓加裝電梯，設置棋牌桌凳（室）、戶外健身、垃圾收集等設施，修整加強小區(qū)綠化；⑥規(guī)范物業(yè)管理，堅持改造與管理同步實施，建立居民自治機制，多渠道籌集物業(yè)管理資金，推動物業(yè)管理全覆蓋，創(chuàng)造安寧整潔的居住環(huán)境。

3 突出問題

3.1 居民共建意識弱

新塘里老舊社區(qū)的居民在熱切期盼改造的同時普遍存在認識上的誤區(qū)：①觀念更新慢，許多居民認為社區(qū)改造、升級和維護是政府的事情，出資改善環(huán)境、花錢享受服務的意識欠缺，特別是社區(qū)老年居民，其雖對社區(qū)有深厚的感情，但欠繳物業(yè)費的現象并不罕見，一旦涉及“出錢”，意愿普遍偏低；②利益沖突多，部分居民的訴求過高且不切實際，部分居民的需求合理卻又難以達成一致，以舊樓加裝電梯為例，相較低層居民，高層居民的改造意愿更強烈，故部分居民對改造成功的信心不足，持懷疑態(tài)度，致使參與度不高，從而不利于老舊社區(qū)改造工程的高效推進。

3.2 資金籌措困難多

老舊社區(qū)改造范圍廣、項目多、內容雜，面臨較大的資金壓力。新塘里社區(qū)改造前，基礎設施落后，迫切需要增加停車位、更換破損管線及加裝電梯。此外，社區(qū)養(yǎng)老、育幼、道路、綠化、生活等配套設施也亟需優(yōu)化升級，改造實施難度大，需要投入的資金較多。目前我國老舊社區(qū)改造資金主要來源于政府財政投入，故改造資金來源問題成為新塘里社區(qū)改造的最大障礙。

3.3 管理協調難度大

新塘里老舊社區(qū)改造所涉及的利益相關方多，管理成本高，協調難度大，主要包括以下方面：①相關部門的協調，新塘里老舊社區(qū)改造項目“牽頭方”涉及與設計、規(guī)劃、施工、供水、供電、燃氣、供暖、通信、排污、道路、綠化、消防，以及民政、城管、公安、教育等多個相關部門或單位的協調工作，需要具備較高的統籌、溝通與協調能力，處理不當易造成工期延緩或重復改造等一系列問題；②社區(qū)居民的協調，一方面，因需求差異，對于如何進行改造，各利益方難以達成一致，另一方面，房屋權屬關系復雜，私搭亂建等歷史遺留問題凸顯，化解利益沖突、解決矛盾紛爭難度較大。

4 實施策略

4.1 尊重居民主體地位，發(fā)動群眾深度參與

老舊社區(qū)改造關系到每個“涉改家庭”的實際利益。新塘里老舊社區(qū)改造不搞“一刀切”，不盲目鋪攤子，在工作中充分尊重居民主體地位，深入調研，聚焦群眾所需、所急、所想、所盼，真正做到改造前“問需于民”，改造中“問計于民”，改造后“問效于民”，讓廣大社區(qū)居民從共謀、共建、共管、共享中獲得更多的幸福感。①改造方案堅持傾聽居民訴求，根據社區(qū)基礎數據、資產資源和現狀問題，通過業(yè)主大會和入戶調查廣泛收集民意，優(yōu)先將居民改造意愿強烈的道路破損、管網老化、停車不便等問題列入改造計劃。②組織社區(qū)居民全程深度參與，在充分調查居民意愿的基礎上，發(fā)揮居民的“主人翁”精神。以居民的迫切需求為突破口，實現從政府“送餐”到居民“點菜”、從“要我改”到“我要改”的轉變，使最終方案既符合居民意愿又切實可行。針對具體改造方案，在方案實施前須獲得80%以上業(yè)主同意，并經過兩輪征詢、兩輪公示和兩級評審后才能啟動實施。③積極開展動員工作及時化解矛盾，社區(qū)基層組織加強政策宣傳，通過擺事實、講案例提高居民群眾的“大局觀”，增強其對老舊小區(qū)改造工作的理解與支持，及時有效化解矛盾和利益沖突，從而保證后期改造項目的順利推進。

