新形勢下昌都市自然保護地管理現(xiàn)狀及對策

王 群,李 玥

(國家林業(yè)和草原局昆明勘察設計院，云南昆明650216)

國際自然保護聯(lián)盟(ICUN)對保護地的定義是通過法律及其他有效方式用以保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋[1]。自然保護地是依法設立和管理的，以實現(xiàn)自然及相關生態(tài)服務和文化價值長期有效保存的界限分明的地理空間[2]。建立各類自然保護地不僅是保護自然資源和生物多樣性的有效舉措，同時也是保護自然與文化遺產(chǎn)的現(xiàn)實要求，對維護國土生態(tài)安全、推進國家生態(tài)文明建設有著重要作用[3-4]。2019年6月底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》，這是事關我國自然保護領域的系統(tǒng)性、整體性、重構性的重大制度性變革，創(chuàng)新自然保護地管理體制機制，實施自然保護地統(tǒng)一設置、分類保護、分級管理、分區(qū)管控，形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，標志著我國各類自然保護地進入全面深化改革的新階段，在自然保護地發(fā)展史上具有劃時代的里程碑意義[5]。筆者以昌都市為例，對該地自然保護地的管理現(xiàn)狀進行了分析，并提出了相關保護措施。

1 昌都市保護地現(xiàn)狀

1.1 昌都市概況昌都市(原昌都地區(qū))地處橫斷山脈和三江(金沙江、瀾滄江、怒江)流域，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，昌都市屬于三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)[6]。三江源素有“中華水塔”之稱，是全球大江大河、冰川、雪山及高原生物多樣性最集中的地區(qū)之一，其徑流、冰川、凍土、湖泊等構成的整個生態(tài)系統(tǒng)對全球氣候變化有巨大的調(diào)節(jié)作用[7]。

昌都市土地面積11萬km2，下轄卡若區(qū)、江達縣、貢覺縣、類烏齊縣、丁青縣、洛隆縣、邊壩縣、八宿縣、左貢縣、芒康縣、察雅縣11個縣(區(qū))。昌都是川藏公路和滇藏公路的必經(jīng)之地，也是“茶馬古道”的重要節(jié)點和“藏彝走廊”的重要組成部分。因處于藏族與其他民族商貿(mào)、文化往來的樞紐區(qū)位，昌都市素有“藏東明珠”的美稱。昌都市屬高原溫帶季風濕潤氣候區(qū)，受地形地勢和大氣環(huán)境的影響，境內(nèi)氣候垂直分帶十分明顯，其顯著特點為：西北部、北部嚴寒干燥，東南部溫和濕潤；日照時間長，輻射強、日溫差大，年溫差小，氣溫偏低；干濕分明，夏季多夜雨，冬春多風。昌都市是世界上嶺谷高差懸殊，河流最為密集，垂直自然帶最完整，生物多樣性最豐富的區(qū)域[8]。

昌都市由于特殊的地形地貌，形成了具有該地區(qū)特點的樹種和植被類型，多為北半球的樹種和植被類型，主要有亞高山暗針葉林、落葉針葉林、山地柏林、溫帶松林、溫性硬葉常綠櫟林、山地落葉闊葉林等森林生態(tài)系統(tǒng)，孕育了野生動物資源600余種，占西藏野生動物資源的80%以上，被列入國家和省級保護的動物資源有60余種。

1.2 昌都市保護地概況近年來，昌都緊緊圍繞建設“生態(tài)昌都、綠色昌都、美麗昌都”，堅持“生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先，在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護”的理念，積極開展植樹造林、森林防火、森林資源管護等工作，狠抓生態(tài)保護各項工作，大力推進生態(tài)文明建設。目前，昌都市境內(nèi)無國家公園；建立各級自然保護區(qū)24處，其中，國家級2處，自治區(qū)級1處，縣級21處；自然公園(森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū)等)8處，其中，國家森林公園1處，國家濕地公園5處，自治區(qū)級風景名勝區(qū)2處。昌都市自然保護地總面積743 308.97 hm2(不含2個風景名勝區(qū)面積)，占昌都市總土地面積的6.77%。各類自然保護地及相關情況見表1。

