海洋生態(tài)修復項目監(jiān)管的現(xiàn)狀、問題與建議

徐淑升,嚴淑青,謝素美,賈后磊

(國家海洋局南海規(guī)劃與環(huán)境研究院 廣州 510300)

0 引言

黨的十九屆五中全會提出生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步,首次提出“守住自然生態(tài)安全邊界”,強調(diào)“推動綠色發(fā)展,促進人與自然和諧共生”。國土空間生態(tài)修復作為生態(tài)文明建設的重要舉措之一,近年來加快發(fā)展,在生態(tài)保護修復法律制度、生態(tài)空間管控以及生態(tài)保護修復重點專項行動和工程等方面都取得一定的成績?！笆濉逼陂g中央財政累計安排生態(tài)保護修復相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金8 779億元,國家發(fā)展改革委安排中央預算內(nèi)投資1 391億元用于推進生態(tài)工程,地方也投入大量資金進行生態(tài)修復。

海洋生態(tài)修復是國土空間生態(tài)修復的重要內(nèi)容。2010—2017年中央財政專項資金用于海洋生態(tài)修復的資金達137億元[1-2],2021年中央財政專項資金下達39億元支持15個海洋生態(tài)修復項目,沿海地區(qū)也投入大量資金用于海洋生態(tài)修復。然而目前海洋生態(tài)修復項目實施和驗收的監(jiān)管機制仍不健全,從中央到地方都在努力完善海洋生態(tài)修復項目監(jiān)管機制。因此,結(jié)合我國當前實際,探索海洋生態(tài)修復項目監(jiān)管機制,具有重要意義。

1 海洋生態(tài)修復的發(fā)展

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及人們對資源節(jié)約和基于生態(tài)系統(tǒng)管理(EBM)理念的不斷加強,各階段的海洋生態(tài)修復目標不同,工程各有側(cè)重,相關(guān)法律法規(guī)和制度建設內(nèi)容也有不同。隨著時代的發(fā)展,海洋生態(tài)修復的內(nèi)涵不斷拓展和豐富[3-5]。在陸海統(tǒng)籌理念下,目前海洋生態(tài)修復包括圍填海項目生態(tài)保護修復、海洋地質(zhì)環(huán)境治理恢復、近海污染治理、海洋動植物恢復和海洋生態(tài)減災等方面。

1.1 法律制度的發(fā)展

海洋生態(tài)修復的發(fā)展與相關(guān)法律法規(guī)的發(fā)展密不可分。隨著我國對海洋資源利用程度的加深,相關(guān)法律制度對海洋生態(tài)修復的關(guān)注和表述不斷發(fā)展。

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》對海洋生態(tài)保護提出總體要求,對海洋生態(tài)修復發(fā)揮積極作用,但同時面臨2個問題。①未規(guī)定無明確責任主體時的海洋生態(tài)修復;②即使有明確責任主體,罰款和沒收違法所得也不足以開展海洋生態(tài)修復?！吨腥A人民共和國海域使用管理法》對保護和改善海洋生態(tài)環(huán)境提出進一步要求,并開始實行海域有償使用制度,同時解決部分海洋生態(tài)修復的資金來源;隨著我國海洋經(jīng)濟的高速發(fā)展,海域使用金收繳逐漸增多,中央開展的海域海島海岸帶整治修復工程正是使用收繳的海域使用金對地方進行返還?！吨腥A人民共和國海島保護法》對保護海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)等方面提出要求,進一步補充和完善實施海洋生態(tài)修復的地理單元。

1.2 海洋生態(tài)修復項目的發(fā)展

海洋經(jīng)濟發(fā)展增強海洋生態(tài)修復的內(nèi)在需求,相關(guān)法律制度奠定海洋生態(tài)修復的制度保障,海洋生態(tài)文明建設加強海洋生態(tài)修復的體制保障,促進海洋生態(tài)修復項目的快速發(fā)展[6-9]。

第一階段,主要注重污染治理(2010年前)。2010年前海洋生態(tài)修復多為單純零散的治污、造林和清淤工程以及局部地區(qū)的海岸帶綜合管理(ICM)。廈門的ICM示范工程于1994—1998年由相關(guān)國際組織實施治污等工程,之后由廈門市政府及相關(guān)部門在治污的基礎上實施生態(tài)修復。

