城市更新背景下基礎(chǔ)教育設(shè)施配置優(yōu)化策略研究*
——以桂林市老城區(qū)為例

文/中國城市建設(shè)研究院有限公司 李小康 焦 健 李 浩 錢 闊

0 引言

隨著城市開發(fā)建設(shè)從增量轉(zhuǎn)向存量，《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）提出要充分利用布局散亂、利用粗放、用途不合理的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地完善公共服務(wù)設(shè)施體系，以滿足設(shè)施配置要求。國土空間規(guī)劃編制提出要以人民為中心，優(yōu)化社區(qū)空間結(jié)構(gòu)，明確混合居住的布局基本要求與原則，建設(shè)宜居、宜業(yè)、宜游、宜學、宜養(yǎng)城市，按需確定教育、衛(wèi)生、社會福利、文化和體育等涉及民生的主要公共服務(wù)設(shè)施配置標準，明確重要公共服務(wù)設(shè)施布局要求，適應(yīng)人口轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)變化趨勢，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、因地制宜、城鄉(xiāng)一體、滿足高品質(zhì)生活需求的基本公共服務(wù)體系。在公共服務(wù)設(shè)施配置過程中，銜接好國土空間總體規(guī)劃的規(guī)劃單元劃定，結(jié)合5，10，15min社區(qū)生活圈設(shè)施配置要求進行公共服務(wù)設(shè)施配置。

1 我國基礎(chǔ)教育資源配置現(xiàn)狀研究

1.1 教育資源配置失衡

我國基礎(chǔ)教育資源配置在區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際方面均存在差距[1]：①區(qū)域?qū)用?，由于社會?jīng)濟發(fā)展水平差異，東部地區(qū)教育發(fā)展明顯高于中西部地區(qū)，近年來隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，西部地區(qū)教育發(fā)展有所加快，中部地區(qū)差距凸顯，呈現(xiàn)“中部凹陷”現(xiàn)象；②城鄉(xiāng)層面，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育財政投入體制偏向城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的設(shè)施配備、教學力量、資金投入方面遠落后于城鎮(zhèn)地區(qū)；③校際層面，重點學校與非重點學校的區(qū)分導致有限教育資源不斷向重點學校集中，不僅在物質(zhì)條件和辦學條件上有優(yōu)勢，重點學校在生源選擇上也具有很大優(yōu)勢，與非重點學校的發(fā)展差距拉大。

此外，我國快速城鎮(zhèn)化對基礎(chǔ)教育帶來的沖擊和影響十分明顯，大量進城務(wù)工人員子女隨父母進城上學，城鎮(zhèn)教育資源總量供給短缺，流動兒童入學難。城鎮(zhèn)學校擴容、建設(shè)相對滯后，導致教育資源供需緊張的矛盾十分突出，大額班現(xiàn)象比較明顯。農(nóng)村地區(qū)學齡兒童不斷減少，部分農(nóng)村中小學生源呈枯竭狀態(tài)，在校生人數(shù)減少，造成現(xiàn)有資源閑置浪費，出現(xiàn)學校撤并、合校等現(xiàn)象。

1.2 教育資源配置失衡的原因

1）差異發(fā)展的教育政策是最直接原因 在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)影響下，我國教育政策存在“城市傾向”，資源有限的情況下，國家優(yōu)先考慮城市地區(qū)的各項發(fā)展，優(yōu)質(zhì)教育資源向城市過度集中，城鎮(zhèn)學校與農(nóng)村學校在師資、經(jīng)費、教學條件等方面存在巨大差異。

2）有限教育資源利用不當是重要原因 我國仍處于社會主義初級階段，有限的教育資源發(fā)揮了對社會經(jīng)濟效益的最大化，但在教育資源利用過程中，存在利用效率不高的情況，如農(nóng)村學校布局不科學，未突出規(guī)模效益；教育經(jīng)費使用不當，使教育投入不足產(chǎn)生的問題加劇，導致教學活動缺乏財政支持。

因此，我國基礎(chǔ)教育資源配置存在城鎮(zhèn)學校入學難、進城務(wù)工人員子女就學難、教育設(shè)施均等化布局難等問題。人口聚集和流動為教育資源的配置帶來嚴峻挑戰(zhàn)，面對數(shù)量巨大的流動人口子女就學問題，需最大限度優(yōu)化教育資源配置。