表1 昌都市自然保護地統(tǒng)計

1.3 自然保護地的保護價值昌都市特殊的地形地貌造就了典型的植被類型及野生動植物。從植被類型的水平分布來看，各植被的分布既不同于按子午線方向的緯度地帶性，又不同于按海陸位置的經(jīng)度地帶性，而是呈東南向西北排列。這種分布的植被如能得到保護，對維持植被垂直帶生態(tài)規(guī)律有著重要的價值。復雜的自然條件為南來北往的野生動物提供了得天獨厚的棲息條件，有些珍稀野生動物僅保存在該地區(qū)，如世界性珍稀動物滇金絲猴僅分布在該區(qū)和云南白馬雪山自然保護區(qū)的狹窄范圍內(nèi)；是我國馬鹿分布最集中的地區(qū)之一；白唇鹿、藏原羚、雪豹、巖羊等野生動物屬于高山草原和高山荒漠生態(tài)環(huán)境的代表種；五光十色的雉類匯集于該地，成為我國雉類動物種類最豐富的地區(qū)之一。這些均反映出自然保護地動物的典型性。同時，典型性也折射出昌都市保護地的稀有性和多樣性。保護地內(nèi)雖然生態(tài)系統(tǒng)復雜、豐富，但保護地海拔較高，加之當?shù)鬲毺氐臍夂驐l件導致這一地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)異常脆弱，保護地的氣候反映敏感，具有一定的脆弱性。因此，加大對保護地內(nèi)珍稀野生動植物、典型生態(tài)系統(tǒng)和優(yōu)美自然景觀的保護管理都是極為必要和急迫的。

1.4 自然保護地保護現(xiàn)狀2 處國家級自然保護區(qū)通過國家和自治區(qū)多年投資建設，完成了4期基礎設施建設，累計投資經(jīng)費11 986萬元，設置了界樁、界碑、標牌，建立了管理局、管理保護站、通訊和瞭望設備、病蟲害檢疫設備、巡護設施、科研宣教中心、配備了基本的科研設備以及標本保存和展示設備等，辦公、科研設施日趨完善。然烏湖自然保護區(qū)總投資2 375.29 萬元完成濕地保護與恢復建設項目，建立了管理局和管理站，并配備相應的監(jiān)控設施設備；完成了界樁、防火瞭望塔、監(jiān)測站建設，并配置相應的辦公、監(jiān)測設備；建設科研中心，配置相應的科研、辦公設備；建設了宣教中心，配置相應的宣教設備?？h級自然保護區(qū)建設基本處于空白。然烏湖國家森林公園與然烏湖自治區(qū)級自然保護區(qū)范圍交叉重疊，森林公園依托自治區(qū)級保護區(qū)建設，5處國家級濕地公園交通、通信建設良好，2處自治區(qū)級風景名勝區(qū)尚未開展基礎設施建設。

1.5 保護地管理現(xiàn)狀

1.5.1規(guī)劃編制情況。編制總體規(guī)劃是自然保護地建設管理的重要環(huán)節(jié)之一，也是自然保護地增強保護針對性及提高管理有效性的最有效措施之一?？傮w規(guī)劃是自然保護地建設管理的綱領性文件，為自然保護地貫徹國家方針政策，實現(xiàn)保護目標，提升管理水平，促進社區(qū)發(fā)展具有極為重要的作用。昌都市共有32 處保護地，除2處自治區(qū)級風景名勝區(qū)外，其他自然保護地均編制了總體規(guī)劃。