第二階段,開展綜合整治(2010—2015年)。2010年《關(guān)于開展海域海島海岸帶整治修復保護工作的若干意見》要求地方通過海域海島海岸帶整治、修復和保護工作優(yōu)化資源配置和改善生態(tài)環(huán)境。與此同時,海洋生態(tài)修復的技術(shù)指南和評價標準開始建立,如《海島生態(tài)整治修復技術(shù)指南》《海島整治修復項目管理暫行辦法》和《海島整治修復項目驗收暫行辦法》。在國家的大力推進下,地方陸續(xù)出臺海域海島海岸帶整治修復保護規(guī)劃,其中包括準備建設的海洋生態(tài)修復保護工程項目庫。此階段的海洋生態(tài)修復項目側(cè)重于海域海島海岸帶綜合整治,整治修復的內(nèi)容多種多樣,涵蓋防波堤碼頭、生態(tài)展廳和紅樹林種植等建設項目,中央資金來源主要是海域使用金返還。

第三階段,開始注重生態(tài)系統(tǒng)整體性(2016—2020年)。由于生態(tài)文明建設不斷推進,保護海洋生態(tài)環(huán)境的規(guī)范密集出臺,并開始實施“藍色海灣”“南紅北柳”和“生態(tài)島礁”等項目。2017年《海岸線保護與利用管理辦法》提出全面落實大陸自然岸線保有率不低于35%的管控目標,提出海岸線整治修復的“硬要求”,明確中央財政海島和海域保護專項資金支持開展海岸線整治修復,并對中央和地方的責任進行劃分。其中,國家編制全國海岸線整治修復五年規(guī)劃和年度計劃,建立全國海岸線整治修復項目庫,制定海岸線整治修復技術(shù)標準,確定將重點項目安排在沙灘修復養(yǎng)護、近岸構(gòu)筑物清理和清淤疏浚整治、濱海濕地植被種植與恢復以及海岸生態(tài)廊道建設等工程;地方編制地方海岸線整治修復五年規(guī)劃和年度計劃,提出項目清單,納入全國海岸線整治修復項目庫,完善海岸線整治修復資金投入機制,引入社會資本參與。2018年機構(gòu)改革后,海洋生態(tài)修復工作不斷加強,同年《關(guān)于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知》要求嚴控新增圍填海造地、加快處理圍填海歷史遺留問題以及加強海洋生態(tài)保護修復,這是解決海洋生態(tài)修復“舊賬未還,新賬又欠”難題的重要文件。在此階段,海洋生態(tài)修復更加注重生態(tài)系統(tǒng)整體性,支持力度和持續(xù)性不斷增強。中央財政自2016年先后5次支持“藍色海灣”項目,《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》為海洋生態(tài)修復項目用海審批簡化程序,從制度上支持海洋生態(tài)修復項目。

第四階段,海洋生態(tài)修復內(nèi)容不斷充實,增加生態(tài)和減災功能協(xié)同發(fā)展以及生態(tài)價值實現(xiàn)等內(nèi)容(2020年至今)。在陸海統(tǒng)籌思想下,海洋生態(tài)修復成為國土空間生態(tài)修復的一部分。2020年,在《關(guān)于開展省級國土空間生態(tài)修復規(guī)劃編制工作的通知》指導下,國土空間生態(tài)修復規(guī)劃工作在各地展開;中央海洋生態(tài)修復項目新增“海岸帶保護修復工程”,海洋生態(tài)減災功能備受重視。與此同時,海洋生態(tài)修復的規(guī)劃、制度和標準進一步完善,《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》從國家層面明確海洋生態(tài)修復工程的規(guī)劃布局,《海洋生態(tài)保護修復資金管理辦法》進一步完善資金管理制度,海岸帶保護修復工程技術(shù)標準體系已具雛形。在此階段,海洋生態(tài)修復工程的概念開始廣泛使用,系統(tǒng)和綜合的修復治理理念進一步加強,中央資金支持的海洋生態(tài)修復項目數(shù)量減少但單項支持資金大幅提高。

2 海洋生態(tài)修復項目的監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 監(jiān)管主體

中央財政支持的海洋生態(tài)修復項目大多針對無明確責任主體的情形。目前海洋生態(tài)修復項目仍以政府出資和管理為主,從中央到地方再到實施單位都負有監(jiān)管責任,按照各自職責組織監(jiān)管工作,但尚未組建專門的項目監(jiān)管隊伍。當前主要為多部門聯(lián)合監(jiān)管,如財政部和自然資源部聯(lián)合開展監(jiān)管。

