南極旅游發(fā)展與管理的國際協(xié)議

吳承照,潘維琪,LEUNG Yufai

(1.同濟大學(xué)國家公園及自然保護地規(guī)劃研究中心 上海 200092;2.美國北卡羅來納州立大學(xué) 羅利 27695)

0 引言

南極旅游自20世紀50年代持續(xù)至今,以其特殊的資源價值受到世界各國的矚目。作為無主權(quán)的大陸,南極問題一直存在很大爭議。以和平和科學(xué)為主要目的的《南極條約》解決主權(quán)矛盾,但應(yīng)對南極旅游增長帶來的一系列問題仍須開展大量工作。南極旅游的模式不同于其他旅游,由于沒有接待國或旅游目的地國,南極沒有直接的旅游管理者和旅游服務(wù)設(shè)施,也不需要考慮刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展[1],導(dǎo)致南極旅游管理體系的構(gòu)建是全球多方協(xié)調(diào)推進的過程。我國作為南極旅游的第二大客源國,應(yīng)積極參與南極旅游管理事務(wù)。

1 南極旅游管理的國際組織機構(gòu)

目前與南極旅游管理相關(guān)的主要國際組織機構(gòu)包括南極條約協(xié)商會議、環(huán)境保護委員會和國際南極旅游組織協(xié)會?！赌蠘O條約》中沒有專門針對南極旅游的規(guī)定[2],《環(huán)境保護議定書》也沒有直接涉及旅游問題,而是將南極旅游作為挑戰(zhàn)南極環(huán)境的因素之一[3]。歷年來針對南極旅游問題的討論也未形成具體、有效且可實施的措施,現(xiàn)行的南極旅游管理工作仍主要依賴國際南極旅游組織協(xié)會[4]。

1.1 南極條約協(xié)商會議(ATCM)

1959年《南極條約》的簽訂標志著南極條約體系開始建立。ATCM于1961—1994年每2年召開1次,自1994年起每年召開1次。會議的主要目的是交換信息,就南極共同關(guān)心事項進行磋商,并向相關(guān)政府建議采取措施以實現(xiàn)《南極條約》的原則和目標。會議由《南極條約》締約方(以下簡稱締約方)、非締約方、觀察員和受邀專家4類人員組成,各方參會者均可積極參與討論,但最終決策方為29個協(xié)商國。

1.2 環(huán)境保護委員會(CEP)

CEP根據(jù)《環(huán)境保護議定書》設(shè)立,其職能是向締約方提供咨詢意見和建議并供ATCM審議,以協(xié)助《環(huán)境保護議定書》及其附件的實施運作。CEP由《環(huán)境保護議定書》締約代表組成,也有許多觀察員參加,通常每年與ATCM進行1次會議。

CEP會議主要討論南極環(huán)境的總體狀況以及《環(huán)境保護議定書》的具體執(zhí)行情況。其重點關(guān)注的問題包括4個方面:①與非南極物種有關(guān)的風(fēng)險管理;②管理旅游業(yè)和非政府活動對環(huán)境的影響;③了解和應(yīng)對南極氣候變化對環(huán)境的影響;④提高南極保護區(qū)管理的有效性,增強保護區(qū)系統(tǒng)。CEP還開發(fā)管理工具用于環(huán)境影響評估、動植物保護、環(huán)境監(jiān)測、海洋污染治理以及歷史遺址和古跡管理等。CEP成員常年參與保護區(qū)管理和應(yīng)對氣候變化任務(wù),根據(jù)需要組織研討會,向ATCM提供報告并提出建議,促成制定許多調(diào)節(jié)南極人類活動的措施[5]。

1.3 國際南極旅游組織協(xié)會(IAATO)

1991年7 家已經(jīng)在南極進行數(shù)年探險的公司成立IAATO,目前IAATO有106名成員,包括51名經(jīng)營者以及55名合作伙伴(在IAATO成員計劃或公司登記的機構(gòu)和公司)和臨時經(jīng)營者[6]。

IAATO的宗旨是倡導(dǎo)并推動私營部門開展安全且對環(huán)境負責(zé)的南極旅游。IAATO對保護、管理和教育的關(guān)注促進世界范圍內(nèi)對南極更大的了解和保護,其目標是讓南極像今天一樣保持原始和壯麗。為此,IAATO須確保將南極旅游業(yè)對南極環(huán)境的影響控制在輕微或短暫的范圍內(nèi)[7]。