2 桂林老城區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施配置現(xiàn)狀與分析

以桂林市老城區(qū)為例，從基礎(chǔ)教育設(shè)施配置現(xiàn)狀與實際需求矛盾角度出發(fā)，以問題為導向，結(jié)合社區(qū)生活圈規(guī)劃要求，分析桂林市老城區(qū)教育設(shè)施的布局和規(guī)模配置，并結(jié)合城市更新，研究老城區(qū)教育設(shè)施配置策略。

研究范圍為桂林市老城區(qū)，即桂林市老城“兩江四湖”片區(qū)的規(guī)劃范圍，基本為《桂林市歷史文化名城保護規(guī)劃（2020—2035年）》確定的古城范圍，區(qū)域規(guī)模324.3hm2。主要針對桂林市老城區(qū)“兩江四湖”地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施配置進行研究，主要為中小學等教育設(shè)施，特殊教育、職業(yè)教育及高等教育設(shè)施不在此次研究范圍內(nèi)。

2.1 基礎(chǔ)教育設(shè)施配置現(xiàn)狀

2.1.1 設(shè)施內(nèi)容

老城區(qū)內(nèi)現(xiàn)有5所中學和5所小學，分別為中山中學、奎光中學、桂林中學、第十三中學、寶賢中學、崇善小學、榕湖小學、中華小學、樂群小學、桂嶺小學，涉及疊彩區(qū)、秀峰區(qū)、象山區(qū)。

2.1.2 設(shè)施規(guī)模

中學建設(shè)用地面積10.04hm2，人均用地面積13.75m2，人均建筑面積9.04m2。其中高中人均用地面積18.75m2，人均建筑面積11.06m2；初中人均用地面積10.10m2，人均建筑面積7.57m2。中學在校生7301人，其中高中3081人，班級數(shù)量60班，大額班數(shù)量達23班；初中4220人，班級數(shù)量91班，大額班數(shù)量達23班。

小學在校生5400人，班級數(shù)量114班，大額班數(shù)量達79班。建設(shè)用地面積合計3.29hm2，人均用地面積6.09m2，人均建筑面積4.96m2。與一線城市相比，小學建設(shè)標準存在一定差距，如表1所示。

表1 各地中心城區(qū)小學建設(shè)標準對比

2.1.3 設(shè)施分布

桂林老城區(qū)中小學設(shè)施密度高于周邊區(qū)域，中小學設(shè)施多集中布局于老城區(qū)。按照中學服務(wù)半徑1000m、小學服務(wù)半徑500m對老城區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施覆蓋情況進行分析，結(jié)合居住用地布局，結(jié)果顯示中、小學服務(wù)范圍均有較大比例的重合，且有部分居住用地尚未覆蓋（見圖1，2）。

2.2 基礎(chǔ)教育設(shè)施配置分析

2.2.1 教育設(shè)施規(guī)模不足，大額班現(xiàn)象突出

根據(jù)中小學規(guī)模統(tǒng)計，目前高中班均生數(shù)52人，初中班均生數(shù)47人，小學班均生數(shù)48人。根據(jù)《桂林市城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中小學幼兒園實施細則（試行）》（市政〔2017〕7號），城市高中規(guī)模一般不少于24班，班額規(guī)模不超過50人；初中規(guī)模一般不少于18個教學班，班額規(guī)模不超過50人；小學規(guī)模一般不超過24個教學班，班額規(guī)模不超過45人?，F(xiàn)狀高中和小學班均規(guī)模均高于相關(guān)標準設(shè)置要求；初中滿足相關(guān)標準班額設(shè)置要求，但仍有23個大額班，表明同一個學校存在班級設(shè)置不合理，不同學校學生規(guī)模相差較大導致大額班的現(xiàn)象突出。

2.2.2 空間布局與需求不匹配

教育設(shè)施多集中于老城區(qū)，周邊社區(qū)缺乏教育設(shè)施。根據(jù)TD/T 1062—2021《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》[2]，對“兩江四湖”地區(qū)的社區(qū)生活圈進行初步劃定，共計劃定1～2個15min生活圈，如圖3所示。GB 50180—2018《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》要求15min生活圈配備1處獨立占地的初級中學、10min生活圈配備1處獨立占地的小學，均不宜超過36班。按照生活圈設(shè)施配置要求及相關(guān)設(shè)施服務(wù)半徑，老城區(qū)僅需2處中學、3～4處小學即可滿足基礎(chǔ)教育需求。