1.5.2機構與人員配備現(xiàn)狀。自治區(qū)級以上自然保護區(qū)均設立了專門的自然保護區(qū)管理機構，與當?shù)氐牧謽I(yè)局合署辦公?？h級自然保護區(qū)尚未設立專門管理機構和人員，其保護管理由保護區(qū)所在的縣(區(qū))林業(yè)局代管。自然公園中的國家森林公園、國家濕地公園及風景名勝區(qū)保護管理工作歸自然公園所在的縣林業(yè)局管轄，尚未成立專門的管理機構。

2 自然保護地存在的問題

2.1 功能區(qū)劃不精確部分自然保護地特別是自然保護區(qū)由于建立時間較早，在規(guī)劃時片面追求大規(guī)模，未經(jīng)過嚴格科學規(guī)劃論證，把受保護區(qū)域周邊村鎮(zhèn)劃入保護地范圍，有些甚至設置為核心區(qū)和緩沖區(qū)。如類烏齊馬鹿國家級自然保護區(qū)核心區(qū)共有居民1 321戶7 020人，對馬鹿保護區(qū)馬鹿、白唇鹿、雪豹等主要保護對象的活動區(qū)域有一定影響；芒康滇金絲猴國家級自然保護區(qū)分布有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個行政村。保護區(qū)因受居民放牧、公路以及村寨生活等脅迫因子的影響，導致滇金絲猴群的適宜生境破碎化程度較高，連接猴群的生態(tài)走廊狀況較差以及滇金絲猴棲息地森林退化等問題。這與“核心區(qū)和緩沖區(qū)禁止有人類活動”規(guī)定要求的矛盾突出。

自然保護地存在劃定不科學、“疊羅漢”、多頭管理、權責不清、保護與開發(fā)矛盾難以協(xié)調(diào)等問題，很多保護地沒有勘界立標，影響了自然保護地的建設和監(jiān)管。

2.2 組織機構不健全，人員配備不足盡管自治區(qū)級以上的自然保護區(qū)均成立了專門的管理機構，但是保護區(qū)管理局與保護區(qū)所在的縣(區(qū))林業(yè)局合署辦公，實行“一套班子兩塊牌子”機制，管理人員和技術力量嚴重匱乏，如滇金絲猴國家自然保護區(qū)缺乏滇金絲猴保護方面的專業(yè)技術人員，嚴重制約了保護區(qū)科研監(jiān)測等活動的開展，也影響保護區(qū)其他工作的效率；類烏齊馬鹿國家級自然保護區(qū)隨著保護區(qū)的發(fā)展，組織機構不健全和工作人員配備不足的矛盾日漸突出。

縣級自然保護區(qū)未設立專門機構，僅由縣級自然保護區(qū)所在的縣(區(qū))林業(yè)局負責，而林業(yè)局受編制的限制，專業(yè)管理人員和保護人員難以落實，僅由林業(yè)局聘請當?shù)卮迕褡鳛樽o林員進行管護，而牧民為了自身的利益，盜伐林木、亂捕野生動物的現(xiàn)象時有發(fā)生，給資源保護帶來較大困難，嚴重影響了自然保護區(qū)的發(fā)展，也不利于保護、科研等工作的開展。

昌都市自然公園尚處于初級發(fā)展階段，存在著專業(yè)人員數(shù)量不足，缺乏創(chuàng)新意識和能力，缺少專業(yè)的旅游從業(yè)人員，難以適應面向全社會開放生態(tài)旅游的新形勢，缺乏長遠的營銷計劃和先進的服務意識，使旅游可持續(xù)發(fā)展缺乏啟動。人力資源的匱乏阻礙了自然公園保護、管理與發(fā)展。