IAATO在其活動和運營過程中不斷推進與有關(guān)國際管理制度的密切聯(lián)系,如強調(diào)南極旅游必須在《南極條約》制度以及《南極防污公約》《國際海上人身安全公約》和類似國際和國家法律和協(xié)定的范圍內(nèi)進行。此外,IAATO希望政府參與其活動并承擔(dān)個別責(zé)任,并認為南極的終極保護在很大程度上取決于協(xié)商國制定的良好政策。

為實現(xiàn)其目標,IAATO制定豐富的規(guī)章制度、操作程序和指導(dǎo)方針。其中,規(guī)章制度和操作程序包括對岸上人員數(shù)量的規(guī)定和限制、最低工作人員與乘客的占比、應(yīng)急計劃以及緊急醫(yī)療疏散計劃等;除ATCM采用的一般南極游客指南,IAATO采用各種更加具體的指導(dǎo)方針,如針對特定地點、非本地物種、去除污染和觀看野生動物的指南。

2 南極條約體系(ATS)

ATS是指《南極條約》以及南極條約協(xié)商國簽訂的有關(guān)保護南極的公約和歷次協(xié)商會議通過的各項建議和措施的統(tǒng)稱。由于ATS是開展南極一切活動的基礎(chǔ),南極旅游活動也須充分維護ATS的基本價值與原則。

2.1 基本原則

ATS的基本原則是維護和平和科學(xué)研究。盡管環(huán)境保護在《南極條約》中所受關(guān)注有限,但該議題自始就在ATS內(nèi)引起大量的討論和立法。隨著各種協(xié)定和非約束性文書尤其是《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》(以下簡稱《議定書》)的通過,環(huán)境保護已成為ATS的第三大支柱。

2.2 環(huán)境保護

南極是致力于和平和科學(xué)的自然保護區(qū)。為鼓勵協(xié)商國制定“關(guān)于南極自然保護的共同政策”,南極研究委員會(SCAR)于1961年出版《促進在南極自然保護的措施建議形式》[8],提出若干一般性原則和建議,如“所有陸地和淡水地區(qū),包括快速冰以及南緯60度以南的所有沿海水域應(yīng)被國際公認為自然保護區(qū)”。SCAR的工作是南極區(qū)域合作和管理中心討論的重要基礎(chǔ),討論的結(jié)果是在1964年通過《養(yǎng)護南極動物和植物區(qū)系協(xié)定措施》。

2.3 南極的價值

南極的主要價值包括環(huán)境、科學(xué)、歷史、美學(xué)和荒野價值。1989年ATCM建議建立全面的保護制度,目的在于確保人類活動不會對南極環(huán)境或其附屬相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響,或損害南極的科學(xué)、美學(xué)和荒野價值。各方也認識到南極本身的獨特性代表保護其價值觀的靈感,并強調(diào)教育、文學(xué)、藝術(shù)、文化和音樂對于促進了解和欣賞南極的價值,尤其是其科學(xué)、美學(xué)和荒野價值的貢獻。

3 南極旅游管理的國際協(xié)議

1966年ATCM首次采納關(guān)于旅游的建議,協(xié)商國認為旅游給維護ATS的基本原則和價值帶來壓力,認為旅游活動可能影響科研、動植物保護和南極站運營[9],非締約方的游客和其他訪問者可能對科研進程、南極環(huán)境尤其是特別保護區(qū)和歷史古跡產(chǎn)生持久和有害的影響[10]。ATCM針對這些較為普遍的問題制定更加具體的旅游經(jīng)營者和游客指南,主要通過《議定書》管理南極旅游活動[11]。

3.1 《議定書》

1991年《南極條約》協(xié)商國在馬德里簽署《議定書》及其5個附件,至1998年《議定書》獲得所有簽字國議會或國會審批通過并正式生效[12]?！蹲h定書》適用于締約方的所有游客和其他非政府活動,遵循南極旅游管理的價值和原則,保護南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng),同時保護南極的荒野、美學(xué)和科學(xué)等內(nèi)在價值。《議定書》規(guī)定對南極所有活動的管制,還專門提及與旅游相關(guān)的環(huán)境影響評估的應(yīng)用和緊急響應(yīng)。

《議定書》規(guī)定在開展南極旅游活動前必須進行環(huán)境影響評估,要求每項活動須根據(jù)其可能產(chǎn)生的影響進行初步評估、初步環(huán)境評估或綜合環(huán)境評估。實踐表明,目前有旅游活動進行初步評估和初步環(huán)境評估,但尚未有任何旅游和非政府活動進行綜合環(huán)境評估?！蹲h定書》附件還規(guī)定為避免對動植物的有害干擾,必須采取預(yù)防措施,防止引進非本地物種和疾病;旅游考察隊?wèi)?yīng)遵守陸上和海上的廢物管理規(guī)定;旅游活動須確保指定的歷史遺址和紀念碑不受破壞,并須遵守《南極指定特別保護區(qū)條例》和《南極特別管理區(qū)條例》。