就老城區(qū)而言，按照《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》要求，現(xiàn)狀教育設(shè)施已滿足基礎(chǔ)教育設(shè)施的配置需求。問題在于周邊居住區(qū)缺乏教育設(shè)施，而老城區(qū)基礎(chǔ)教育質(zhì)量優(yōu)勢明顯，導致教育設(shè)施尚未覆蓋社區(qū)與教育設(shè)施已覆蓋社區(qū)發(fā)生教育資源的爭奪，出現(xiàn)中小學學生由周邊區(qū)域向老城區(qū)過度集中的現(xiàn)象。此外，老城區(qū)內(nèi)的桂林中學、第十三中學等學校的教育質(zhì)量在桂林市位于前列，加劇中小學生過度集中于老城區(qū)的現(xiàn)象。

因此，解決老城區(qū)教育設(shè)施規(guī)模配置、空間布局的問題本質(zhì)是要解決老城區(qū)周邊地區(qū)的教育設(shè)施全覆蓋及教學質(zhì)量問題。

2.2.3 配套設(shè)施規(guī)劃滯后

1）市場逐利特性 由于市場的逐利性，拆遷范圍、容積率、公共配套設(shè)施等內(nèi)容對開發(fā)利益存在決定性作用，是開發(fā)主體考慮的主要因素，也是宜居城市規(guī)劃建設(shè)的重點，這些“規(guī)劃指標”的確定可反映規(guī)劃主體和開發(fā)主體在協(xié)商層面最終能否達到宜居和經(jīng)濟的動態(tài)平衡[3]。在基礎(chǔ)教育設(shè)施方面，以公共利益為代表的桂林市政府，與市場主體協(xié)商的重點在于配套學校的規(guī)模及空間布局方案。

2）基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃優(yōu)先級不高 在快速城鎮(zhèn)化進程中，以房地產(chǎn)為主導功能進行城市開發(fā)的建設(shè)活動較密集，基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)往往較滯后，優(yōu)先級較低，造成老城區(qū)建設(shè)強度高、配套設(shè)施空間缺乏。老城區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施統(tǒng)籌的焦點在于現(xiàn)有教育設(shè)施分布不均、設(shè)施規(guī)模無法滿足老城區(qū)及周邊區(qū)域的教學需求，并且缺乏新增設(shè)施空間，這對老城區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施統(tǒng)籌形成極大挑戰(zhàn)。

3）“千人指標”配置模式局限 “千人指標”是指每千名居民擁有各項公共服務(wù)設(shè)施的建筑面積和用地面積，以此作為城市公共設(shè)施的控制指標。在實際施行時，“千人指標”未能反映居住配套的真實需求。按照人口定量后彈性較小，以此進行指標的確定受每戶平均人口增減的影響較大，缺乏人性化，不能滿足居民需求。

3 老城區(qū)教育設(shè)施配置優(yōu)化策略

教育資源配置作為一項公共政策，政府既是政策的制定者，更是公共利益的代表，必須堅持“教育公平”的政策價值取向，同時要盡可能減少盲目規(guī)劃、盲目投入，始終追求教育資源配置的公平和政策效率的動態(tài)平衡。

3.1 充分利用老城區(qū)騰退用地，細化教育設(shè)施建設(shè)時序

老城區(qū)周邊缺乏新的建設(shè)空間，可充分利用老城區(qū)騰退用地，解決部分周邊社區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施缺乏的問題。隨著桂林市屬行政辦公用地基本搬遷至臨桂新區(qū)，騰退的行政辦公用地可調(diào)整為公共服務(wù)和旅游配套設(shè)施用地，以完善老城區(qū)服務(wù)職能。目前，老城區(qū)范圍內(nèi)市屬行政辦公用地騰退約14hm2，受近年桂林市基礎(chǔ)設(shè)施改擴建和臨桂新區(qū)建設(shè)的影響，部分原市屬行政辦公建筑進行了銀行抵押，貸款資金用于新區(qū)配套設(shè)施建設(shè)和大型基礎(chǔ)配套設(shè)施改建。目前，原桂林市人民政府地塊、疊彩大院地塊等部分用地的規(guī)劃設(shè)計方案已批，其他原市屬行政辦公用地尚未進行規(guī)劃編制，故可充分利用尚未進行規(guī)劃編制的騰退用地，為完善基礎(chǔ)教育設(shè)施空間布局預(yù)留一定空間。