2.2 監(jiān)管內(nèi)容

中央對海洋生態(tài)修復項目的監(jiān)管是落實整個海洋生態(tài)修復工作的重要內(nèi)容,因此監(jiān)管內(nèi)容不僅限于某個項目本身,而是承擔工程監(jiān)管、工程監(jiān)理、項目輔助審核、標準輔助制定和強化技術(shù)指導5項工作。其中,工程監(jiān)管是由行政主管部門或其委托機構(gòu)根據(jù)國家法律、法規(guī)和強制性標準,對責任主體和有關(guān)機構(gòu)履行質(zhì)量責任的行為以及工程實體質(zhì)量進行監(jiān)督檢查和維護公眾利益的行政執(zhí)法行為;工程監(jiān)理即監(jiān)理單位受項目實施單位法人委托,依據(jù)項目建設文件和合同等,對工程建設進行監(jiān)督、管理和咨詢;項目輔助審核在項目審批前對其材料齊全性、政策符合性、項目真實性和工程可行性進行審核;標準輔助制定由監(jiān)管人員總結(jié)監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題,并不斷完善標準;強化技術(shù)指導是在監(jiān)管的同時宣傳貫徹最新標準,幫助地方依法依規(guī)開展相關(guān)工作,促進地方海洋生態(tài)修復工作的開展。

2.3 監(jiān)管方式

監(jiān)管方式包括事前、事中和事后監(jiān)管,采用報表、報告和現(xiàn)場走訪等形式。例如:在事前階段通過無人機航拍、VR呈現(xiàn)和RTK測量等方式記錄項目基本情況,在現(xiàn)場專家初判的基礎上交由專家評審;在事中階段采用進度定期報告和“自然資源資金監(jiān)測管理系統(tǒng)”等方式上報項目信息,部分地方還自行開發(fā)海洋生態(tài)修復項目監(jiān)管平臺;在事后階段根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)特點,開展長期跟蹤評價。

各地方在監(jiān)管方式上也有自己的特點。例如:浙江洞頭通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等方式,引導社會投資方自主選擇適宜的生態(tài)修復項目,并啟動“漁港設施物業(yè)化管理”,在政府資源不變的情況下更好地完成生態(tài)修復項目[10];廣西采用PPP等方式開展項目實施和管理。

3 存在的問題

3.1 事前的項目申請過程

3.1.1 項目申報資金的下達和使用方式較單一

中央資金支持生態(tài)修復項目在2015年前以中央分成海域使用金的方式下達,從“藍色海灣”項目申報開始以中央轉(zhuǎn)移支付專項資金的方式下達,均是按年度下達,缺乏基金等類型的申報渠道。由于資金來源和方式單一,資金使用方式也較單一,這就導致在事前監(jiān)管階段存在問題。①地方在申請中央資金時“冷熱不均”,如與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比,經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)申報中央資金項目的熱情更高;②申請中央轉(zhuǎn)移支付專項資金有時間限制,可能導致地方熱衷于申請項目和獲得財政支持,而并未開展充分準備,資金下達后工程開展時間倉促;③生態(tài)修復項目本身占用資金巨大,而項目監(jiān)管卻缺少資金支持,而生態(tài)修復效果正是需要在竣工驗收后長期跟蹤監(jiān)測。

3.1.2 利益相關(guān)者參與度不高

利益相關(guān)者的參與對于生態(tài)修復項目的持續(xù)成功至關(guān)重要,而一些項目在規(guī)劃設計階段未能做好公眾宣傳和良性互動,未能發(fā)揮社會力量開展協(xié)作,未能充分考慮相關(guān)行業(yè)和居民等關(guān)鍵利益相關(guān)者的意見,導致利益相關(guān)者參與度不高。

3.2 事中的項目實施過程

3.2.1 缺乏針對性和強制性的指導

2007年試行的《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》對14類工程的工程監(jiān)理做出規(guī)定,包括水利水電工程、農(nóng)林工程和漁業(yè)工程等,卻沒有包含生態(tài)修復工程。此外,針對生態(tài)修復效果的驗收標準也較缺乏。

3.2.2 缺乏可參照的工程監(jiān)管模式

海洋生態(tài)修復項目涉及的工程類別繁多,項目監(jiān)管比一般的工程監(jiān)管要求更多,而目前在工程監(jiān)管中常用的設站、旁站和長期蹲守等方法在生態(tài)修復項目監(jiān)管中并未普遍使用。此外,由于缺乏具有針對性的項目監(jiān)管指導,監(jiān)管結(jié)果的應用存在障礙且責任主體的定性不能明確[11-12]。

3.3 事后的竣工驗收和跟蹤監(jiān)測過程

海洋生態(tài)修復項目的整體性強,修復效果通常要長期顯現(xiàn),一般的工程量指標體系難以滿足監(jiān)管需求,而目前竣工管理技術(shù)要求和機制仍不完善。對于海洋生態(tài)修復項目要求進行長期跟蹤監(jiān)測,但監(jiān)測指標、標準和結(jié)果應用并未明確。