3.2 ATCM的討論與決策

自1966年起ATCM就開始討論南極旅游的相關(guān)問題,《議定書》通過后對旅游問題更加關(guān)注,并在超過25年的時間里對相關(guān)問題進行廣泛討論。討論的主題包括旅游增長、旅游管理、旅游的環(huán)境影響評估和累計影響、旅游監(jiān)管、IAATO自我監(jiān)管、非締約方/非IAATO成員的旅游活動以及教育科學(xué)價值的實現(xiàn)等,其中有許多是ATCM一直激烈討論的主題,但多年來得出的結(jié)論數(shù)量有限,表明各方關(guān)注的許多問題仍未找到相匹配的解決辦法。

ATCM于1966—1995年通過涉及南極旅游的10項建議,自1995年以來通過關(guān)于南極旅游的3項決定、30項決議和2項措施(表1至表4)。例如:限制旅游活動對南極包括累積影響在內(nèi)的潛在影響;建議協(xié)商國阻止所有可能導(dǎo)致南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)長期退化的活動。

表1 南極條約協(xié)商會議中涉及南極旅游的建議

表2 南極條約協(xié)商會議中涉及南極旅游的決定

表3 南極條約協(xié)商會議中涉及南極旅游的決議

表4 南極條約協(xié)商會議中涉及南極旅游的措施

續(xù)表3

4 南極旅游管理現(xiàn)狀

4.1 主要問題

南極旅游存在的問題主要集中在旅游增長和旅游多樣性增加2個方面。

在旅游增長方面,主要包括游客數(shù)量、旅游季節(jié)長度和登陸點數(shù)量的增長。自20世紀80年代末以來,訪問南極的游客人數(shù)大幅增加(圖1),飛航業(yè)務(wù)也大幅增加,前往南極的游客中有17%～18%參與飛機航行;南極半島旅游季節(jié)的持續(xù)時間隨游客數(shù)量增長而增長,最長的季節(jié)(從首次登陸到最后一次登陸共175天)出現(xiàn)在2008—2009年,比1995—1996年 最 短 的 季 節(jié) 長68天[13];根 據(jù)IAATO年度報告,南極半島、羅斯海地區(qū)和南極東部地區(qū)的游客登陸點數(shù)量于2016—2017年從125個減少到111個,而2017—2018年又增加到166個,累計游客登陸點數(shù)量已近250個[14]。不同規(guī)模的旅游增長可能導(dǎo)致人類增加在南極的足跡,從而產(chǎn)生非本地植物引進、野生動物干擾、植被踐踏和土壤性質(zhì)改變等影響。目前通過控制游客數(shù)量解決旅游增長問題的管理措施尚未得到采納,僅采取若干措施防止或限制個別場址的過度訪問。

圖1 1993年以來南極游客數(shù)量

在旅游多樣性增加方面,隨著南極旅游和非政府探險活動的不斷演變,逐漸形成日益多樣化的活動形式(圖2)。南極旅游運營商提供馬拉松、潛水和皮劃艇[15]等一系列活動內(nèi)容,19世紀80年代后期開發(fā)的空中航線使游客能夠開展爬山、參觀帝企鵝棲息地、跳傘和訪問南極點等活動。旅游活動的日益多樣化已是不可避免的趨勢[16],其潛在影響與旅游增長類似。締約方多次質(zhì)疑是否應(yīng)允許或認可在南極開展某些活動,以及是否需要一些標準來否定某些活動。目前《議定書》中的環(huán)境評估是控制旅游或非政府活動的主要手段,但由于各國執(zhí)行水平存在差異,存在的問題仍令人擔(dān)憂。

圖2 2019—2020年南極活動形式

4.2 監(jiān)管體系

南極旅游受相關(guān)國際法和締約方國內(nèi)法的立法監(jiān)管[17],IAATO制定適用于南極私營運營商以及所有人類活動的一系列監(jiān)管措施,以維護行業(yè)秩序。然而目前南極旅游的監(jiān)管仍存在挑戰(zhàn),如監(jiān)管體系的差異、實施現(xiàn)有法律的有效性以及旅游活動多樣化評估中遇到的一系列問題[18],持續(xù)增長的南極游客和非成員旅游運營商數(shù)量可能影響IAATO的內(nèi)部凝聚力[19]。