4.2 吸引社會資本融入，破解資金缺口難題

為破解老舊社區(qū)改造的資金缺口難題，湘潭市創(chuàng)新體制機制，統籌各方資源，拓寬籌資渠道，建立社會資本參與機制，由政府單一投資改為引入社會資本的多元融資，實現了從“政府獨唱”向“社會合奏”的轉換。①統籌財政資金，積極爭取國、省補助資金，并加大市、區(qū)兩級財政配套資金支持。②優(yōu)化盤活資源，湘潭市大膽創(chuàng)新，以社區(qū)為單元，將位置相鄰、鄰里相望、文化相連、生活相關的鄰近老舊社區(qū)實施統一規(guī)劃、統一施工和成片改造，在形成規(guī)模效應的同時盤活閑置的存量資源，首創(chuàng)全區(qū)域、全流程、多年度整體打包的改造項目招投標模式，極大提升對社會資本的吸引力。新塘里社區(qū)通過規(guī)劃8.82畝閑置土地，將相應土地性質由劃撥轉為出讓，用途由公共停車場用地改為商業(yè)用地，公開招標引進某公司投資9493萬元建設鄰里中心，建成后政府無償獲得150個公共停車位和1000m2用房，拉動社會投資1.1億元。③激發(fā)企業(yè)資本投入，引導供水、供電、供氣、通信等管線單位將年度規(guī)劃和投資計劃與老舊社區(qū)改造同步，分擔部分改造資金。④鼓勵居民出資參與改造項目，居民出資部分來源包括個人住房公積金、住戶自籌集資、投工投勞、自愿捐贈等。

4.3 加強部門協調聯動，形成改造強大合力

新塘里老舊社區(qū)在改造過程中通過建立健全協調工作機制，有效解決了“牽涉面廣、協調不易”的難題。①加強統籌協調，建立政府牽頭、各部門協調聯動的工作機制，從改造工程大局出發(fā)，形成工作合力，強化規(guī)劃、住建、電力、供水、供氣、供暖、通信、施工等相關部門和單位的集體會商與專題協調，解決改造工作中遇到的困難和問題，取得成效。②堅持黨建引領，充分發(fā)揮街道、社區(qū)居委會等基層組織作用，搭建由社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、改造施工單位等共同參與的多方溝通議事平臺[4]，開展多種形式的協商，解決社區(qū)改造過程中存在的問題。同時，發(fā)揮基層組織貼近群眾、了解群眾的優(yōu)勢，積極開展宣傳活動，了解居民訴求，找準問題關鍵，化解利益沖突，防止矛盾積累。

5 改造成果

新塘里老舊社區(qū)改造后，全面解決了下水堵、屋面漏、樓難爬、道路爛、停車難、線路亂等居民“急難愁盼”的“里子”問題，共消除樓房安全隱患265處，屋頂修繕20棟（見圖1）；一次性疏通下水道31棟，完成雨污分流2800m；道路提質改造約2000m，其中書湘路從寬度不足4m拓寬到16m，建設長約2000m的健康步道；社區(qū)樓房立面改造17棟，立面面積約3萬m2，建設1處低碳小游園；所有強電已入地，所有弱電已到戶，線路“蜘蛛網”成為歷史；修建停車位162個，建設充電樁12個，停車問題得到顯著改善；加裝電梯3部，添置新一代高清攝像頭56個，社區(qū)安全系數得到提高。同時，根據資源資產情況和片區(qū)的現實需要，將鄰里中心、衛(wèi)生防疫、養(yǎng)老服務、文體設施納入改造范疇，補齊公共配套服務設施短板，打造5～15min社區(qū)舒適生活圈。此外，在具體改造實施中，兼顧社區(qū)“顏值氣質”提升和歷史文脈傳承，實現了在改造中見情懷、在保護中留鄉(xiāng)愁的更高目標。綜上所述，新塘里老舊社區(qū)改造從多個方面解決了居民的實際需求和困難，昔日的老舊社區(qū)舊貌換新顏，成為讓居民滿意的美好社區(qū)。

1新塘里社區(qū)屋頂修繕（圖片來源：作者自攝）1a改造前1b改造后

6 結語

老舊社區(qū)改造既是城市有機更新的重要內容，又是“補短板、惠民生”的重點工作。在新塘里老舊社區(qū)改造過程中，面臨居民共建意識弱、資金籌措困難多、管理協調難度大等突出問題，通過采取尊重居民主體地位、發(fā)動群眾深度參與，吸引社會資本融入、破解資金缺口難題，加強部門協調聯動、形成改造強大合力等實施策略，使社區(qū)生活環(huán)境得到大幅提升，居民生活質量顯著改善，昔日老舊社區(qū)“變身”美好社區(qū)。