4 對策建議

4.1 事前監(jiān)管階段

探索中央和地方生態(tài)修復共同受益的機制,以實現(xiàn)區(qū)域整體性生態(tài)修復為目標,做好“馬賽克拼圖”式生態(tài)修復,克服工程思維,擴展生態(tài)修復項目的資金來源和管理方式。

采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式,建立長效機制,將大尺度的生態(tài)修復任務分解為各時空尺度的“馬賽克”,合理安排資金支持的先后順序,逐一完成“馬賽克拼圖”。其中,大尺度的生態(tài)修復項目采用自上而下的申報模式,由上級做好規(guī)劃、開展區(qū)域生態(tài)合作和發(fā)起任務;小尺度的生態(tài)修復項目采用自下而上的申報模式,由下級根據(jù)需求以及結(jié)合規(guī)劃,對接上級發(fā)起的任務,靈活時間申報,爭取資金獎補。

組建中央生態(tài)修復基金,接受民間組織捐贈,面向社會申請,設立生態(tài)保護修復指標跨區(qū)域交易中心,設立專門的風險補償基金,與政策性銀行對接,加強風險補償基金杠桿的作用。

完善海洋生態(tài)修復項目價格核算體系,結(jié)合GIS建立海洋生態(tài)修復項目管理體系,建立與項目對應的唯一識別代碼,使中央與地方項目結(jié)合后能夠清晰地針對中央資金和地方資金開展管理。

在項目規(guī)劃階段與所有關(guān)鍵利益相關(guān)者進行充分溝通,主動開展宣傳和培訓,調(diào)動其積極性,提高利益相關(guān)者參與海洋生態(tài)修復的意愿和能力。

加強對生態(tài)修復理念的認識以及對生態(tài)系統(tǒng)的整體性考慮,將生態(tài)理念融入項目規(guī)劃方案的各項內(nèi)容;強化對生態(tài)修復效果的評估,弱化以工程量作為資金核算的依據(jù);注重生態(tài)修復項目與園林綠化工程、水利工程和林業(yè)工程等的區(qū)別與聯(lián)系。

4.2 事中監(jiān)管階段

在項目實施過程中參考已有的監(jiān)管要求和標準指標,如參考大型水利工程監(jiān)管質(zhì)量體系[13],紅樹林種植參考農(nóng)林工程的造林成活率和三年保存率。同時,為減少工程建設對生態(tài)環(huán)境的干擾,施工現(xiàn)場應通過監(jiān)管加強對生態(tài)環(huán)境的保護。

細化中央資金支持生態(tài)修復項目的調(diào)整程序、審批權(quán)限和責任,開展聯(lián)合監(jiān)督檢查,各部門在開展中央資金支付、結(jié)算、決算和審計工作時與業(yè)務檢查單位相互通報,在項目調(diào)整和終止過程中明確界定中央資金與地方資金的使用。

嚴格項目進度安排,需要項目實施期限調(diào)整的,按照審批權(quán)限細化審批程序,采用以施工單位信用約束為手段的督促措施。

4.3 事后監(jiān)管階段

生態(tài)修復項目的竣工驗收不同于有明確時間節(jié)點的一般工程,應預留充足的時間開展后期評估,建立長期效果評估指標體系,做到有章可循;引入質(zhì)保金管理制度,確保技術(shù)指標的長期執(zhí)行;規(guī)范竣工驗收專家組成、標準依據(jù)和報送程序等,加強竣工驗收管理。

劃定項目的“及格線”和“優(yōu)秀線”:將守住生態(tài)安全底線作為生態(tài)修復項目的“及格線”,評價指標包括近岸海域優(yōu)良水質(zhì)比例、陸海統(tǒng)籌治理情況、控制用?；顒忧闆r以及垃圾污染防治等;將建設“美麗中國”作為生態(tài)修復項目的“優(yōu)秀線”,評價指標包括海洋健康指數(shù)以及海洋生態(tài)關(guān)鍵指示性物種恢復等。通過項目評比提高工程質(zhì)量。

5 結(jié)語

海洋生態(tài)修復項目的內(nèi)涵隨著生態(tài)理念的加強而不斷發(fā)展,其與水利工程和建設工程等相比仍屬于新事物,無論是項目設計還是項目監(jiān)管都須在實踐中不斷摸索和深入研究。海洋生態(tài)修復項目涉及林草、水利、環(huán)保、自然資源、農(nóng)業(yè)和能源開發(fā)利用等領(lǐng)域,需要跨學科、跨專業(yè)和跨部門的交流合作,從而提高海洋生態(tài)修復的整體性和系統(tǒng)性。