目前國際上的南極旅游監(jiān)管模式如圖3所示。

圖3 南極旅游監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)

其中,南極旅游監(jiān)管的主要對象為運營商和游客,目前主要監(jiān)管主體為締約方的主管部門和IAATO;除IAATO的行業(yè)準則自我監(jiān)管外,ATCM對監(jiān)管政策擁有決策權(quán),其他組織和國家僅參與討論和提供建議。

4.3 管理措施

目前對于南極旅游管理的推進主要體現(xiàn)在締約方內(nèi)部政策法規(guī)的完善、國際溝通平臺的搭建和南極區(qū)域特定指南的制定3個方面。①大多數(shù)締約方已在其國內(nèi)法律體系中執(zhí)行《議定書》的規(guī)定,確保旅游活動不影響南極生態(tài)環(huán)境;各國普遍要求南極旅游活動組織者提供南極活動申請書,并要求其按照《議定書》附件1開展環(huán)境影響評估;部分國家逐步采取一系列專門針對南極旅游管理的額外措施,如通過國內(nèi)立法對南極旅游和非政府活動的違規(guī)行為進行執(zhí)法、處罰和訴訟[20],但其中絕大多數(shù)具有法律約束力的措施尚未生效。②加強國家主管部門之間的交流已得到締約方的重視,目前可通過在線電子信息交換系統(tǒng)滿足非政府探險隊的信息交換需求,以便于共享批準和拒絕的活動信息;為進一步改善國家主管部門之間的溝通,ATCM秘書處在其網(wǎng)站上創(chuàng)建子論壇,各國可在該子論壇上交換有關(guān)授權(quán)和許可的信息以及其他旅游事務(wù)信息[21]。③特定指南的制定主要依賴IAATO,自1991年IAATO成立以來,其在旅游管理中發(fā)揮的重要作用已得到締約方的認同[22]。

5 南極旅游管理現(xiàn)狀評價及其啟示

5.1 現(xiàn)狀評價

南極旅游和非政府活動通過《南極條約》和《議定書》等多種機制進行監(jiān)管,并通過締約方國內(nèi)立法以及IAATO相關(guān)規(guī)定加以實施。其中,各國由于多方面原因很難成功執(zhí)法,而IAATO非常依賴制定和執(zhí)行標準,以確保面向所有南極旅游運營商的一致性。因此,建立強大而有效的行業(yè)機構(gòu)十分重要,但嚴重依賴行業(yè)自我監(jiān)管的戰(zhàn)略也存在風(fēng)險,而建立行業(yè)監(jiān)管機制應(yīng)是締約方的主要責(zé)任[23]。

多年來,締約方已考慮采取一系列加強監(jiān)管制度的措施,但大多數(shù)尚未實施。近年來,隨著電子信息交換系統(tǒng)的變更,改善國家主管部門之間協(xié)調(diào)與合作的嘗試取得一定成功。未來亟須提高IAATO、ATCM和國家主管部門之間的協(xié)調(diào)與合作水平,以確保始終如一地強制執(zhí)行現(xiàn)有監(jiān)管措施,并采取相應(yīng)措施應(yīng)對現(xiàn)有制度缺陷。

5.2 啟示

國際上針對南極旅游問題開展長期討論,也在努力改善管理環(huán)境,但無較大實質(zhì)性進展。對于管理措施和建議雖已提出部分可行辦法,但缺乏相應(yīng)的實施載體,各國立法審批困難,審批后也未實施生效。一方面,南極旅游管理牽涉的利益主體較多,各方矛盾突出;另一方面,旅游管理平臺和體系存在缺陷。因此,須在完善管理模式的基礎(chǔ)上,強化各方責(zé)任意識,號召全球積極主動應(yīng)對南極環(huán)境問題;不可僅看到發(fā)展旅游帶來的短期經(jīng)濟利益,滿足于目前的被動監(jiān)管模式,而是應(yīng)積極協(xié)調(diào)相關(guān)各方,主動探尋南極旅游管理的新模式。

中國的南極旅游人數(shù)逐漸增多,目前國內(nèi)主要有6家旅行代理機構(gòu)組織客源,與美國或其他國家的旅游商開展合作并使用其郵輪,但中國尚未加入IAATO。為保障國內(nèi)游客的利益以及南極旅游資源的合理利用,須把南極旅游作為戰(zhàn)略內(nèi)容開展全方位研究,與南極科考研究共同發(fā)展,推動《南極條約》的實施和執(zhí)行,保障共同利益。