教育計劃性強，滯后性明顯，為保障學校按期建設(shè)，緩解大額班突出、學位供應(yīng)不足的矛盾，規(guī)劃研究建議教育部門應(yīng)根據(jù)學校建設(shè)和學位新增情況，與規(guī)劃部門協(xié)同落實學校與更新開發(fā)同期建設(shè)，對騰退用地提出優(yōu)先使用權(quán)，甚至可基于需求提前建設(shè)。

3.2 結(jié)合生活圈劃定，推進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展

相較傳統(tǒng)的以“千人指標”為控制指標的配套模式，生活圈規(guī)劃的最大區(qū)別在于規(guī)劃思維方式的轉(zhuǎn)變，在實現(xiàn)公共服務(wù)的均好性和基層性方面為建設(shè)宜居城市打開規(guī)劃新思路[4]。以生活圈劃定為城市更新單元，進行基礎(chǔ)教育設(shè)施空間布局，保證基礎(chǔ)教育設(shè)施全覆蓋。結(jié)合生活圈規(guī)模大小及學位實際需求，確定學校規(guī)模。GB 50180—2018《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》要求居住區(qū)應(yīng)根據(jù)其分級進行規(guī)模控制，對應(yīng)規(guī)劃建設(shè)配套設(shè)施。這就要求在舊區(qū)城市更新方面應(yīng)按照15min生活圈、5～10min生活圈的居住區(qū)級別進行基礎(chǔ)教育設(shè)施的匹配建設(shè)。

為推進老城區(qū)及周邊地區(qū)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，保障接受教育機會平等，以公辦學校為主，將老城區(qū)常住人口納入桂林全市教育發(fā)展規(guī)劃，將隨遷子女教育等納入財政保障范圍統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)教育資源分配公平。為保障教育過程公平，實現(xiàn)同城同待遇，老城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源可考慮以分校的形式進行擴建，提升周邊教育質(zhì)量，分擔老城區(qū)入學壓力，實現(xiàn)基礎(chǔ)教育資源的空間外遷和整合。

3.3 結(jié)合大數(shù)據(jù)建立學位預(yù)警機制

城市規(guī)劃中建設(shè)空間的供應(yīng)與學校建設(shè)存在一定周期差，即學位遞增變化逐年顯現(xiàn)，在學位需求和城市空間預(yù)留方面存在一定錯位，易造成學位供應(yīng)反應(yīng)不及時，供需達不到動態(tài)平衡，教學壓力日益增大。研究建議相關(guān)教育部門與大數(shù)據(jù)平臺建立合作關(guān)系，利用大數(shù)據(jù)信息與新技術(shù)等，會同公安、衛(wèi)生健康等部門，歸集戶籍人口、出生人口、現(xiàn)有學位總量等數(shù)據(jù)信息，綜合考慮人口流動變化等因素，動態(tài)監(jiān)測并分析適齡兒童分布，統(tǒng)籌學位需求，對可能存在學位缺口的地方分層次預(yù)警，合理引導家長的預(yù)期，加快對學校的規(guī)劃建設(shè)，及時調(diào)整中小學學位布局方案。

4 結(jié)語

基礎(chǔ)教育資源配置關(guān)系到城市未來發(fā)展，基礎(chǔ)教育均等化是體現(xiàn)社會公正、教育公平的基石。桂林市教育資源整體存在發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，相關(guān)部門應(yīng)從公共利益出發(fā)，協(xié)調(diào)好公眾權(quán)益與開發(fā)主體的平衡，充分利用老城區(qū)城市更新的歷史機遇，落實好中小學教育設(shè)施布局，解決好老城區(qū)求學難的問題。老城區(qū)中小學設(shè)施配置優(yōu)化應(yīng)重點統(tǒng)籌考量實際學位需求、騰退用地用途更正和基礎(chǔ)教育設(shè)施空間布局等因素。

在城市更新過程中，要根據(jù)城市整體發(fā)展目標調(diào)整基礎(chǔ)教育配套設(shè)施的規(guī)模和布局方案，保持設(shè)施配套與居民需求的動態(tài)平衡。基礎(chǔ)教育設(shè)施與居民生活息息相關(guān)，最受社會關(guān)注，要在城市更新中成功落地，需要教育部門推動、規(guī)劃部門高效協(xié)同、市場緊密配合及公眾的積極參與。