2.3 基礎設施有待進一步完善芒康滇金絲猴國家級自然保護區(qū)和類烏齊馬鹿國家級自然保護區(qū)通過4期基礎工程設施建設，建成了多個保護管理站，但自然保護區(qū)面積大、范圍廣、管理難度大，現(xiàn)有保護管理站難以滿足要求。同時有些保護管理站水、電設施缺乏配套建設，不利于保護管理人員的工作和生活，影響了保護管理工作的有效實施。保護區(qū)管理局非常重視森林防火工作，盡管目前建設了防火瞭望臺等基礎設施，配備了大量的防護撲救設備，但由于保護區(qū)管理局和林業(yè)局合建在一起，辦公場所緊張，大量防火物資堆放在一間房間，還有許多防火物資堆在辦公樓走廊，不便管理，急需新建防火物資儲藏室。

目前縣級自然保護區(qū)基礎設施建設嚴重滯后，缺乏保護管理站、管護點，保護區(qū)的標識標牌、宣教等基礎設施較為欠缺，人們可以自由進入保護區(qū)開展各種活動。缺乏開展保護與管理的基本條件，保護區(qū)各項管理工作目前仍難以正常開展。

自然公園尚處于初級和無序發(fā)展的狀態(tài)，基礎設施和服務設施建設薄弱，公園內(nèi)部的交通道路指示系統(tǒng)不完善，尚未達到旅游交通“舒適、快速、順暢”的要求。

2.4 資金投入不足盡管國家級自然保護區(qū)基本建設經(jīng)費已納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，開展了逐年逐批的投資建設，但保護地工作強度大，設施過于簡陋，經(jīng)費仍顯匱乏。芒康滇金絲猴國家級自然保護區(qū)范圍經(jīng)調(diào)整后，面積仍有近1 800 km2，保護區(qū)范圍的海拔垂直高差也達2 650 m，保護管理難度仍很大。保護區(qū)的管理和管護資金有限，野外巡護主要依靠步行完成，大多數(shù)保護設施簡陋，硬件設備達不到保護區(qū)的管理和保護需要。

2.5 科技支撐薄弱近年來，昌都市在自然保護區(qū)研究方面做了一些工作，但由于長期受區(qū)位條件的影響，科技人員缺乏，特別是保護科研人員缺乏，管理建設中的一些問題難以解決[9]，如高寒草原、草甸植被恢復的關鍵技術和瓶頸難題，自然保護區(qū)內(nèi)生態(tài)植被恢復技術和治理模式，自然保護地內(nèi)科研監(jiān)測活動等?？蒲斜O(jiān)測結(jié)果是保護地科學管理的依據(jù)，如果這些問題得不到解決，工程項目的建設不但不能保護好自然生態(tài)環(huán)境，而且有可能對自然生態(tài)環(huán)境帶來新的或不可扭轉(zhuǎn)的破壞。

2.6 保護區(qū)發(fā)展與周邊社區(qū)的矛盾隨著自然保護地保護力度的加大，人們對自然保護地的關注大多集中在自然資源的保護上，很少有人關注生活在保護區(qū)周邊社區(qū)的貧困人群，更是很少關注社區(qū)發(fā)展問題，從而使得自然資源保護與社區(qū)發(fā)展之間產(chǎn)生了矛盾與沖突。保護地范圍內(nèi)和周邊區(qū)域經(jīng)濟比較落后，大多數(shù)居民的收入很低，加上建立保護地以后，給區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展又增加了一道法律門檻。居民的生活未得到改善，給保護地的保護工作增加了難度。如芒康滇金絲猴國家級自然保護區(qū)內(nèi)部和周邊居民到森林中采集松蘿和其他非木質(zhì)林產(chǎn)品的現(xiàn)象比較突出，既采走了滇金絲猴的食物，也對滇金絲猴的棲息環(huán)境造成嚴重影響。而目前受經(jīng)費和人員的影響，只考慮保護區(qū)的發(fā)展，不能很好從社區(qū)角度出發(fā)，協(xié)助社區(qū)發(fā)展，因此，群眾對保護區(qū)的保護和管理有抵觸情緒，影響了保護區(qū)保護和管理工作。

3 保護地建設對策

3.1 啟動自然保護地體系調(diào)查評估啟動全市以自然保護區(qū)為主體的自然保護地體系調(diào)查評估工作，旨在加快推進昌都市自然保護地體系建設。調(diào)查評估是建設新形勢下自然保護地體系的基礎性工作，首先對全市32 處現(xiàn)有自然保護地開展質(zhì)量調(diào)查評估，找準保護目標，包括具有重要保護價值或典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和自然遺跡重點保護的野生動植物及其賴以生存的環(huán)境。其次是將尚未納入自然保護地但具有重要生態(tài)服務功能價值和生態(tài)敏感區(qū)域作為潛在的自然保護地，以保障昌都市生態(tài)空間體系的完整性，確保生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、景觀多樣性和自然文化得到充分保護。

在保護面積不減少，保護強度不降低，保護性質(zhì)不改變的原則下，啟動調(diào)查評估外業(yè)、調(diào)查評估、自然保護地整合優(yōu)化工作。積極利用現(xiàn)代技術手段，加強自然保護地資源監(jiān)管和生物多樣性監(jiān)測，提高工作的時效性和主動性，對自然保護地范圍和功能分區(qū)進行合理調(diào)整，一個保護地只有一套機構，只保留一塊牌子，形成昌都市自然保護地“一張圖”“一套數(shù)”。為推動自然保護地規(guī)范化建設和精細化管理，確保自然保護地執(zhí)法監(jiān)督有據(jù)可依，對自然保護地進行勘界立標。

3.2 完善自然保護地運行管理機制完善自然保護地運行管理機制，成立專門的自然保護地管理機構和當?shù)卣畢f(xié)調(diào)聯(lián)動機制、自然保護地成效評估機制、自然保護地資源監(jiān)測預警機制等。進一步厘清自然保護區(qū)管理機構、當?shù)卣嘘P部門的工作職責，形成各負其責、協(xié)調(diào)聯(lián)動的管理工作合力，定期開展聯(lián)席工作會議，防患于未然。對已批復的保護地且設有專門的管理機構的，為保證自然保護地的保護管理工作能力不降低，對核定編制人數(shù)進行適當調(diào)整。對尚未設有專門管理機構的保護地，設立專門的獨立的管理機構，明確機構名稱、級別、性質(zhì)和職責等，配備管理型領導和相關專業(yè)人才，加強和規(guī)范化人才隊伍建設。探索目標績效考核辦法，促進自然保護地專門的管理部門各項工作合理化、規(guī)范化、制度化，提高工作效率，更好地推進保護地管理建設。

通過分析評估查找保護空缺，編制自然保護地規(guī)劃，建立新的自然保護地來補充完善保護地空間布局，做到應保盡保[10]。將2 處自治區(qū)級風景名勝區(qū)移交昌都市林業(yè)和草原局管理，在林業(yè)和草原局成立專門的部門進行保護管理；昌都市林業(yè)和草原局委托有資質(zhì)的單位編制《梅里雪山西坡風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》和《三色湖風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，風景名勝區(qū)建設根據(jù)總體規(guī)劃進行建設。

3.3 建立多渠道投入機制采取財政資金引導、引進社會資本、金融機構投融資以及保護地所在地居民參與等多種渠道籌措自然保護地保護與開發(fā)資金。深入推進金融改革，建立國有金融機構、地方金融機構，支持兩江流域高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)動機制，開發(fā)針對性金融服務產(chǎn)品，加大對自然保護地的信貸支持。加快產(chǎn)權制度改革，建立健全產(chǎn)權交易體系，拓展融資渠道。深化政府投融資平臺改革，完善政府融資平臺功能，增強融資能力。健全政府和社會資本合作(PPP)機制，大力引進社會資本參與自然保護地保護與開發(fā)。

合理劃分中央和地方管理事權，逐步將國家級自然保護區(qū)建設和管理運行經(jīng)費納入中央預算，提高各項資源稅費使用中用于生態(tài)補償?shù)谋戎?，加大對國家級自然保護區(qū)及西部省級自然保護區(qū)的投入力度；引導和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)建立橫向補償關系[11-12]。為加快改善自然保護地區(qū)域基礎設施和基本公共服務設施條件，昌都市財政部門除增加本級投入外，可通過積極對接中央、自治區(qū)政策支持，積極推進政府和社會資本合作，鼓勵社會資金參與生態(tài)建設投資等方式多渠道籌集資金，統(tǒng)籌各類禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償資金，緩解資金不足的瓶頸。

3.4 加強保護地建設加強自然保護地修復管護，用現(xiàn)代技術手段精準確定保護區(qū)的界線，以利于今后實行最嚴格的保護管理，開展受損自然生態(tài)系統(tǒng)的修復，提升資源保護、科研監(jiān)測、科普宣教、社區(qū)共管等保護管理水平，加強森林草原火災預防和應急處置、林草有害生物防治能力建設，優(yōu)化基層工作站所及管護站點布局，強化科技支撐能力提升和信息化平臺構建，開展不同區(qū)域生態(tài)保護及修復基礎研究、關鍵技術攻關及技術集成示范推廣應用。

昌都市生物多樣性程度較高，生態(tài)系統(tǒng)類型具有代表性的為芒康縣、類烏齊縣森林、八宿縣草甸和貢覺縣濕地等，建立“三江并流、平行嶺谷”為紐帶的自然保護地體系，在昌都市境內(nèi)實現(xiàn)保護地空間上的完整性，解決保護地孤島化、碎片化及生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構不協(xié)調(diào)、空間不連續(xù)等問題。

自然保護地既是野生動植物的天然棲息地，又是開展生態(tài)旅游的主戰(zhàn)場。自然保護地的核心問題是生物資源的保護與持續(xù)利用，在保護的前提下，滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務的需要。昌都市自然保護地大多處于老少邊窮地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、鄉(xiāng)村振興任務繁重。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在自然保護地一般控制區(qū)開展特許經(jīng)營，鼓勵原住居民參與經(jīng)營活動，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化雙贏目標，真正把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，把綠水青山變成金山銀山。創(chuàng)新自然資源使用制度，探索自然資源所有者參與特許經(jīng)營收益分配機制，通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護產(chǎn)權人權益，實現(xiàn)多元化保護，提高當?shù)匕傩丈鷳B(tài)保護積極性。適度開展自然體驗、生態(tài)教育等旅游活動，以提高公眾保護生態(tài)環(huán)境意識，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)價值觀，促進人與自然和諧發(fā)展。鼓勵引導并扶持當?shù)鼐用駨氖伦匀槐Ｗo地生態(tài)體驗、環(huán)境教育服務以及生態(tài)保護工程勞務、生態(tài)監(jiān)測等工作，讓原住民在參與生態(tài)保護、自然保護地管理中獲得穩(wěn)定收益。

3.5 出臺生態(tài)移民異地搬遷扶持政策 西藏芒康滇金絲猴國家級自然保護區(qū)和西藏類烏齊馬鹿國家級自然保護區(qū)核心區(qū)均有上千居民居住。為了有效保護滇金絲猴、馬鹿、白唇鹿等重點保護野生動物及其棲息環(huán)境，在有條件的情況下，結(jié)合國家易地搬遷政策，將核心區(qū)的居民進行生態(tài)移民搬遷，涉及搬遷的居民，重點在移民養(yǎng)老保險政策、搬遷補償資金等方面予以支持。以自然保護區(qū)的生產(chǎn)生活資料產(chǎn)權變現(xiàn)和加大生態(tài)補償力度為基本手段，初步建立宅基地換住房、山林變現(xiàn)換社保、差額部分政府扶持的體制機制，積極探索出一條新形勢下群眾生態(tài)搬遷、異地致富的新路子，減少人類活動對自然保護區(qū)的干擾，降低保護地管理壓力。